王兴湘

（湖南财政经济学院,湖南 长沙 410000）

随着“双一流”建设进程的加快，国家加大了对高等学校教育经费的投入[1]。但大多数高校由于对资金的统筹管理缺乏足够的重视，因而经常出现挪用财政资金的违规现象。针对高等学校资金管理现状和使用效率低的问题，2008年我国政府开始引入以绩效评价为导向的预算拨款机制[2-3]。2017年10月，习近平总书记提出“建立规范透明、标准科学、约束有力的高校预算制度，全面实施预算绩效管理”，从战略高度强调了高校预算绩效管理的重要性。2020年5月，湖南省教育厅印发《湖南省教育厅预算支出绩效评价管理办法》，其中进一步明确了高校预算绩效评价的内容、指标、评分方式、方法、评价结果的应用等具体内容，对高校预算绩效管理的科学有效性提出了更高层次的要求。传统的预算管理模式普遍重决算轻预算、重预算编制轻预算执行，缺乏科学的预算编制方法、高效的预算执行能力、有效的监督和激励机制。基于这样的现状，本文尝试以湖南省C高校为例，构建一套以战略目标为导向的预算绩效评价体系，为高校培育预算绩效管理理念，提升高校的预算管理水平提供参考。

1 构建战略目标导向下高校预算绩效评价体系的总体思路

结合我国高校预算管理的现状，从学校战略目标出发，制定一套符合学校实际的预算绩效评价体系。高校可以在构建预算绩效评价体系过程中运用战略地图这一工具。战略地图其实就是一种可视化的战略描述工具，它将组织战略清晰地在平衡计分卡上表现出来，能成功地将组织战略分解为具体的目标值和行动方案[4]。战略地图的设计，首先要明确高校的战略目标，以此确定战略地图的具体层面及顺序，再设计战略地图各层面的具体目标，最后绘制高校的战略地图。之后，在分解的战略地图各个层面的具体目标的基础上，选取各个层面的关键绩效指标，形成高校的预算绩效评价指标体系，然后确定各指标的权重，再结合一定的评价方法，最终构建出高校完整的预算绩效评价体系。

高校作为事业单位，主要任务是人才培养、科学研究和社会服务，因此客户层面必然有别于传统的平衡计分卡，主要关注学生、政府、家长和社会大众。高校的内部流程也与一般的以盈利为目的的企业不同，在高校管理过程中，最关键的是教学管理、“双一流”学科建设、学生事务管理、科研工作管理等，同时需要兼顾行政服务、后勤保障等，这些流程共同保障了高校的正常运转，有助于实现高校的战略目标。构建战略目标导向下的高校预算绩效评价体系，有助于高校从战略的高度安排年度预算，设置服务于高校战略目标的预算绩效评价指标，优化资源配置，统一高校师生的思想与行动，实现预算绩效管理与战略目标的相互促进。

2 C高校预算绩效评价现状分析

2.1 C高校预算绩效评价现状

C大学是一所以管理学、经济学为主体，管理学、经济学、工学、文学、法学、教育学等多学科协调发展的湖南省省属财经本科院校。学校坚持人才培养的核心地位，坚持德智体美劳全面发展，坚持“厚基础、强能力、高素质”的办学理念，总体定位目标为“以财经教育为特色，以应用型人才培养为主要方向，发展定位为财经特色鲜明的应用型一流本科院校”。

C高校实行“统一领导、集中管理、权责结合、分级负责”的预算管理体制。根据省教育厅发布的《关于开展某年度省本级教育部门整体支出绩效评价工作的通知》，C高校参考此通知附件《部门整体支出绩效评价指标自评表》的指标库，选取适合学校预算绩效评价的具体指标，形成了学校预算绩效评价指标体系。该指标体系从产出、效益及满意度三个一级指标出发，共选取20个具体指标，每个具体指标设置对应的分值，最后每个评价指标的得分值加总，得到全年预算绩效评价的总分值，再依据这些评价指标评分的基础数据撰写学校年度预算绩效自评报告。

2.2 C高校预算绩效评价存在的问题分析

2.2.1 预算绩效评价思路与学校战略目标脱节

要想实现高校的战略目标，必须从全局和战略上谋划高校改革与发展、优化人才培养方案、加强学科专业建设、提升科学研究水平，着力提高学校的综合竞争力。学校的预算绩效评价体系应与学校的战略目标紧密结合，将战略目标层层分解到具体可执行的具体目标上，选取能够促进战略目标实现的相关指标进行预算绩效评价，这样才能对学校的长远发展产生实际意义。而学校目前的预算绩效评价体系只是简单地按照教育厅设计的框架模式选取指标，谈不上战略性视野。

2.2.2 预算绩效评价缺乏战略性的制度建设

在预算绩效评价过程中，完备的预算绩效评价制度可以从组织结构、基本程序及基础数据的规范等方面指导预算绩效评价工作的有序开展。但目前，C高校预算绩效评价的实际操作只是简单地应付上级部门的检查，没有意识到预算绩效评价对学校的重要意义，更没有出台相关规章制度来保障预算绩效评价顺利开展。

