陈亮羽 陈博民

北京第二外国语学院

一、引言

2017年9月国家发展改革委、工信部发布《关于促进储能技术与产业发展的指导意见》中，指出储能能够促进能源生产消费开放共享和灵活交易、实现多能协同，是构建能源互联网，推动电力体制改革和促进能源新业态发展的核心基础。

2021年7月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于加快推动新型储能发展的指导意见》，强调为实现碳达峰碳中和为目标，将发展新型储能作为提升能源电力系统调节能力、综合效率和安全保障能力，支撑新型电力系统建设的重要举措，以政策环境为有力保障，以市场机制为根本依托，以技术革新为内生动力，加快构建多轮驱动良好局面，推动储能高质量发展。

发展储能经济是我国电力行业发展的一项重大战略，储能对于促进能源转型方面起着至关重要的作用，“十四五”时期，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，为实现碳达峰、碳中和这一目标，必须利用储能进行能源消纳，国内出台相应政策，将发展新型储能作为提升能源电力系统调节能力、综合效率和安全保障能力的重要一环。国家对储能行业的发展愈来愈重视，经过十几年的发展，储能进入较为成熟阶段，呈现出爆发式增长趋势，储能大规模发展的时代即将到来。

随着我国新冠疫情的控制和好转，早早实现有序的复工复产，海外订单持续扩大，能源消耗迅速上升，而东北地区本身能源的短缺导致产生了不得不限制居民和工厂用电的措施。为有效缓解东北地区电力供应短缺问题，本文重点分析东北地区的储能政策，为东北地区未来的储能发展提供经验借鉴和理论支持。

二、研究设计

（一）研究方法

文本内容分析法是在文献研究中被广泛运用的一种方法，可以将非结构化的内容进行结构化的处理，达到定量分析定性问题的目的。抽象和解释是其核心过程。通过抽象将文本的目标内容提取出来进行内容编码，获得不同分类模式。[1]

一般的抽象方式被分为两种：一是自上而下建立结构化的编码结构进行内容编码；二是自下而上利用扎根理论或者其他通过相似性和差异对文本进行压缩和编码的方式，对主题或分类不断归纳总使其更抽象或更有解释力。本文采用第一种方式进行构建结构化的政策工具分析框架对政策工具进行抽象编码。[2]

而解释就是重新构架、理解抽象的结果，不是简单的描述，而是进行全面而彻底的分析。

（二）政策文本选择

本文以“储能”“能源”“电力”等关键词，在北大法宝、法律之星等政策法规数据库进行检索。初步检索之后，在东北地区所涵括的三个省份，分别为黑龙江省人民政府网站、吉林省人民政府网站和辽宁省人民政府网站，再次输入以上关键词进行检索。

然后，对政策文本进行筛查，本文选取了与储能、能源最紧密相关的政策文本，以储能政策为主，最终选取了共计 88份政策文本作为分析样本，并且为每份政策按发布时间进行了编号，便于后续进行政策文本内容的分析。具体政策文件如表1所示。

表1 东北地区各政府数据开放政策文本一览

虽然检索到的政策文本数量很多，但有部分属于通知、公告等约束力低的文件，仅以数量无法准确表达政策力度的变化。不仅政策文件类型由于规范性和约束力的不同，其政策效力也不同，且政策颁布的机构也对政策的权威性有影响。因此本文参考彭纪生等的做法，综合考虑政策的颁布机构和文件类型对政策力度进行量化，此法已得到普遍认可，李丽等（2019）[3]、彭川宇（2021）[4]等学者也都参考了此法进行政策力度量化，具体的量化标准如表2所示，把政策力度依据行政权力高度进行分层，划分为5个等级，分数越高代表政策力度越强。

表2 政策力度量化标准

（三）政策文本编码

在确定所要分析的政策文本数据之后，对政策内容分析单元依据其在该政策文件中的序号以及政策文件的编号进行编码，例如1-5-11表示其所代表的政策内容分析单元来源于编号为1的政策《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省建立健全绿色低碳循环发展经济体系实施方案的通知》中的第五类下的第11条细则，且属于该政策中第一个被编码的内容分析单元，其余编码规则同上所述。根据本文研究的目的及主题，共计编码283条细则（见表3）。

