熊雪婷 郭春林

（信阳农林学院,河南 信阳 464399）

内部审计和纪检监察是高等教育监督体系中最为关键的部门，其职能有效地履行为高等教育事业的健康长久发展保驾护行。在党和国家的相关政策指引下，伴随着教育现代化改革的进程加快和反腐倡廉行动的深入，高校内部审计与纪检监察不能局限于单打独斗，而应加快协同合作步伐。两者的协同有利于整合监督资源，共享监督信息，同时也是提升高校治理水平的有力保障。

1 高校内部审计与纪检监察协同的必要性

在国家反腐倡廉的新形势下，为进一步推进高校的高质量发展，筑牢高校监督管理体系，在理论支持、政策引导和发展趋势下，高校内部审计与纪检监察的协同是必要途径也是必然趋势。

1.1 协同理论提供必要理论支撑

协同论是系统科学的重要分支理论，20世纪70年代在德国教授赫尔曼·哈肯研究的基础上形成和发展起来。协同或协同作用是指系统是由很多子系统构成，如果子系统之间相互配合产生协同合作效应，那么协同就处在自组织的状态。而协同论认为，系统从无序到有序的变化，关键就在于各个子系统间的协同作用[1]。内部审计与纪检监察作为高校的两个子系统，在高校整体监督体系中，担负着经济运行监督职能和党政专职监督职责，两者的监督职能都对权力起着制约作用。高校内部审计与纪检监察的协同可以产生协同作用和合作效应，提高高校监督管理能力。

1.2 国家政策提供方向性指引

高校实行内部审计与纪检监察联动机制顺应党和国家的政策指导，党的第十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，提出党内监督要与外部监督相结合；十九届中央纪委五次全会提出，促进各类监督贯通融合，不断增强监督治理效能；党的十九届四中全会要求以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。高校监督体系应以国家政策指引为导向，形成高校内部审计与纪检监察的统筹联动，在协同监督上构建党统一领导、全面覆盖的监督体系。减少重复监督导致的资源浪费，同时也消除监督中存在的空白区。

1.3 高校高质量发展的必然要求

高校为社会发展提供人才资源，是社会发展的一个重要力量。高校在扩招和办学资源更为丰富的时期，存在贪腐诱因增多的奉献。一旦发生了腐败事件，高校面临的社会舆论压力更大，甚至给社会造成严重不良影响[2]。中纪委国家监察委员会网站2021年度审查调查公告显示，高校重点领域权力寻租和腐败问题依然突出，“关键少数”人员履职不到位和岗位权力失范的现象依然存在。与新形势、新时代、新要求相比，目前绝大多数省市地区的高校内部审计与纪检监察协同依然停留在比较表层的合作上，探索分析高校内部审计与纪检监察的深度协同是高校得以高质量发展的必然要求。

2 高校内部审计与纪检监察建设现状

2.1 监督范围和层次具有相同性和差异性

在高校腐败问题的监督中，内部审计与纪检监察的价值目标具备一致性，都是为了全面履行受托经济责任，反腐倡廉，提升高校治理水平。在监督客体上本身存在交叉，高校领导人员既是内部审计的审计对象也是纪检监察的监察对象。同时工作内容部分趋同，如国家重大政策贯彻落实的执行情况审查等。但协同双方在组织特性、法律权责、职能定位等方面又有所不同，内部审计为纪检监察提供线索，监督范围更广。监察对于违规违纪的查处，也可以为审计重点提供方向，针对性更强，监督层次更深。

2.2 制度保障逐步完善

高等教育事业稳定健康地发展离不开监督体系的高效运转。高校内部审计与纪检监察从合并到分设再到如今的协同，高校内部的监督体系也在不断地总结监督经验，考虑到各监督部门的职能、目标、定位等方面因素，优化改革了内部审计与纪检监察的相关制度，出台了多项相关的制度文件。随着反腐倡廉行动的进一步深入，内部审计与纪检监察各自已经建立了比较规范成熟的制度办法，为高等教育的健康稳步发展提供了制度保障。

2.3 协同效果逐步显现

通过部分省市纪检监察网的披露可以看出，高校内部审计与纪检监察部门的协同主要体现在内部审计完成后的问题线索移交阶段。在通过科学的审计方法实施审计之后，一方面，内部审计会提出可行性整改意见，使得被审计单位的业务行为更为规范，在审计报告报送至纪检监察部门之后，纪检监察部门也会针对整改意见中的内容对责任人进行诫勉谈话，防患于未然；另一方面，若内部审计发现被审计单位或被审计人可能存在违法违纪行为，一般都会将现有的相关财务线索移交给纪检监察部门，供纪检监察部门有方向地查处案件，联合双方力量深挖腐败，增强监督的震慑作用。

