王俊鸿

（北京交通大学马克思主义学院，北京 100044）

习近平总书记高度重视领导干部的引领示范作用，提出“领导干部是党和国家事业发展的‘关键少数’，对全党全社会都具有风向标作用。”[1]官僚主义是指脱离群众、脱离实际、做官当老爷的领导作风，它是剥削阶级的思想作风和旧社会衙门作风的反映。鉴于领导干部在党风、政风和社会风气中的引领示范作用，研究百年党史破除领导干部官僚主义的发展历程，总结领导干部官僚主义屡禁不止的原因和应对措施，有利于新时代党的作风建设，对推进党和国家事业发展具有重要现实意义。

一、中国共产党破除领导干部官僚主义百年历程

（一） 新民主主义革命时期

中国共产党成立初期，由于没有建立统一的国家政权，官僚主义现象较少。随着革命形势发展，在全国建立了部分革命根据地并掌握了局部地方政权之后，官僚主义逐渐增多并呈现出敷衍塞责的怠工现象、命令主义等表现形式。面对党和军队中少数干部官僚主义问题，我们党通过建立不同于旧社会官僚国家制度的苏维埃管理制度，贯彻群众路线，开展整风运动，实施精兵简政等来反对官僚腐化。与此同时，我们党的高级领导干部坚持以身作则、率先垂范，在一定时期内遏制了官僚主义作风的兴起和泛滥。例如，在陕甘宁边区时，毛泽东和普通干部一样住的窑洞，吃的是黑豆；周恩来睡的是土炕，彭德怀穿着用降落伞缝制的背心，这些小事展现了共产党人不搞特殊，始终与劳苦大众站在一起的优良传统作风。在党的七届二中全会上，党中央提出“两个务必”的作风要求，警示党内同志在革命即将胜利之际要预防骄傲情绪，警惕资产阶级用糖衣裹着的炮弹的攻击。这一时期，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人注重发挥领导骨干分子的先锋带头作用，绝大多数负责政治、军事领导工作的干部能够身先士卒、以上率下，确保了革命事业的伟大胜利。在艰苦的革命战争环境中，少数领导干部倾向于以简单命令的方式开展群众工作，不懂得以说服教育的方式对待下级官兵和老百姓。针对这些问题，党内主要通过示范引领、思想教育、制度规范等方式克服官僚风气对干部思想的侵蚀。

（二） 社会主义革命和建设时期

新民主主义革命胜利后，党的执政地位和社会主要矛盾的转变对和平时期领导干部如何继续保持优良作风提出了严峻挑战，这一时期领导干部的官僚风气在人员范围和表现形式上有了一定扩展和改变，出现了凭资格争名利的官僚主义，脱离群众的官僚主义，会议多、文件报表多、蹲在机关多等官僚主义。1963年5月，在党中央、国务院直属机关负责干部会议上，周恩来同志总结了官僚主义的20种表现。针对这一时期领导干部官僚主义的诸多表现，1951年12月，我们党开展了反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动，1953年1月，再次开展了以反对官僚主义为重点的新“三反”运动。在“三反”运动中，查办“省委或相当于省委一级的干部25人，地委或相当于地委一级的干部576人，县委或相当于县委一级的干部3428人[2]。在破除不正之风的同时，我们党建立干部劳动制度，要求干部特别是老干部“不摆老爷架子，不摆官僚架子”[3]。新中国成立后，国家机构迅速扩张，各项建设任务繁重，党的教育工作没能及时跟进、系统开展，加上资产阶级糖衣炮弹的攻击，一些领导干部又长期沉浸在战争胜利后的懈怠情绪中，严重滋生了脱离群众的不正风气。我们党主要通过开展整风运动、加强思想政治工作和反面警示等，破除不正之风的消极影响，取得了一定成效。