表3 东北地区各政府数据开放政策内容分析单元编码

三、储能政策文件的总体特征

（一）政策演进分析

通过对 88条政策进行量化分析，我国东北地区的储能政策的数量、力度、平均力度的年增量如图1所示。

随着储能元年的到来，国家相关政策频出，为储能产业的健康、稳定、持续发展保驾护航。2014年11月国务院发布《能源发展战略行动计划(2014―2020)》，首次将储能列入9个重点创新领域之一，所以自从2014年以来不论是发文数量还是政策力度增量，虽然有所波动，但整体上均呈现逐年上升的趋势，且政策的实施具有延续性和累积性，实际上每年发挥作用的政策的数量及其总力度更高。

2015年3月《关于深化电力体制改革若干意见》的发布以及同年党的十八届五中全会上提出了实行能源消耗总量和强度“双控”行动，给储能应用开启了一个潜力巨大的市场，此后东北地区的储能政策数量及总力度呈现螺旋式快速上升的发展趋势。

2017年10月，首个大规模储能技术及应用发展的指导性政策《关于促进我国储能技术与产业发展的指导意见》发布，为储能技术的进一步发展指明了方向，2017年后，储能政策发文数量及力度趋于稳定，虽然不同年份波动幅度仍然较大，但总体上还是呈现出上升的趋势。且平均力度也趋于一个较为稳定的水平，这说明经过长期摸索和政策积累，东北地区储能政策体系建设已经进入全面形成阶段，政策体系框架已经初具规模。

图1 政策数量、力度、平均力度的演变情况

（二）政策主体分析

1.主体构成

政策主体是从政策制定到政策实施再到政策评估的整个政策生命周期的重要参与者。考虑到部分政策的发文主题已经撤销或者变更，本文梳理了其机构变更的历史，以其发文主体的现管部门作为发文主体进行研究。

经梳理，本文研究所涉及的发文主体共8个，其中省政府办公厅、省科学技术厅、省生态环境厅承担了90%以上的政策发布。东北地区省级各部门在储能政策的发文比重如图2所示。其中省政府办公厅在所有发文主体中遥遥领先，参与了四分之三以上的政策发布，其次是省科学技术厅和省生态环境厅。

图2 主要政策主体构成及发文占比

2.主体的协同构成

联合颁布政策是政府各部门协同治理的重要手段，复杂政策的具体实施常常难以依靠单一部门完成，政策发文过程中横向的跨部门部际合作可以更好地整合资源，在协调合作中产生新的功能从而使整体效益达到最高。因此发文主体的横向跨部门协同值得研究。

在大量发行政策文件的部门中，省政府办公厅、省科学技术厅、省生态环境厅参与的政策发布超过30%与其他部门合作颁布，最常见的模式是此三部门间的合作，其次是各个与能源发展紧密相关的部门，如省煤炭生产安全管理局、省市场监督管理局、省生态环境厅等部门间的合作。这种合作模式反映了我国在促进储能产业发展中重视政策和经济发展、财政、产业发展与信息化的紧密结合，同时这种部际合作模式也更有利于政策措施的落地实施。生态环境厅虽然也有大量政策是与其他部门合作颁发的，但由于生态环境厅颁发政策基数较大，因此联合发文占比不高。此外，部门合作还具有职能相似部门间相互合作的特点。

