应少栩

摘 要：浙江“山海协作”工程是缩小地区差距，实现共同富裕的重要手段。通过山海协作的内涵要义、实施成效、存在的问题和对策建议四个方面全面、系统地梳理和分析了山海协作工程的逻辑脉络和现实思考。同时，通过对武义县、磐安县等地相关部门、企业的实地走访调查，发现山海协作在考核机制、地区交流、管理机制、合作广度深度等方面存在局限性。在高质量建设共同富裕示范区的大背景下，浙江需要通过加强顶层设计、完善工作机制、探索协作机制、强化宣传机制、推动内容创新等方面不断完善和创新“山海协作”工程的具体内容，才能对山区26县实现共同富裕提供更加精准高效的制度保证和平台支撑。

关键词：山海协作;共同富裕;山区26县;逻辑脉络;经验启示

中图分类号：F126 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）03 — 0013 — 05

改革开放以来，在“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕”〔1〕思想的指引下，京津冀、长三角、珠三角等东部地区依托区位优势、工业基础等率先发展起来。但是，东部地区的快速发展也带来了其内部城乡、区域、群体等差距的拉大。浙江作为沿海发达省份，成为全国先富起来的地区，但省域内沿海与山区的发展差距不断扩大。以人均国内生产总值为例，1978年，浙江省内最高的杭州市为565元，最低的丽水市为226元;2000年，杭州市为22342元，丽水市为6304元，人均国内生产总值的差距从2.5倍扩大到3.544倍。如何通过先富带动后富，缩小各区域、城乡之间的发展差距，实现后发地区的跨越式发展，从而推动全省域一体化协调发展，是浙江亟待破解的难题。2002年4月，浙江省发布《关于实施山海协作工程幫助省内欠发达地区加快发展的意见》，决定组织省内沿海发达地区与浙西南、海岛等欠发达地区相互结对，共同实施社会经济协作活动，即“山海协作工程”。2003年7月，时任浙江省委书记习近平在省委十一届四次全会上提出“八八战略”，其中之一即“进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为我省经济新的增长点”，并多次强调“山海协作工程”是实施“八八战略”的重要内容，是统筹区域发展的一个重要抓手。2003年8月，浙江省发布《关于全面实施“山海协作工程”的若干意见》（浙政办〔2003〕54号），确立了“政府推动，部门协调，企业为主，市场运作，突出重点，梯次推进，形式多样，注重实效”的原则，大力促进欠发达地区与发达地区的协调发展、共同繁荣。此后，浙江历届省委、省政府在“八八战略”引领下，不断深化山海协作，推动先富带后富，实现从沿海地区率先发展到全域共同发展。

山海协作是一个系统工程，涉及到政府、市场和社会三大主体，在经济、文化、生态、民生、社会等各个领域都有体现。因此，完善的顶层设计必不可少，通过一系列制度的设计和安排，明确协作的主体、内容、方式、目的等。

（一）山海协作的主体

山海协作实施主体的明确和加强对更好发挥“山海协作”工程的作用起着至关重要的作用。在不断的创新与实践中，浙江“山海协作”逐渐形成了三个层面的主体。一是省级层面。浙江省政府成立了山海协作领导小组，下设山海协作办公室，负责日常工作，包括提出总体要求和发展目标、制定中期方案和年度工作计划、明确结对关系和重点任务、实施政策激励和考核督察。二是市县层面。浙江“山海协作”工程中的“山”主要指浙江西南部、浙江西部、浙江南部、浙江中部的26个加快发展县（山区县），他们相对省内其他地区，经济较为落后，工业基础较薄弱，地形闭塞，交通不便，是“山海协作”的受援主体。“山海协作”工程中的“海”主要指浙江沿海发达地区，是“山海协作”的支援主体。当前，浙江“山海协作”工程已实现26个山区县和发达县一对一结对合作全覆盖，同时衢州、丽水两个全域属于山区县的设区市也与杭州、宁波等发达地区开展结对合作。三是社会层面。浙江民营经济发达，市场活力强，注重用市场化的手段和方式推动山海协作，确立了以政府为主导、市场为主体的原则，定期组织发达地区的企业到欠发达地区考察、调研、投资，积极鼓励在外浙商和浙企到省内欠发达地区投资兴业。