（三） 改革开放和社会主义现代化建设新时期

改革开放之后，一些领导干部在主抓生产，促进经济增长的过程中暴露出多种形式的官僚主义问题，主要表现为一些高级干部以及某些中下层干部搞特殊化的官僚主义，干部老化僵化的官僚主义，片面追求个人政绩的官僚主义等。这一时期，为破除领导干部官僚主义，党中央出台了 《关于高级干部生活待遇的若干规定》 《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》等规章制度，为克服领导干部官僚主义提供了制度化保障。设立顾问委员会过渡解决老干部离退休问题，建立干部离退休制度。提出干部“四化”方针，推动一批年轻干部走上领导岗位，有序实现新老干部交替。开展了“整党整风”“先进性教育”“三讲”等主题教育，增强了领导干部特别是主要领导干部带头抓党建的意识。改革开放以来，受西方资本主义腐朽思想和封建残余思想的影响，领导干部腐化堕落来势凶猛。搞特殊、搞特权的领导干部不仅对党风和社会风气起着极大的反面作用，更是严重影响了改革开放和社会主义现代化建设进程。这一时期，我们党一方面坚持从严从快从重刹不正之风，坚决制止和打击特权思想，一方面积极构筑以制度建设为主的监管和预防长效机制，为新时代破除领导干部官僚主义作风奠定了理论和实践基础。

（四） 中国特色社会主义新时代

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。习近平总书记总结官僚主义的表现，指出：“在官僚主义方面，主要是脱离实际、脱离群众，高高在上、漠视现实，唯我独尊、自我膨胀。”在 《关于新形势下党内政治生活的若干准则》 中，进一步总结官僚主义的具体表现为脱离实际、脱离群众，消极应付、推诿扯皮，作风霸道、迷恋特权等。经过我们党坚持不懈的努力和斗争，领导干部官僚主义不正之风有所减弱，但未曾根除。尤其是新冠肺炎疫情爆发之后，绝大多数领导干部能够身先士卒，带领干部群众有效应对疫情防控难题，但是仍有部分地方领导干部缺乏有效应对突发事件的能力，只是简单粗暴的实行封锁，没能及时保障被封锁居民的基本生活需要。面对屡禁不绝的官僚主义不正之风，党中央出台并严格落实 《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》 《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神 集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》 等规定，为祛除领导干部官僚主义提供了强有力的制度保证。根据中央纪委国家监委的统计，党的十九大以来到2018年12月底，全国共查处形式主义、官僚主义问题4.56万起，处理党员干部6.94万人。在有效治理不正之风的同时，习近平总书记多次强调领导干部要以上率下，在党的作风建设中发挥“头雁效应”。以习近平同志为主要代表的中国共产党人根据新时代的作风问题，以整治“四风”为起点，强调各级领导干部在思想上要拧紧“总开关”，在制度建设上杜绝“牛栏关猫”，在纪律建设上抓早抓小、防微杜渐，充分发挥领导干部在作风建设中的示范带头作用。时代在发展，问题在不断重复和更新，作风建设永远在路上。破除领导干部官僚主义是一项常抓常严的持久战，必须抓铁有痕、踏石留印，一刻不停地持续、深入推进。

二、领导干部官僚主义的特征及屡禁不止的原因分析

（一） 领导干部官僚主义的特征

1.波及范围广。领导干部越是处于高位，在作风建设上的示范引领作用越突出。由于领导干部之间接触、交流的时间较多，领导班子成员容易受到主要领导的影响，主要领导更容易耳濡目染到上级分管领导的工作作风。如果领导干部对待上级领导表面上阿谀奉承、唯唯诺诺，背地里上有政策，下有对策，对待群众居高临下、趾高气扬，好说空话、脱离实际，受其影响的同级干部极有可能会推诿扯皮、互相排挤，既不集中、也不民主。领导干部的下属干部也会上行下效，遇事请示多、听从上级安排多，主动作为少。这样一级一级传带下去，就会带坏一个区域、一个部门或单位的整体风气。近年来发生的干部塌方式腐败，就是领导干部官僚腐化之风大范围连带牵涉的现实例证。