3 高校内部审计与纪检监察协同问题与原因

3.1 高校内部审计与纪检监察协同问题

3.1.1 内部审计沦为携同方

部分高校由于制度落实不到位，导致审计管理体制不健全，独立性不高，领导重视程度不够，监督人员、工作基础、学习培训等各项资源的补给都难以跟上，监督效应较弱，在与纪检监察的协同关系中，难以发挥自身优势，话语权不高，最终沦为携同方，不能发挥“1+1＞2”的优势。

3.1.2 协同监督沟通不佳

监督计划方面没有沟通，内部审计与纪检监察部门履行监督职责时，职能交叉领域可能出现“抢着管”，不仅会造成部门冲突或矛盾，同时也增加了监督成本，或是遗留“都不管”的监管空白区，导致监督出现漏洞，削弱了监督的效力。此外，工作重点彼此渗透不够，信息沟通交流较少，在问题线索研判、疑难问题辨析、违纪违规事项核实等方面，各行其是，协同效果不佳。

3.1.3 协同内容过于单一

高校现有协同内容基本处于内部审计发现问题线索，移交给纪检监察部门，纪检监察部门核查线索，只在结果层面有钩稽关系，而没有重视过程中的协同管理，无法满足高校教育系统工作实际需求，不能充分发挥内部审计与纪检监察协同合力作用。

3.1.4 协同效益评价难

内部审计与纪检监察协同监督在提高监督效率的同时，协同效益如何评价是个难题，如果没有合理的评价，内部审计与纪检监察的协同将难以有效进行。协同监督的效果对于协同本身来讲不仅是反馈，也是导向。

3.2 高校内部审计与纪检监察协同问题的原因

3.2.1 协同体系顶层设计落实不畅

高校内部审计制度建设未得到有效落实。《审计署关于内部审计工作的规定》的第六条要求高校内部审计机构应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作[3]。审计监督权的有效性很大程度上取决于垂直任免制。通过对多所高校内部审计行政划分来看，很多高校的审计管理工作不是由本单位党组织、主要负责人领导，这就导致在日常工作中，审计工作并没有受到高校领导层的高度重视，内部审计的工作标准也会随之降低，没办法发挥其应有的监督作用。当内部审计得不到应有的重视时，其难以与纪检监察对高校形成有力的协同治理。

3.2.2 监督协同制度不完善

高校内部审计与纪检监察协同制度建设不够完善。现有的法律制度保障存在一元性，即独立性强但缺少交互，就导致内部审计与纪检监察部门履行监督职责时，容易各自为政，无法形成协同监督合力。高校在建立内部审计与纪检监察协同制度的同时，应细化完善协同监督的范围和内容，以及对协同效果的考评方法，避免职责混乱，影响双方增值功能的发挥。

3.2.3 缺乏协同信息共享平台

监督信息的传递与监督效能的发挥有较强的关联性。高校内部审计与纪检监察部门各自依据法律规章独立开展工作，二者之间缺少有效的沟通渠道和互动平台，资源共享方面并不充分。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调“要坚持科技强审，加强审计信息化建设”。信息化的建设可以让监督人员借助技术手段增强协同过程中的调整能力，推动协同业务与信息化深度融合，同时提升监督人员的复合素质，助力监督工作提质增效。但现阶段并没有建立相关的共享型信息资源平台。

3.2.4 协同重结果轻过程

高校内部审计与纪检监察部门的业务协同主要体现在两个方面：一是监督线索的移交；二是开展校内巡察、检查时的任务协同[4]。很多时候都是强制性更多自主性较少。现有重结果轻过程的业务协同缺少协同的精神纽带，难以长期形成较好的协同效应，也无法保障协同效果。

3.2.5 缺乏有效的考评机制

高校内部审计与纪检监察协同的主要目的是从严治党、防止腐败，如果没有明确的绩效考核反馈机制，就看不到内部审计与纪检监察协同的实际效用，没有效果作为动力，协同最终可能成为一盘散沙。同时，评估结果的反思与总结也可以对协同监督的制度化、规范化形成反哺，促进监督协同不断加以完善。