虽然仍以单个权威部门独立颁布政策为主，但多部门合作也不容小觑。东北地区储能政策体系中政策主体合作结构如图3所示。多部门联合颁布的政策占比为5%。

图3 政策主体协同发文结构

对政策颁布的部门协同进行量化，每份政策文件的部门协同度=发文主体数量－1，年度政策主体协同度及平均协同度计算方式见式（1）。

式中Ci表示第i年东北地区储能政策整体协同度；表示第i年第j条政策的发文主体数；表示第i年东北地区的储能政策整体的平均协同度。

历年东北地区储能政策联合颁布情况如图4所示。东北地区政策的部际合作不是单纯地逐年升高，而是在总体的升高趋势中出现了峰值，峰值出现在2013年，在2013年前政策颁布的部际合作逐年加深，这是我国东北地区储能政策在不断探索政策引导产业发展的阶段，不断通过政策主体间的部际合作整合各部门资源，探索储能产业发展之路。而在2013年后迅速回落，这是由于2013年国务院机构改革减少了各部门的政府职能的交叉和分散，同时政策制定也结束了探索期，进入稳步的全面完善期。

图4 跨部门联合发文的协同度及平均协同度

（三）政策文本类型分析

通过对整理得到的88份政策文本的类型进行分析，发现政策文本类型多种多样，其中通知、公告这类低效力的文件最多。虽然部分意见、方案、办法等文件以通知的形式颁发，但实质形式并非通知而是对其他类型文件进行转发、印发或发布的转发性通知，如印发或转发某项方案的通知，对这类文件在处理时追溯到其转发的方案或办法，并按照原始文件类型计算。东北地区储能政策各类型文件的数量及所占比重如表4所示。

虽然文件类型多种多样，但其中低效力类型文件超过一半（52.27%），主要是各种通知和公告。东北地区储能政策体系中的“通知”类政策文件主要是针对与能源产业有关的某项工作或活动的开展、加强和落实，以及对相关问题的补充解释，其中涉及最多的主题一是环境影响评价领域，尤其是其人才机构和项目方面的相关工作；二是能源管理领域，以其监督认证和培训的有关工作最为突出；“公告”有部分与“通知”类似，即开展有关事项的公告，此外主要是各种资质审批公告、项目验收公告、批准公告等结果公布型文件，主要涉及的领域是能源计量体系和消费统计指标体系。

中效力的文件类型占47.73 %，主要是发布各种方案（10.23%）、印发各种管理办法的办法类文件（13.64%）和公布各项行业标准的标准类意见文件（18.18%）。

“方案”类文件主要是针对能源环境问题提出相应的实施方案，比如开展碳排放达峰行动。“管理办法”类文件主要是为实施能耗总量和强度双控，大幅降低能耗强度，严格控制能源消费总量增速，压实有关部门、地方政府和重点用能单位主体责任。加强重点领域和重点用能单位节能管理，严格固定资产投资项目节能审查，强化节能监察，加快推进能耗在线监测系统建设与数据运用。“意见”类文件主要是给相关工作的开展或者机构和项目的管理提供灵活的指导性意见或者建议，不仅对工作开展和客体管理导向性和参考性，在更细化的储能政策制定过程中也具有指导意义。

表4 东北地区储能政策文件类型

四、政策文本内容分析

（一）政策关键词分析

由于前文所选88份文件中大部分属于低效力的通知、公告类文件，进行文本内容分析时，对文本集进行进一步精简，去除无效力和部分分批目录文件后，选取其中 80篇文件。利用Nvivo软件对80篇文件进行词频统计，对其中无关词语建立停用词表，最后生成词云图如图5所示，图中关键词的字体越大代表词频越高。图中的信息反映了我国东北地区储能政策主要运用的政策工具及目标倾向和主要的政策客体倾向。

倾向。其中词频最高的是“能源”，一方面是由于与政策主题词所对应的文件数最多，属于原生词高频次，另一方面主要是由于东北地区储能政策注重以环境型政策工具营造产业发展的良好环境。

其次是“管理”，这代表在东北地区储能政策体系中，各政府较为注重加强各项工作开展的管理工作，尤其是监督管理最为突出。管理的范围涉及广泛，“项目”“机构”“单位”“企业”“技术”这些关键词主要表征了东北地区储能政策作用的整体的客体倾向。其中，项目又以环境影响评价项目为主，机构主要与监督检测和人才培训有关，单位主要涉及单位资质审查，企业主要牵涉到企业环境和重点企业重点关注的政策倾向，产品和技术则主要与储能发展的有关产品和技术的认证、推广及标准制定工作有关。