2.影响后果大。近年来，党和国家反对官僚主义等不正之风已初见成效，大部分领导干部能够以身作则、主动防范。但是，仍有个别领导干部利用手中职权为自己求政绩、谋利益，对党和国家造成了极大的负面影响。比如，有的深度贫困县的县委书记，宣称自己“不求做大官，但求做大事”，实际上对农村危房改造、基础设施提升不闻不问，热衷于搞与脱贫攻坚无关的高大上项目，是典型的脱离实际、脱离群众的官僚主义表现，极大损害了群众的切身利益，延误了国家民生事业的发展，有损党的长期执政能力建设。

3.破除难度高。随着党内思想理论教育的不断深化，领导干部不是不清楚官僚主义的危害，但是有的身处经济发展、民生等关键领域的领导干部经受不住形形色色“糖衣炮弹”的诱惑和攻击，理想信念出现滑坡，口头表态多，官派十足而不愿改正，存在主观上的故意和欺骗式的包装。由于各级领导干部本身是反对官僚主义不良作风的主要推动者和执行者，再加上官僚主义与形式主义、享乐主义和贪污腐败等问题相互交织、相伴相随，增加了官僚主义的破除难度。总体来说，领导干部官僚主义呈现屡禁不止、不易根除的态势。

（二） 领导干部官僚主义屡禁不止的原因

1.干部理想信念不坚定。习近平总书记指出，官僚主义等不正风气的盛行，“说到底，还是根源于理想信念的不坚定。”[4]理想信念的不坚定源于领导干部思想的蜕化，脱离了党的性质和宗旨。有的领导干部政治立场坚定，无论何时何方，面对别人的阿谀奉承，始终能够坚持自己的底线，不计较个人的政治经济利益得失，始终将人民利益放在首位。有的领导干部一开始能够坚守自己的初心使命、理想信念，但是做官做久了，初心远了，理想淡了，架子大了，脾气长了，很容易脱离纪律约束，出现权力观扭曲、群众观缺失。有的干部平时工作看似身体力行、任劳任怨、鞠躬尽瘁，一旦登上能够发号施令，掌握重大项目资金、重要资源分配权的领导“宝座”，其好大喜功、独断专行的本质就会暴露无遗，不断破坏民主集中制等政治纪律、政治规矩，违背党的性质和宗旨，损害人民的根本利益，造成党的声誉受损，丧失群众的信任。总之，思想存在于人的头脑中，思想的变化是潜移默化的过程，在现实生活中，领导干部的理想信念蜕变极易导致官僚主义泛滥。

2.官僚主义土壤仍存在。官僚主义一直破而不除，且表现形式变化速度快，究其原因主要是官僚主义滋生的土壤依然长期存在。从政府与市场关系讲，目前我国仍处于社会主义市场经济体制的全面深化改革期，还没有充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用，政府对市场经济发展存在不必要和不合理干预，导致领导干部权力滥用存有空间和机会。从政府行政内部管理看，民主集中制落实不到位，权力过分集中，重大问题往往“一把手”说了算，阻碍了集体智慧的发挥。领导干部的评优、重用、提拔等主要由上级部门说了算，群众对领导干部的评价在考核程序中占比较少，导致领导干部出现“唯上不唯下”的思想。从社会环境方面看，几千年“人治”和“礼治”的思想惯性造就中国社会成为一个人情社会，官贵民轻、有事托关系、“一人成佛，鸡犬皆仙”等理念根深蒂固。领导干部手中有权，群众有问题急于攀权，利益的交涉和传统交往习惯的影响容易导致两者“一拍即合”，挤压了客观公正的法律制度在国家权力运行中的存在空间。

3.制约机制存有滞后性。官僚主义产生首先是领导干部思想出现问题，思想是人的精神活动，思想出现问题不可能立即被发现并得到纠正，只有当领导干部的思想落实到行动中才会被察觉。领导干部身处重要职位，如果出现对下属简单粗暴的命令，对同级领导干部的“一言堂”等问题，大多数干部和工作人员一般是逆来顺受，不会主动对领导干部的不当行为批评阻止。即使当上级组织部门来考察领导干部时，大部分同级干部和工作人员担心惹是生非，极有可能不会将此类问题正式提出，导致领导干部的“官本位”思想因为周边干部和群众的忌口而越来越严重，最终可能导致领导干部的“带病提拔”。一般情况下，一个区域或领域的官僚作风造成严重影响时，相关纪检监察部门才会根据干部违规行为进行实地调查和追责通报。所以，监督问责的滞后和“上有政策，下有对策”的理念造成旧的官僚主义问题有可能刚刚被明令禁止，新的官僚主义表现可能已经开始萌芽。监督问责能够起到很好的警示作用，但是制约机制运行的时间代价也不容忽视。