4 推进高校内部审计与纪检监察协同体系建设

通过分析高校内部审计与纪检监察协同的基本情况和协同的必要性，在掌握二者协同的现状、问题和原因的基础上，本项目通过划分不同阶段，提出针对性举措的方式构建了高校内部审计与纪检监察协同体系，为高校内部审计与纪检监察协同提供参考。具体如图1所示。

图1 高校内部审计与纪检监察协同体系框架图

4.1 监督资源共享阶段

在高校现代化教育改革的重要时期，内部审计与纪检监察若能有效贯通，制定以制度为导向的审计与纪检监察协同制度，加强配合协作，发挥各自优势，就能形成监督合力，有效提升高校内部治理能力。

4.1.1 贯通顶层制度体系建设

监督工作的监督效力与其独立性、权威性直接挂钩。党中央在2018年组建中央审计委员会，改革审计管理体制，加强党对审计工作的领导。监察体制改革后纪委与监察委合署办公，实现了党政监察的统一。由于高校实行党委对学校工作全面领导，高校党委发挥“把方向、管大局、作决策、促改革、保落实”的领导作用。加强党对高校内部审计监督、纪检监察监督的统筹领导，有助于协同双方处于平等位置。高校应当根据《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）和《审计署关于内部审计工作的规定》中的要求，直接让校党委书记负责分管审计处和审计工作，建立垂直的审计体系管理模式。

4.1.2 提供监督协同制度保障

高校内部审计和纪检监察这两个协同主体业务流程的整体运行，跨越了经济和党政的组织边界，应当搭建更为开放的协同体系框架，建设统一标准的遵循制度。可以建立党组织领导下的监督委员会，作为监督协调平台，在重大事项、关键节点上做到制度、信息、技术高效协同。监督委员会可以由纪委书记、纪委副书记、内部审计处长、纪检监察处长、人事处处长共同组成，监督委员会办公室设在内部审计处，负责监督委员会日常管理工作。监督委员会可以有以下职责：一是审议协同监督相关的制度；二是根据年度内部审计和纪检监察计划，明确各监督事项主导实施部门；三是审定项目情况，确定联合监督项目，申请联合监督项目立项并审批；四是跟进监督进程；五是审核监督报告；六是问题处置方案审定，明确处置分工、整改要求等；七是审核问题处置结果是否达到要求，是否整改到位，确定有无开展后续监督的需要[5]；八是对协同监督效果进行评估。

4.1.3 搭建协同共享资源平台

高等教育事业发展环境的动态变化，也经常会引起高校内部审计和纪检监察业务逻辑的重新洗牌，需要让业务逻辑与技术路线并驾齐驱，使流程协同中的调整更加迅速。构建以数据为中心的内部审计与纪检监察协同内驱动力机制，降低信息匹配难度，提升协同效率。共享资源平台可分为三个模块：一是工作资源。主要搜集重点监督工作及事项、反馈问题整改落实情况、发现的重要风险隐患等内容，主动分享上级政策，利于内审部门和纪检监察部门常态化开展信息交流，围绕各自需要对方支持和配合的工作进行沟通，框定彼此需求信息范围。二是组建监督人才库。组建由内审人员、纪检监察人员共同组成的监督人才库，并定期更新，全面掌握各类专业人才的现状，在布置监督任务时能快速准确抽调合适人员组成联合小组开展监督工作，为人员协同提供便利。三是学习资源。组织学习可以提高相关人员的认识水平，完善知识结识。平台学习内容可分为两项专题知识培训，为纪检监察人员提供财务、内控、项目管理、投资管理等方面的专业技术能力的培训资料或视频，为内部审计人员提供纪检监察理论等相关知识，增强政治素养，提高政治站位，提升协同双方综合监督能力。

4.2 监督力量整合阶段

在保障制度稳步运行、平台顺利搭建的基础上，以审计的业务流程为引线，打通纪检监察的日常监督。整合监督力量，优化监督流程，保证高校公共受托经济责任的全面有效履行。

4.2.1 计划阶段协同安排

在审计计划阶段，根据制定的年度监督工作计划，内部审计部门与纪检监察部门进行沟通，针对上一年的整改问题落实情况、群众反映强烈的热点、腐败问题易发高发的领域、权力相对集中的岗位、纪检监察本年的重大政策落实情况等，进行内部审计本年的审计计划安排。申请立项审批后，依据实际任务情况组成审计小组，同时要考虑需不需要借助纪检监察作为专家身份参与审计小组工作。有必要时向监督委员会申请专项协同监督事项，内部审计与纪检监察联动监督，打出监督“组合拳”。审计小组对审计项目开展审前调查，制定审计项目实施方案并上报审批，发出审计通知书并接收审计所需的相关资料。而对于拟定的审计计划，在没有保密要求的前提下可以上传至协同资源共享平台，纪检监察就可以根据协同资源共享平台的内容对内部审计的监督范围、监督内容进行把控，在一定情况下也可以对相关审计内容进行线索挖掘。

