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一、市本级部门预算管理改革成效

十九年来，部门预算改革成绩显著，特别是在框架和细节上，市财政局通过不断改进预算编制的形式、方法和内容，逐步扩大预算编制范围，细化预算编制内容，使预算保障程度及财政资金使用效率得到了进一步提高。改革后的市本级部门预算编制更加准确，预算编报更加规范，经费保障程度更加提高，预算信息更加公开透明，突出表现在以下方面：

（一）建立了项目支出定额标准体系

为充分发挥支出定额标准在预算编制和管理中的基础支撑作用，2015年，我市初步建立了项目支出定额标准体系。近年来，为了落实十九大关于建立标准科学的预算支出要求，我们不断推进支出标准体系建设，建立定额标准动态调整机制。经过多年反复研究、论证、调整和完善，形成了涵盖人员经费、公用经费、布展类、印刷类、行政政法类、教育类、社会保障类等31类1300余条定额标准。为了提高定额标准的约束性，我们要求市直各部门在编制项目支出预算时，严格按照定额标准编制，不得突破上限。

（二）实行了全面的部门综合预算管理

部门预算改革增强了部门预算的完整性，改变了传统预算只反映预算内收支、大量预算外资金游离在监管之外的状况，做到了“一个部门一本预算”。经过多年改革，我市实行了全面综合预算管理，将财政拨款、纳入预算或专户管理的行政事业性收费等收入、纳入政府性基金预算管理收入、事业收入、经营收入、其他收入等各类不同性质的资金全部纳入预算安排，实现了预算内外资金的统筹安排、综合平衡。至此，预算单位所有收入全部纳入预算管理。不但提高了预算的综合性、完整性，也提高了预算的透明度，增强公正性和规范性。

（三）规范了部门预算编制的基本方法

部门预算改革改变了以往按预算收支科目编制“功能预算”、根据政府的职能和经费性质对开支加以分类编制的方式，建立了部门预算编制的基本模式。将部门支出划分为基本支出和项目支出两部分。基本支出包括人员经费、公用经费两部分，其中，人员经费采取据实编制方式，公用经费采取定员定额编制方式。我省还建立了与财力水平相适应的分类分档公用经费定额标准体系。项目支出预算编制实行项目库管理，按照国家和省有关方针政策，依据零基预算原则，对项目轻重缓急进行排序，并结合年度财力状况和项目排序，编制下一年度项目支出计划。

（四）强化了各项财政资金运用

近年来，在国家减税降费等一系列政策导致收入增速放缓，养老金支出、债务还本付息支出等方面刚性支出压力较大，财政收支矛盾突出的情况下，我们采取了统筹上级专项资金置换财力、跨部门整合升级专项资金等方式，保障重点支出。

（五）实施了全过程预算绩效管理

2005年，我市开始实施部门预算绩效评价；2011年，大力推进全过程预算绩效管理；截至目前，我市已经建立起较为完善的全过程预算绩效管理体系，实现了预算项目绩效目标编制全覆盖、全批复、全公开，在做实绩效评价、强化结果应用、绩效工作整体水平等方面，全省排名一直靠前。

（六）提高了部门预算信息公开力度

2013年，我市开始实施部门预算信息公开。作为一项常规工作，市财政局通过不断完善报表格式、细化公开内容、加强对重点事项的说明，督促市直各部门按时、保质在市政府网站统一平台和本部门网站上同步公开本部门预算信息，确保公开的预算找得到、看得懂、能监督，积极主动回应社会关切。截至2020年，除涉密信息外，预算信息实现了应公开尽公开。从部分公开到应公开尽公开，从个别项目公开到批复所有报表公开，部门预算信息公开工作一直在稳步推进、逐步深入，不仅提高了预算透明度，打造“阳光政府”，也体现了接受各方监督的决心。此项工作我市在全省排名一直处于上游。

二、市本级部门预算管理存在的问题

随着《预算法》等有关规定的出台以及我市经济形势的变化，对市本级部门预算管理的科学性提出了更高的要求，市本级部门预算管理面临着新的机遇与挑战。通过总结梳理，结合部门反映的情况，目前市本级部门预算管理存在问题突出反映在预算编制流程、编审工作职责划分、项目预算管理等方面。

（一）“两下一上”流程预算编制时间短，透明度较低

“两下一上”的预算编制方式，即财政部门布置预算（一下），市直部门报送基础数据、非税收入计划以及项目支出计划（一上），财政部门编制、审核、汇总、提交人代会审议、批复预算（二下），尽管编制时间有所提前及延长，但仍然存在编制时间不合理问题，使得“两下一上”的编制方式并未发挥其细化预算编制和提高预算管理水平的作用。具体体现在：第一，部分预算编审主要环节细化、规范程度不够，特别是“一上”和“二下”期间，在确定非税收入预算、项目预算、预留核增绩效工资等事项时，主要通过财政部门与预算部门沟通，未建立规范的告知、确认程序，容易导致批复预算时出现错、漏、重，一些部门对此多次提出意见。第二，预算编审工作整体时间较短，预算编制准备不够充分，数据的准确性难以保证，与编实预算的要求不匹配。