（二）山海协作的内容

明确山海协作的重点内容是更好发挥“山”“海”优势的关键所在。随着山海协作工程的深入推进和发展，“山海协作”的具体内容也随之变化，从以经济协作为主的单一模式转为经济、社会、生态、文化、群众增收等多领域、全方位的协作。一是经济协作。按照经济高质量发展和新发展理念的要求，经济协作的重点更加侧重在生态农业、生态工业、文旅融合等生态产业和绿色经济上，更加体现和发挥26个加快发展县的生态优势，加快推动生态优势转化为经济优势。二是社会协作。继续强化“双下沉、两提升”政策①，助推优质医疗资源共享和优秀医疗人才下基层服务，提升欠发达地区医疗水平;通过校际合作、优秀教师送教、联合办学、远程教育等形式，助推城市优质教育资源共享，提升欠发达地区教育水平。三是生态协作。按照“绿水青山就是金山银山”的理念要求，生态协作的重点更加侧重在生态产品价值的转化、利用，生态资源的补偿机制的构建、生态产品的宣传、推介等方面，引入沿海地区的资本、技术，与山区26个县的生态资源禀赋有机结合，做大做强他们的生态产业和生态产品。四是文化协作。通过文化走亲、非遗展示、旅游推介等活动，增强“山”与“海”的文化认同感和归属感，拉近协作双方的距离。四是群众增收协作。实施山海协作百村振兴计划，推动浙西南山区乡村振兴，消除山区村集体经济薄弱村，促进低收入农户增收致富;加强大学生创业园、文化创意中心、农村电商孵化园等平台的建设，吸引优秀青年和乡贤回乡创业，带动山区群众增收致富。

（三）山海协作的方式

采用何种方式实施山海协作是实现产业集约化、规范化、规模化、特色化发展的重要保证。通过20年的不断探索与实践，构建起协作双方政府共建合作机制，形成了三种产业发展平台。一是山海协作产业园。对适合发展工业的山区县，以建设科技化、信息化、集约化、生态化产业园为目标，围绕主导产业，引进上下游关联产业，培育生态型现代产业集群。二是生态旅游文化产业园。对重点生态功能区、源头地区等不适合发展工业的山区县，按照“共抓大保护，不搞大开发”的要求，发挥生态人文优势，培育省级旅游风情小镇、休闲旅游示范区、最美生态旅游线路和生态旅游项目。三是“飞地园区”。为破解后富地区高端要素缺乏、创新能力不足、发展空间受限、市场渠道不畅等难题，在结对合作的发达地区建设“飞地园区”、特色街区，实现企业研发在都市、生产基地在山区，土地指标后富地区提供、产业空间在先富地区，特色农产品及民间手工艺品生产在山区、销售在沿海地区。通过山海协作产业园、生态旅游文化产业园和“飞地园区”，把山区县的生态优势与沿海发达县的经济优势更好地结合，实现“山”与“海”的协同发展。

（四）山海协作的目的

深刻理解和全面把握实施“山海协作”工程的初衷和目的，对更好地提升结对双方的协作度、推动山区共同富裕具有十分重要的意义和作用。一是助推山区发展。实施“山海协作”需要协作双方共同努力，但初衷仍是为了欠发达山区，希望通过“山海协作”，山区26个县能加快补齐发展短板，实现跨越式发展和共同富裕。二是发挥沿海示范。沿海地区经济发展水平较高，人民生活较富足，率先实现富裕的基础和优势比较明显。通过加快发展县和沿海发达地区点对点结对合作，充分发挥沿海发达地区的经济优势，带动山区高质量发展。三是推动协调发展。山海协作的最终落脚点是实现“山”与“海”的协调发展。只有缩小区域、城乡的发展差距，实现全省的协调发展，才能最大限度激发起全省域的创新发展活力，为实现共同富裕提供浙江示范。

自2002实施山海协作工程以来，浙江就没有停止对山海协作模式的创新和探索，从补短板、创平台、优服务、强合作等方面，不断深化山海协作工程的内容和形式推动先富帮后富，解决发展不平衡不充分问题，为高质量建设共同富裕示范区提供重要保证。

（一）基础设施短板得到较快补齐

基础设施是经济社会发展的重要基础，具有战略性、全局性和整体性作用。欠发达地区发展之所以落后，很大原因在与基础设施落后，要实现跨越式发展，必须补齐基础设施短板。一是综合交通运输短板得到较好补齐。近年来，随着衢宁铁路、龙丽温文泰段等交通基础设施的规划和建成，打通了与外界的交流通道，结束了松阳、遂昌、龙泉、庆元不通铁路和文成、泰顺不通高速的历史，使得越来越多加快发展县融入到“三个1小时左右交通圈”①，缩小与外界的时空距离，越来越多产业、项目可以更加便捷地落地山区。二是能源水利基础设施短板得到较好补齐。丽水、缙云、松阳、武义等地通过大力发展农光互补光伏电站、雨污分流管网改造、天然气管道建设等，解决了偏远山村喝不上纯净水的难题，通过农业和光伏资源的协同共享模式，高效利用土地资源，减少了碳排放，实现经济富民和生态富民。三是生态保护和生态经济短板得到较好补齐。近年来，山区26县深入贯彻落实新发展理念和“两山论”，依托各自良好的生态资源优势，不断补齐生态产业发展的短板，助力生态经济高质量发展。松阳通过老屋改造，并根据各地自然人文景观，打造高端精品民宿，发展文旅产业，使得闲置、破旧的古村落重新焕发生机;安吉、常山通过“两山银行”，打破农民融资难问题，使得碎片化的生态资源得以集约化、高效化开发。