4.2.2 实施阶段共同参与

在审计实施阶段，内部审计要测试被审计单位内部控制制度运行的有效性，并进行实质性测试。通过一些审计方法，内部审计从财务收支的真实性、合法性、效益性入手揭示问题，对于计划阶段确定的重点模块，内部审计可以有针对性地适当提升其重要性，降低部分审计模块的重要性水平。对于有较强政治要求及高度专业需求的复杂监督项目，可以列为联合监督项目，充分发挥内审人员在财务、工程、风险、内控方面的专业知识，以及纪检监察人员在党纪党章党规方面的专业知识，形成知识结构全面的联合监督团队。并收集审计证据，为审计结论的形成、审计工作底稿的编制提供依据。

4.2.3 报告阶段协调推进

在审计报告阶段，由于审计人员在审计工作中获取了大量相关的审计证据，而审计证据是为纪检监察提供线索的最好依据，但审计证据的描述会有专业偏向，可能存在纪检监察难以直接使用的情况。这就需要内审人员撰写审计底稿时，以更加平白简洁的描述来呈现审计报告的内容。审核后的审计报告上报给上级主管部门或校领导取得签收函后，若有相关问题线索需要研判或出现疑难问题需要辨析，就可以召开监督工作协调推进会，借助双方力量，协同研究处理办法。

4.2.4 后续阶段彼此反馈

在后续阶段，高校内部审计在审计时发现有涉嫌违法违纪问题线索的，应及时反映到高校监督委员会，移送高校纪检监察部门按程序处置。纪检监察部门如果发现苗头性问题，可以通过资源共享平台了解以往相关审计结果，也可以反馈给内部审计部门。通过建立协同工作规范，促进知识的互通、线索的互移、结果的反馈。纪检监察也可以通过不定期查阅审计报告、听取党委会议及院长办公会议审计工作议题、召开联合监督会议等方式，确保线索反馈机制落实[6]。针对监督中发现的问题召开监督工作协调推进会及时整理、综合分析，第一时间发出风险提示，及时跟踪监督。根据《审计法》第五十二条：“审计结果以及整改情况应当作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考”[7]，依法把监督结果作为考核领导班子的重要依据。

4.3 监督优势形成阶段

4.3.1 协同应当有分有合

纪检监察和内部审计部门监督职责、监督对象、监督范围存在差异，应当在监督上保留各自独特属性，做到和而不同。内部审计部门围绕经济开展监督，立足监督评价，优化增值功能，开展财务收支和内控管理监督。纪检监察部门重点关注执纪问责，开展政治监督，深化作风监督。高校内部审计和纪检监察部门每年依然要分别制定监督计划，而对于协同监督事项，在出具监督报告时，内审监督与纪检监察监督报告应当着重体现各自职能特点和监督重点。

4.3.2 开展协同效果评估

协同监督的目标是提高监督效率和效果，确保高校治理水平的提升。协同监督的效果需要开展评估工作进行鉴定，评估开始前，首先制定详细的评估方案，按照制定的评价体系进行评估，给出符合既定评价体系的得分，由专人记录评估结果，提出评估建议；其次向上级领导汇报评估结果，并且反馈给高校内部审计与纪检监察部门改进和完善协同监督工作；最后认真总结协同监督中的优秀经验与成果，作为优秀经验给予记录和推广，并针对评估中发现的问题，结合实际制定可实施的改进方案，努力通过协同效果评估提高协同水平和积极性，形成良性的协同自循环。

5 总结

目前高校内部审计与纪检监察的协同效果“在皮不在骨”，并不能在新形势、新时代、新要求下发挥最大效用。协同监督对高校的治理是否能落到实处，关键还是在于优化制度建设、推进过程协同、完善效果评价等方面。开展协同监督不仅有利于拓宽监督范围，也能加大监督深度与力度，使得高校内部审计的预防作用更加凸显，高校纪检监察也能实现监督常态化，共同为高校高质量发展提供保障。