再次是“节能”，这代表在东北地区储能政策体系中，各政府较为注重加强节能工作的开展。为完成能耗总量和强度“双控”目标任务，各政府围绕节能环保、清洁生产、清洁能源等绿色低碳循环发展领域积极开展关键技术研发。

图5 政策文本关键词词云

（二）政策工具分析

政策工具是一项政策中政策主体为实现预期目标而采取的手段，也是政策目标与政策应用环境间的桥梁，是政策制定者对产业发展的目标及理念转变为现实的途径，通过对政策工具的分析可以发现政府在实现特定目标时所采取手段或路径的偏好。政策工具从不同角度切入可以分为不同的类型，应用最广泛的一是按照工具对产业发展产生影响力角度的不同分为供给型、需求型、环境型三个大类[5]，二是按政策措施所涉领域分为金融外汇、财政税收、行政措施、人事措施、其他经济措施五类，三是以政府的管制强弱分为控制型、市场型、自愿协商型、信息型[6]等。本文采用第一种，二级政策工具参考现有研究，并在政策文件研读中进行调整，最终政策工具分类如表5所示。

表5 储能政策的政策工具

供给型政策工具是政府通过基础设施建设、科技、人才、资金等资源投入及信息服务等改善产业发展的推动型要素以推动产业发展。需求型政策工具通过政府采购、示范工程、贸易管制等措施影响市场对电力等能源的需求，降低市场需求不确定性，从而对产业发展产生拉动力。环境型政策工具不直接影响与产业有关的供给和需求，但其可通过目标规划、金融税收、标准规范等措施改善影响产业发展的产业环境因素，为产业提供良好的发展环境。

现有对政策工具的量化，大多是将一项政策按照章节或者其他标准，分成众多条，对每一条进行编码，此条涉及某政策工具，则将编码计入该政策工具下，即使用的是具有相应政策工具的条的数量，但分条时标准不同，结果可能不同。且不同被编码的条中，政策工具的使用情况可能不同，有的政策工具只是提及了相关条款，并未进行详细说明，有的政策工具应用时却提出更为具体的方案，而现有研究很少考虑到这一点。因此本文参考政策研究中对政策措施的量化，根据内容的详细程度制定政策工具的力度量化标准。本文参考张国兴等[7]的做法，才采用1、3、5打分，2分和4分的打分标准介于前述每两个分值之间，分数越高则表示内容说明越详细，政策工具使用力度越大，量化标准如表6所示。

表6 政策工具力度量化标准

本文借助Nvivo软件对政策工具进行统计分析，根据政策工具分类及力度量化，在Nvivo中建立一个包含三级节点的分析框架，其中一级节点对应三大工具类型，二级节点为对应的子工具，三级节点则对应各子工具的不同使用力度。对政策文本进行自上而下的节点编码，在88篇文献中提取到 459个被编码进分析框架的节点。东北地区储能政策的基本政策工具力度加权如图6所示，基本政策工具频次如图7所示。