（二）后发地区内生发展动力持续发力

建设共同富裕示范区，重点就是要实现山区26县的跨越式发展和共同富裕，关键是要帮助他们提升“造血”功能。山海协作工程实施之初，浙江省就提出“把省内沿海发达地区的产业转移辐射到浙西南山区、海岛等欠发达地区”。为实现产业合作由零散型向集群型转变，推动后富地区高质量发展，针对山区县具体情况，分类创建合作平台。在此之后，山海协作产业园、山海协作生态旅游文化产业园和山海协作飞地园区的建设和發展，不但实现了“山”和“海”的优势互补、合作共赢，而且对于加快发展县引进好项目、实现产业的落地、产品的孵化、群众的增收、发展差距的缩小都具有较好的作用。2013年至2017年，首批9个省级山海协作产业园共投入开发资金147.63亿元，引进企业335家，累计实际到位资金411.17亿元，累计总产值247.81亿元。②2018年至2020年，全省27个省级山海协作产业园（生态旅游文化产业园）实施产业合作项目885个。③其中，“十三五”期间，丽水市共实施“飞出去”飞地20个，开展“山海协作”项目890个、到位资金910.58亿元。〔2〕金磐扶贫经济开发区成为产业飞地的样板，“十三五”以来累计上缴税收30亿元，占全县财政收入1/3以上。〔3〕

（三）基本公共服务均等化顺利推进

基本公共富裕均等化是实现共同富裕的内在要求。习近平在浙江工作期间，多次强调公共服务资源的重要性。他指出，“引进资金、引进企业、引进项目固然重要，但从长远来看，提高社会发展水平、促进人的全面发展影响更加深远。”“在加强经济协作的同时，着力抓好新农村建设和教育、科技、文化、卫生、人才等社会领域的合作，积极推进欠发达地区的社会建设。”〔4〕因此，浙江始终将公共服务和社会事业建设作为山海协作工程的重点工作，不断推动优质医疗、教育资源下沉和共享。“关于实施新一轮山海协作工程的若干建议”、“双下沉、两提升”政策等意见和政策的出台，为推进和创新医疗和教育优质资源的共享提供重要的制度保障，越来越多的优质资源开始下沉基层，提升了山区基本公共服务均等化水平。浙江大学衢州研究院、浙江大学丽水医院、遂昌县试点全国首创、浙江唯一的医疗卫生人才“省属县用”、强化省市大医院与县级医院、基层医疗卫生机构的合作等一些具体举措和政策的出台和实施，山区26县的基本公共服务水平显著提高。据统计，2019年，浙江11个设区市基本公共服务均等化实现度差距进一步缩小，实现度最高的绍兴为99.2%，实现度最低的丽水也达到95.8%，差距由2018年的4.8个百分点缩小到2019年的3.4个百分点，趋于均衡发展。④

（四）结对协作促进山区群众持续增收

实现山区群众的增收致富是山海协作的重要目标和落脚点。通过“山海协作百村经济发展促进计划”“深化百村结对计划”的实施、“消薄飞地”乡村振兴示范点的建设等，省里和沿海发达地区为山区26县援建了众多村集体经济增收和村民致富的产业项目和基础设施，在农家乐、民宿产业、文旅产业等生态产业发展商，贡献了诸多资金、技术、人才和市场，也主动积极引导企业到山区投资兴业，发展生态农业、生态工业和文旅产业。