2.2.3 预算绩效评价指标体系不健全

第一，指标设计缺乏层次性且不全面。C高校现行的预算绩效评价指标体系中各具体指标之间不相互关联，也没有按照一定的关系分类，只是单独零散的几个指标堆砌在一起。而且，现行的指标体系只关注了产出及效益指标，忽略了预算投入指标及中间输出环节等一系列重要的指标。第二，指标权重分配不科学。各个指标的赋值只是简单地参考省教育厅的要求，并未进行科学的分析和测算，具有很大的主观性。而且每个具体指标权重的差异并不大，设置每个评价指标权重时存在平均分配的思想。第三，指标设计缺乏可比性。C高校现行的预算绩效评价指标体系更多的是从学校整体层面评价预算的产出、效益和满意度情况，便于上级主管部门对各个高校的预算绩效进行综合评价，但并不便于校内各二级学院和部门之间进行比较。

2.2.4 过程监控未体现全局战略意识

过程监控要覆盖事前、事中、事后全过程，能够及时发现预算执行过程中不符合预算绩效目标的行为，并根据实际情况改进预算执行流程和方式，使得预算绩效评价全过程科学有效。但就目前来说，C高校的预算绩效评价只局限于事后评价，在每年末对产出指标、效益指标等进行评分，这样很难发现预算执行过程中的问题。

2.2.5 预算绩效评价结果缺少反馈机制

反馈机制包含两部分：一是必须将结果反馈至各个预算执行单位且在全校范围内公布；二是要将预算绩效评价结果对外部公开。当前，C高校预算绩效评价结果只是反馈给了上级部门，并没有及时反馈给校内参与预算执行的二级学院和部门，因此各二级学院和部门负责人会逐渐忽视预算绩效评价工作。再者，学校也没有把预算绩效评价结果对校内的教职工以及学生公开，也没有面向社会公众公开，接受社会的监督。

3 战略目标导向下C高校预算绩效评价体系的构建

3.1 C高校战略地图的设计

3.1.1 明确战略目标

C高校围绕“建设一流应用型财经本科院校”的战略目标，以内涵发展、特色发展为方向，以强化教育教学管理、深化教育教学改革、加强教学建设为重点，以引导教师潜心教书育人、激发学生刻苦学习的内生动力为着力点，主动适应国家发展战略和地方经济发展的需要，全面提高人才培养能力，为培养德智体美劳全面发展的高素质应用型人才提供有力保障。

3.1.2 确定战略地图的具体层面及顺序

C高校作为事业单位，主要是在财政拨款的支持下完成人才培养、科学研究和社会服务三大任务。对于C高校来说，为社会公众提供服务的好坏最终会影响战略目标的实现。因此相较于传统的平衡计分卡，在设计学校的战略地图时，要将客户层面替换成公共服务层面，置于战略目标之下，位于战略地图四个层面的最高层。内部业务流程是实现战略目标的必要路径，内部各个业务流程运行的顺畅与否决定着学校提供服务的水平，因此内部流程层面位于公共服务层面之下。学习和成长层面包括学校长远发展需要的人力资本和信息资本，是学校内部业务流程有序运转的无形支柱；财务层面是对学校资金的统筹管理，是内部业务流程运转的有形支柱。两者共同置于战略地图的最底层，保障战略目标的实现。因此，学校战略地图各层面按从上到下的顺序依次是公共服务层面、内部流程层面、学习与成长层面和财务层面。

3.1.3 设计战略地图各层面的具体目标

为了更加切合C高校的实际情况设计战略地图各个层面的具体目标，本文认真分析了该校2021年的工作要点。为实现“建设一流应用型财经本科院校”这一战略目标，该校2021年学校工作的总体要求是以立德树人为核心、学科建设为基础、师资队伍为支撑、科学研究为关键，加强学校治理体系和治理能力现代化建设，继续深化教育教学改革创新，全面提升人才培养能力。围绕这一总体要求，该校提出了诸多工作要点。本文将学校的工作要点按照战略地图的各个层面进行分类整理，再根据工作要点的具体描述提炼出战略地图各个层面的具体目标，详细分析如下：

（1）公共服务层面。公共服务层面反映的是学校能给社会带来的贡献，作为高等教育机构，最重要的公共服务职能就是人才培养、科学研究和社会服务。人才培养方面，学校致力于培养财经特色鲜明的一流本科人才，积极开展应用型人才培养模式改革，切实提升毕业生就业率和深造率。因此，人才培养这一目标可以划分为三个具体目标，一是提高毕业生就业竞争力，二是满足招聘单位对应用型人才的需求，三是提升毕业生深造率。科学研究方面，学校着力提升科研建设水平，提升科技创新水平和科技成果转化效率；加强平台建设，积极申报省部共建协同创新中心；推动科教协同育人，以高水平科学研究支撑高质量本科人才培养。因此，科学研究方面可以分解为三个具体目标，一是提升科技创新水平，全力产出重大创新成果，二是加快科学研究平台建设，三是推动科教协同育人，实现高质量师生共创，增强学生创新精神和科研能力。社会服务方面，学校明确要创新校地合作模式，深化产学研融合，强化科技与经济、创新项目与现实生产力、创新成果与产业对接，加快科技成果转化。因此，社会服务方面可分解为两个具体目标，一是深化产学研融合，二是加快科研成果转化。