（二）财政代编预算不利于落实部门和单位主体责任

代编预算的方式，虽然能够统一标准、节省人力，提升工作效率，但也存在着一些弊端。

1.混淆预算编制责任主体。主观上基层预算单位财务人员“等靠要”思想滋生，客观上代编预算的方式，导致了预算单位没有充分意识到预算编制的责任主体作用，财政部门与预算单位职责边界不清。通过调研我们发现，有相当数量的预算单位对支出预算安排不清楚，项目支出用途不明确，出现问题认为财政部门预算安排不合理。

2.预算编制与预算执行脱节。预算单位对支出预算的有限了解，造成在预算执行中，基本支出与项目支出列支随意，支出经济科目间列支随意，预决算差距较大，在一定程度上影响了预决算公开质量。例如，在审核预算单位2019年度决算时，我们发现，对于采暖补贴，部分单位按照最新科目要求列支在津贴补贴科目，仍然存在一部分单位未按要求列支在商品服务支出中采暖费科目。

（三）未做实项目库，影响项目支出预算编制质量

市本级项目库建设，虽然在一定程度上提升了预算编制的科学性，但通过调研我们发现，市本级项目支出预算管理仍存在问题：

1.项目库建设未做实。部分要求只是停留在理论层面，并未落到实处，与财政厅和市人大关于“做实项目库”的要求还存在一定差距。例如，我们一直要求市直各部门对拟纳入项目库的项目，提前启动项目研究论证、编制立项、审核评审等工作；没有纳入项目库的项目一般不安排预算。但实际操作中，往往是市直部门将项目支出预算报送市财政审核后，根据审核结果将项目支出预算录入项目库，项目库并未真正发挥其约束作用。

2.缺乏统一的项目分类标准。项目分类标准不完善，大都按照业务特点和支出功能分类，导致项目数量多、种类多、组成繁杂，重点不突出。以2020年预算编制为例，各预算部门共上报1600余个项目，平均每个部门5个，最多的部门上报项目达50多个。有的部门没有对申报的项目进行必要的整合，出现同时申报水电费等运行维护费和办公经费等现象。

3.缺乏完善的项目入库评审机制。尽管有关文件规定市本级项目支出预算实行“先评审后编制”的管理制度，但在实际工作中，各部门对项目的评审工作未真正开展起来，评审工作大量集中在财政部门，由于人力、时间等问题，评审发挥作用有限，规定缺乏硬性约束。

4.缺乏完善的项目审核标准。作为项目审核的基础和关键，近年来，项目支出定额标准建设工作逐步放缓，每年制定的定额标准数量不足，不能适应预算编制工作的需要，项目支出定额标准覆盖范围需扩大。如职称评审、档案整理等应用较为广泛的项目支出定额标准仍存在空白；劳务费等定额标准对实际的指导意义不大；罪犯技术辅导和要害岗位人员经费等定额标准较低，与实际支出存在差异，影响预算编制可操作性。

三、改进和加强市本级部门预算管理的建议

（一）建立符合精细化管理需要的预算编制流程

为有效解决预算编制时间不合理、预算数据质量不高等问题，结合现行预算管理工作需要，预算编制程序调整为“两上两下”，具体流程分为五个阶段：“准备”阶段，“一上”阶段，“一下”阶段、“二上”阶段和“二下”阶段。

1.“准备”阶段（6-8月）。在准备阶段，市直部门要先对年度预算已批复项目进行清理，分析哪些项目是一次性的，哪些项目需要继续执行，哪些项目资金需求可能增加等等，作为下一年度预算编制的基础，清理结果应该及时上报省财政厅。市财政局要总结上年度预算编制工作，征求各预算部门意见，调整完善支出定额标准体系，制定部门预算编制政策及相关制度。准备工作可以为预算后续审核工作赢得充足的时间，提高预算编制质量。

2.“一上”阶段（8-9月）。市财政局要组织召开市本级部门预算编制工作布置会议，指导市直部门预算编制。市直部门编制预算从基层预算单位编起，基层预算单位按照要求依法、准确、完整地编制非税收入计划、基本支出和项目支出预算，层层审核汇总，由一级预算部门审核汇总编成本部门预算建议数，报市财政局。

3.“一下”阶段（9-10月）。市财政局要对各部门上报的预算建议数进行初审，结合绩效评价结果、评审中心审核结果、市人大财经委等部门联审结果，进行总量平衡，与市直部门反复协商、沟通，汇总形成市本级预算初步方案报市委、市政府，经批准后向各部门下达预算控制数。其中，基本支出预算控制数明确到功能分类项级科目和部分经济分类款级科目；项目支出预算控制数明确到一级项目和部分重点二级项目。