山海协作工程的持续推进，帮助山区群众实现了增收致富，共同富裕的基础更加坚实。截至2020年，浙西南山区市县通过山海协作累计获得援助资金近百亿元，乡村振兴示范点26县全覆盖，30个“消薄飞地”建设带动2500多个集体经济薄弱村“消薄”。〔5〕杭州、丽水两市人均国内生产总值的差距从3.3倍缩小到2.2倍，农村居民人均可支配收入的差距从2倍降低到1.6倍。发展水平最低的丽水市人均国内生产总值（按常住人口计算，下同）从2002年的8532元增加到2020年的69526元，农村居民人均可支配收入从2002年的2920元增加到2020年的23637元，城镇居民人均可支配收入从2002年的9900元增加到2020年的48532元;发展水平最高的杭州市人均国内生产总值从2002年的28150元增加到2020年的155463元，农村居民人均可支配收入从2002年的5242元增加到2020年的38700元，城镇居民人均可支配收入从11778元增加到2020年的68666元。杭州、丽水两市人均国内生产总值之比从3.3倍缩小到2.2倍，农村居民人均可支配收入之比从1.80倍缩小到1.64倍。杭州、丽水两市的城乡居民收入比均出现下降。①

虽然山海协作的持续推进，对缩小浙江山区与沿海的发展差距，带动山区群众增收致富发挥了非常关键和重要的作用。通过对武义、磐安等加快发展县的调研，发现山海协作工程在具体的实施过程中仍存在诸多问题。只有牢固树立问题意识，加快补齐短板，才能推动山海协作工程持续健康的实施和发展。

（一）资源不足限制发展和加剧不平衡

土地等资源的不足制约着产业和项目的落地和发展，客观上也导致地区发展的不均衡。例如磐普产业园目前规划的环白云山建筑用地需要1100亩，但现实可供使用的土地指标只能满足700亩左右，客观存在的土地指标与现实发展的不匹配，对山海协作相关产业的发展造成很大的影响。同时项目集中度较高，对于较偏远的山区辐射带动力不够，导致乡镇之间、村庄之间的发展出现不平衡现象。

（二）“山海协作”的考核机制不够科学合理

“山”与“海”的考核不对等。通过走访磐普产业园发现，上级相关部门主要对受援地区（磐安县）的工作业绩、干部素质等进行考核，而对支援地区（普陀区、东阳市）的工作业绩、干部素质等考核的频率不高，力度不大。这使得客观上容易导致支援地区（普陀区、东阳市）派往受援地（磐安县）帮扶的干部在促进“山海协作”工程实施、引进大企业好项目的能力和水平与受援地区（磐安县）的实际期望和需求有所差距。

（三）“山海协作”的地区交流有待增强

通过走访磐普产业园等山海协作产业园和武义、磐安等山区县发现，全省各个“山海协作”的加快发展县与沿海发达县市的相互交流、学习的平台还缺乏，机会还不够多，省里目前一般一年召开一次全省山海协作的会议，这使得省内许多加快发展县相互交流、学习不同地区在“山海协作”工程上的先进经验的机会比较少。缺乏诸如全省层面的较高频率的山海协作交流分享会的平台，使得一些地区对山海协作产业园规划是否合理科学、是否存在问题、招商引资是否到位、如何发挥山海协作优势主推地区发展等存在困惑。

（四）“山海协作”的管理机制有待完善

通过走访磐普产业园等地发现，受援地区（磐安县）根据支援地区（普陀区、东阳市）引进的项目、产业提供所需的土地指标，但项目的后续投入运营、产业的发展主要是由支援地区（普陀区、东阳市）负责管理，这样会导致受援地区（磐安县）的积极性受到影響，而项目、产业带来的资金、人才等回报对受援地区（磐安县）当地的产业发展、群众的增收致富会受到一定程度的限制。

（五）“山海协作”双方多领域合作不够全面深入

通过走访磐普产业园等发现，“山海协作”双方合作的领域主要集中在生态旅游、文化康养、生态产品等方面，“山海协作”双方合作的领域还不够深入，例如磐安的山货虽然已逐步走进普陀的机关食堂，但相对于社区、商场等地，知名度、认可度和销售量还有待提高。

新时代如何深入推进“山海协作”工程升级版，充分更好地发挥“山”与“海”的优势，加快发展县跨越式发展，实现山区的共同富裕，值得思考。中央赋予浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重大使命和光荣任务，浙江省委多次强调，要发挥山海特色资源互补优势，让山区和海洋经济成为新一轮发展增长极，对山区26县的发展寄予厚望。结合调研实际，提出以下建议：

（一）进一步深化认识，加强顶层设计

一是充分认识打造山海协作工程升级版在缩小地区差距、解决发展不平衡不充分问题等方面的重大意义，充分认识打造山海协作工程升级版与高质量建设共同富裕示范区的内在关联，打破部分人固有的认为山海协作工程是单方收益（受援地区或支援地区）。无论是对于受援地区还是支援地区，都要充分认识到打造山海协作工程升级版都是民心工程、德政工程、双赢工程，是缩小发展差距、实现共同富裕的重要手段，对加快山区跨越式发展、建设共同富裕示范区具有重要的现实意义。二是精准完善山海协作的顶层设计。建议由市级山海协作相关部门统一牵头，加强调研，对当前市内山海协作结对双方的产业需求、人才保障、资金配置等各方面全面精准把控，对现有的协作结对关系进行全面、系统、精准地梳理，从而形成更加科学、合理、准确的协作结对关系。如果是设计跨地市的山海协作，建议由省级山海协作相关部门牵头，对全省各对协作结对的双方的产业匹配度、互补度等进行深入细致的分析研究，从而助推形成更加科学精准的结对关系。