图6 政策工具力度加权

图7 政策工具频次结构

在所有的被编码政策条款中，以环境型政策占主导地位，占比超过一半，其次是供给型政策，最后是需求型政策。在考虑了各被编码条款对应的政策工具的使用力度后，政策工具结构并未发生明显的相互关系的变化，但环境型政策的比重明显增大，同时，供给型政策工具占比减小。环境型政策工具在政策制定中不仅被运用较为广泛，而且从使用力度来看其措施也更为详细具体。其中使用频率最高的是标准规范类和法规管制类工具，这也是所有政策工具中被运用最广泛的。标准规范主要靠制定各种行业标准和规范，以此来为储能产业提供更加良好的发展环境。此外，信息公开和公众参与并未纳入政策工具分析框架，但在进行节点编码时单独将此两项进行了编码统计，发现我国近年来越来越重视信息公开和公众参与在推动产业发展中的应用。但以上分析并不能反映政策工具的动态变化，因此本文将年份作为属性，在Nvivo软件中为编码后的每一条政策文本进行分类，通过建立案例和查询的方式，得到不同年份三类政策工具的节点数量统计，如图8所示，此图表示不同年份东北地区储能政策体系中供给型、需求型、环境型三类政策工具应用的演变情况。环境型政策工具在整个时间脉络中都占据主导地位，说明各政府在制定储能政策时一直对环境型政策工具有倾向性的选择，其次是供给型、需求型政策工具使用较少，且主要是使用推广鼓励，说明政府对市场的直接干预较少，更倾向于自由市场。子政策工具使用的总频次和总力度演变有起有伏，但二者与政策措施的平均力度变化却是此消彼长的。近年来，整体上政策工具的总频次和总力度有所下降了，但平均力度却在攀升，说明政策工具的使用越发有的放矢，政策制定越发走向高质量发展。

图8 政策工具演变情况

五、结论

基于对政策文本的量化分析以及对政策工具的编码解读，本文研究发现我国东北地区储能政策体系具有以下特征：

（1）政策主体牵涉广泛，但部际合作现象还不够明显。东北地区储能牵涉主体主要为8个，但少数几个部门承担了大部分的政策制定，近87%的政策是由单个部门制定，部门间的跨部门合作不够明显，且跨部门合作的模式较为固定，基本上都为两部门间的合作。

（2）政策类型丰富完整，高效力文件乏善可陈。几乎涵盖政府发文的所有文件类型，但不同类型的文件数量差异较大，多是通知、公告等低效力文件，缺乏规定、条例等高效力文件，仍需完善不同效力的文件的比例结构，提高政策体系的权威性。

（3）政策工具多样却不平衡。现使用的政策工具选择倾向于环境型，但对于促进产业发展的供给型和需求型要素重视度不够，不适宜储能产业的长远发展。

六、建议

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。当前全球能源格局正在发生由依赖传统化石能源向追求清洁高效能源的深刻转变，为实现我国“碳达峰、碳中和”目标，储能正进入高质量快速发展的重要时期。为了支撑储能产业发展，政府要通过政策引导储能产业的战略发展方向。构建完善、合理的储能产业发展政策体系是政府发挥其“有效政府”作用的关键，通过对我国东北地区储能政策特征的分析，针对东北地区储能政策存在的问题以及未来发展提出以下政策建议：

加强部际协调合作，统筹各部门资源以提升政策执行力。由于储能产业属性的特殊性，服务于协调经济发展和环境保护的能源产业，其本身同时具有经济属性和生态环境属性；且储能产业覆盖多个细分产业，其政策制定具有复杂性，单一部门在综合性政策的执行时难以应对，应加强部门间的横向合作，将生态有关部门与财政、市场监管、经济产业发展、工业信息等有机结合，充分调动和协调各部门资源，形成促进储能产业发展的合力。

完善不同效力文件的比例结构，增强政策的权威性。现已发布的储能政策大多为“通知”等低效力文件，对相关行业和企业的约束力不够强，导致能耗总量和强度“双控”目标任务的完成进度不够理想，因此应适度增加中效力和高效力政策文件的发布，为储能产业的发展提供强劲的推动力。

（3）多政策工具有机结合，优化储能政策体系。目前东北地区储能政策体系的政策工具选择倾向于环境型，但对于促进产业发展的供给型要素重视度不够。由于绿色储能产业属于知识密集型产业，因此在政策工具使用中尤其应加强人才机构、科技投入和信息服务的应用。虽然有研究发现管制型和命令控制型工具在政策有效性方面表现不俗[8]，但环境型政策工具的过度使用也可能导致过度执法和企业环境成本上升而对创新和产出产生挤出，且供给和需求是促进产业发展的源头之水。因此需加强对供给型和需求型政策工具的使用，平衡和丰富政策工具结构，建立市场鼓励、供给保障与环境约束相适宜的长效机制。