4.“二上”阶段（11-12月）。市直部门根据市财政局下达的预算控制数，编制本部门预算草案上报市财政局。对控制限额内已明确的科目、项目，市直部门不允许自主调整；未明确的科目、项目，市直部门可根据自身情况在有关规定内自主编制。市财政局在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成部门预算草案，报市委、市政府审批后，再报市人大财经委审核，最后提交市人代会审议。

5.“二下”阶段（1月-2月）。市财政局在市人代会批准预算草案后20日内，统一批复省直部门预算，各部门则在市财政局批复本部门预算之日起15日内，批复所属各预算单位的预算，并负责具体执行。

通过实行“两上两下”流程，将有利于推动预算编审过程更规范、透明，预算安排更符合实际。通过完善预算编制周期，将留给市直部门和财政部门更充足的预算编制准备和实际编审时间，有利于编实、审准预算，提高市本级预算编审质量。

（二）构建权责清晰的预算编制关系

按照《预算法》中“各部门编制本部门预算、决算草案”、“各单位编制本单位预算、决算草案”规定，为进一步厘清财政部门与预算单位职责边界，更好的发挥部门在预算编制、执行中的主体地位和责任，市本级基本支出预算实行基层预算单位编起，逐级审核汇总后报市财政局审核的方式。

（三）建立项目库依托下的项目预算管理制度

1.做实项目库建设。建立市本级三个层级项目库，即财政项目库、部门项目库和预算单位项目库，预算项目从预算单位开始，按规程逐级申报、审核入库，全年开放、滚动管理。通过单位立项、部门审批后向财政申报的方式，发挥部门在项目管理和预算编制方面的责任主体作用，使预算安排更符合政府施政目标和部门发展规划。通过全年开放项目库，前置项目预算审核时间，有效解决项目前期准备不充分问题，提高审核效率，避免年底扎堆审核。同时，要建立一套以规范的项目库管理为基础、以预算评审和绩效管理为支撑、以优先保障重点支出为前提、贯穿从项目申报设立到批准入库全过程的项目支出预算编审管理体系。纳入项目库的项目必须有充分的立项依据、明确的实施期限和绩效目标、详细的实施规划和科学合理的分年度预算，有必要的项目预算评审和可行性论证材料，并符合年度部门预算编制的其他要求。

2.实施项目分级分类管理。项目多、散、杂的根本原因在于缺乏科学合理的项目分级分类标准。因此，要详细梳理我市近年来项目支出预算安排情况，归纳、汇总后，对项目进行科学合理分级分类，要能够清晰反映项目与部门职能、任务之间的结构关系。如按照管理级次，可将项目分为一级和二级项目，明确一级项目的设立要对应部门主要职责，并由部门作为实施主体，原则上每个部门一级项目不应超过5个；二级项目的设立要反映政府施政目标、部门主要职责和发展规划，由立项单位作为实施主体，在一级项目下编报。按照申报属性，可将项目分为新增项目、延续项目。科学合理、符合实际、有代表典型的项目分级分类，有利于财政部门根据项目的不同性质，分门别类地制定审核标准，避免大量重复无用劳动浪费时间，提高工作效率。如对于新增项目从严控制审核尺度，对延续项目适度把握审核尺度等。

3.规范项目入库评审。要规范项目入库管理，将项目评审嵌入预算管理流程，建立健全项目预算评审机制，将评审结论作为项目入库和排序的依据，提高项目入库质量，提升项目支出预算编制水平。一要加大部门初审力度，按照“先评审后申报”的原则，将有关部门评审结果作为部门项目申报纳入项目库的必要条件。二要完善财政再评审机制，财政部门在项目入库审核时，对没有经过部门评审的项目一律不纳入财政项目库，对经审核后纳入财政项目库的项目进行再评审。

4.完善项目支出定额标准体系。一要扩大范围。加快研究制定适用于大多数部门的、具有共性的通用项目支出定额标准，如“大型会议”、“重大宣传、活动”等，发扬钉钉子精神，成熟一个、推出一个，着力规范项目支出预算的薄弱环节。二要多管齐下。与省直部门一道，加快推进部门专用定额标准制定，如市农业农村局的动物疫病检测、兽药饲料畜产品残留检测，市科技局科技成果展览及技术交易会、科技宣传，市食药监局执法基本装备配备等，切实发挥部门主体作用。三要与时俱进。梳理目前项目支出定额标准，对不符合经济事业发展、物价水平变动等定额标准进行论证、修订，以提高定额标准对实际工作的指导意义。

总的来说，部门预算改革不是一蹴而就的，需要长时间的实践，要在发现问题、分析问题、解决问题的基础上，顺势而为，以提高预算编制科学性。部门预算改革任重道远，需要财政和市直部门在不断探索中总结经验，逐步完善。