（二）进一步完善工作机制，提高协作准度。

一是完善山海协作考核机制。针对目前主要考核受援地区的情况，建议省级山海协作部门增加对支援地区交流干部、引入产业、项目等的考核力度，对干部的综合素质、业绩表现，引进项目产生的收益等各方面进行全方位考核，调动发达地区支援协作的积极性和主动性，打破考核机制上的地区不平等。二是完善山海协作交流机制。针对目前山海协作地区交流的平台不够多、密度不够大的情况，建议省级山海协作部门适当增加省级交流平台和机会，为加快发展县打造山海协作工程升级版、学习兄弟县市先进经验提供更多的机会。同时，建议省级山海协作部门加大对协作双方派驻干部实行常态化的线上线下的培训、指导，进一步提高交流干部实施山海协作工程的执行力、精准力和持续力。三是完善山海协作管理机制。改变以往的受援地区提供土地、支援地区引进管理项目的模式，支持受援地区加入到引进产业、项目的管理运营过程中，有利于引进项目的科学、合理、可持续发展。

（三）进一步探索协作机制，解决资源不足问题。

探索生态补偿飞地。针对土地资源不足制约当地产业发展的实际，根据丽水、遂昌等地的前期探索，建议在山区26县探索规划建设“生态补偿飞地”，由省级山海协作部门统一牵头，联合发改、建设等部门，依据山区26县的资源禀赋、产业发展等特征，选择匹配度高、互补性强的结对县市，将有利于加快发展县产业发展的大项目、好项目引入到该地的生态补偿飞地产业园里，同时加快发展县也可以在结对县市设立生态补偿飞地，将生态产品等引入到沿海发达地区，同时在支援地区吸引自身产业发展所需的项目、人才、资金、技术，就地孵化，增强自身造血功能。

（四）进一步强化宣传机制，推动合作向纵深发展。

鉴于当前山海协作双方合作的领域还不够广泛、合作力度还不够大、合作成效还不够突出等问题，建议协作结对双方加大宣传山海协作的宣传力度，通过召开县、乡、村各级山海协作推进会，在官方媒体（电视台、廣播、报刊、官方公众号、官方微博）、社区宣传等渠道，向各级领导干部和人民群众宣传山海协作工程，使他们了解并支持这项工程。同时，受援县应当更加积极主动走出去，走进结对县市的机关、企业、学校、社区等，线上线下相结合，大力宣传推介本地的优势产品、产业和项目，吸引对方企业、人才的进驻。为协作双方推动山海协作向更加纵深、宽领域发展打好基础。

（五）进一步推动内容创新，打造“村级山海协作”。

鉴于偏远山村接受山海协作工程的辐射带动不明显的实际，建议创新山海协作工程的具体内容，探索建设“村级”的“山海协作”。一方面，加快受援县和沿海发达地区的山海协作部门对全县的行政村产业特点、村民生活等进行梳理，按照产业、村民收入、资源禀赋的不同水平和层次进行分类，形成全县行政村的分层分类;另一方面，省、市级山海协作部门依据双方分类后的村，将产业特点相似、有互补性或者村民收入提高上能借鉴学习的双方行政村直接联系在一起，从而加快发展县的经济发展薄弱村可以最直接、最高效、最科学地得到来自沿海发达地区经济发达村地结对帮助，提高山海协作工程在促进微型地区发展的助推力和持续力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕邓小平.在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点〔M〕.北京：十三大以来重要文献选编（下），人民出版社，1993.

〔2〕阮春生.资源共享“飞地互飞” 山海“飞地”助推丽水共同富裕〔N〕.丽水日报，2021-04-09（01）.

〔3〕浙江金磐扶贫经济开发区——山海协作 互利共赢〔N〕.人民日报，2021-01-08（01）.

〔4〕习近平.不断推动山海协作再上新台阶〔N〕.浙江日报，2006-12-28（01）.

〔5〕王世琪，甘凌峰.山海携手，闯出协调发展新空间〔N〕.浙江日报，2020-11-11（03）.

〔责任编辑：侯庆海〕