内部流程层面。通过对学校组织结构和业务流程的分析，可将内部流程层面分为教学管理、行政管理、后勤保障和文化建设四部分。结合学校2021年的工作要点，教学管理的重心主要包括重点学科的建设、推进教学质量工程建设、提升专业和课程建设内涵、开展应用型人才培养模式改革、重视实训实习课程改革。行政管理指除去教学以外的其他行政事务管理，学校2021年的工作要点中提出“建设效能型服务型机关”的目标，行政管理工作重点指出要规范财务管理和招投标工作，加强资产精细化管理，优化教辅服务，提高招生宣传与就业服务质量，拓展国际合作领域。后勤保障主要是指学校后勤部门和保卫部门的相关工作，主要包括校园基础设施的建设和维护、平安校园的创建等。文化建设是指用中华传统文化、湖湘文化和校训校风塑造师生正确的世界观、人生观和价值观。

（2）学习与成长层面和财务层面。学习与成长层面是促进公共服务层面及内部流程层面实现目标的内生动力，分为人力资源和信息资本两个方面。人力资源角度主要考虑教师队伍建设，是为了保障学校在人才培养和科学研究方面所依赖的人力资源的质量。学校2021年的工作要点中提出要深化师德师风建设，加大高层次人才引进力度，做好教师培养培训工作，推进人事薪酬制度改革。信息资本角度主要考虑管理系统、数据库、网络平台的构建，是为了保障内部流程层面的未来发展。财务层面从资金的角度来考虑影响学校战略目标实现的因素，主要关注资金的筹集和使用，包括事业收入增长、资源配置合理、提高资金使用效率和控制财务风险四个方面。学习与成长层面和财务层面共同置于学校战略地图的最底层，为学校实现战略目标提供智力和财力保障。

3.1.4 绘制战略地图

综合以上论述，整理出C高校的战略地图，如图1所示。

图1 C高校战略地图

3.2 预算绩效评价指标体系的构建

3.2.1 关键绩效评价指标的确定

本文在初选C高校预算绩效评价指标时，对大量的预算绩效评价相关文献进行了认真地分析和筛选，还参考了湖南省教育厅发布的《湖南省教育厅预算支出绩效评价管理办法》（湘教发〔2020〕38号）中的附件2-3《教育综合发展专项资金绩效指标库》、教育部《普通高等学校本科教育教学审核评估指标体系（试行）》和《第五轮学科评估指标体系框架》，选用了这些指标体系框架中适用于C高校的一些评价指标。

从C高校的战略地图出发，结合战略地图中各个层面的具体目标，融合学校每年的《本科教学质量报告》，对选取的预算绩效评价指标进行分类概括，考虑到要结合学校的实际并且要易于理解和操作，同时去除一些雷同或类似的评价指标，笔者将初选的33个指标设计成调查问卷发放给学校的各二级学院院长、财经类专业的教授、财务处领导及工作人员等，并请其提出意见和建议，根据回收的意见进行反复修改调整后最终得出学校预算绩效评价指标体系，如表1所示。

表1 C高校预算绩效评价指标体系

3.2.2 指标权重的确定

为了提高效率，可利用层次分析法软件来确定C高校各个预算绩效评价指标的权重。层次分析法软件首先依据层次分析法的原理，再利用计算机的先进技术直接计算得出各指标权重，首先它可以清晰地绘制出层次模型，并自动解析生成判断矩阵，然后读取调查问卷结果，最终得出各个指标的权重值。

3.2.3 预算绩效评价模型的建立

要对C高校的预算绩效进行综合评价，需要将所有的预算绩效评价指标得分值加总，最后计算出全年综合预算绩效指标值，预算绩效评价基本模型计算公式为。其中，ai为预算绩效指标实际值，ai0为预算绩效指标基期值，Ki为预算绩效指标得分，Wi为预算绩效指标的权重，K为各项预算绩效指标年度综合加权总分值。总分值能直观地反映学校全年的预算绩效表现，各项指标分值的变化也能反映出学校存在的问题，从而给管理层决策提供可靠依据，着重改进薄弱环节，提高学校管理水平。

4 结语

本文从当前我国高校预算绩效管理的普遍现象出发，选取C高校作为研究对象，阐述了该校预算绩效评价的现状，并以战略目标为导向梳理了预算绩效评价存在的问题。针对存在的问题，借鉴战略绩效管理理论、预算绩效评价相关理论和平衡计分卡理论，利用战略地图将学校的战略目标层层分解为各个层面的具体目标，再在认真分析学校发展重点的基础上，通过文献分析、问卷调查等方法设计了学校预算绩效评价的指标体系，并运用层次分析法确定各个指标的权重，最终为学校构建了一套战略目标导向下的预算绩效评价体系，有助于提升学校预算绩效管理水平，为高校构建预算绩效评价体系提供一定参考。