三、中国共产党破除领导干部官僚主义的启示

（一） 破除领导干部官僚主义，要提升干部思想

为了遏制官僚主义不正之风对领导干部的思想侵蚀，坚定干部的理想信念，对领导干部要进行从始至终的教育和引导，以达到领导干部的思想能够时时处处受到正能量的熏陶。一是入职教育要深刻。入职培训是领导干部职业生涯的第一课，在干部入职培训时要特别提醒、告诫领导干部，要树立正确的世界观、人生观和价值观，作为公职人员尤其是领导干部是件苦差事，党的领导工作是一项必须具备人民情怀的事业而不是谋取个人利益的职业，必须坚持当官不要想发财，发财不要来当官的基本原则。二是日常教育要有针对性。由于新时代社会矛盾和群众诉求复杂多变，部分领导干部能力有限而没能采取正确的领导方法，导致领导工作出现了脱离实际、脱离群众的官僚主义倾向。要通过开展专项学习和教育培训，有针对性的教育引导领导干部深入学习唯物辩证法、群众路线、调查研究等思想方法和工作方法，引导没有群众工作经验的领导干部恰当开展群众工作。三是坚持集中整治与长期教育相结合。由于领导干部官僚主义的长期性、反复性、复杂性等特点，作风建设的集中整治必须与长期教育相结合。在落实中央八项规定和持续推进反对“四风”的同时，要通过“不忘初心、牢记使命”主题教育的制度化，社会主义核心价值观的建设等，随时纠正领导干部的错误思想，做到春风化雨、久久为功，确保领导干部思想认识能够统一到党的性质和宗旨上来。

（二） 破除领导干部官僚主义，要优化体制环境

破除领导干部官僚主义，重点是要改革和净化产生不正之风的体制机制和社会环境。一是要加快政府管理体制改革。目前我国仍存在政府对市场管理的越位、缺位、错位问题，造成领导干部在政府非合理性干预市场行为中的权力寻租，成为领导干部官僚主义滋生的土壤。为了理顺政府和市场的关系，需要进一步推进全面深化改革，转变、优化政府职能，合理简政放权，真正发挥市场对资源配置的决定性作用。二是落实好民主集中制和科学考评制度。权力过分集中造成个人专断，容易助长领导干部的高高在上、自我膨胀。必须将领导班子民主集中制落实情况作为重点监督事项，尤其是监督“三重一大”事项是否经由领导班子会议讨论决定，是否真正实施集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的程序。为了改变领导干部眼睛向上不向下，干部考核应提升群众在领导干部综合考评中的比例和权重。为密切干部与群众关系，注重增加领导干部基层调研或挂职锻炼等内容，并将干部联系群众情况作为考核的重要内容。要制定科学考评指标，考核内容不能只看领导干部加了多少班，作出了多少承诺，重点要看完成了多少任务，落地了多少项目，尤其是为群众解决了多少急难愁盼的问题。三是培育社会法治观念。必须通过长期而细致的宣传引导和法治教育，循序渐进提升全社会的法治观念。领导干部要以人民为中心，将群众的需求看在眼里、放在心上，主动走向群众、面向困难、解决问题。长此以往，自然会减少老百姓迫不得已的向领导干部请托关系和人情往来。同时，要加快推进法治国家、法治社会的建设进程，培育和提升全社会对法律法规的认同、共识和实际应用，为破除歪风邪气营造良好的社会氛围。

（三） 破除领导干部官僚主义，要健全制约机制

由于客观环境的复杂和个人领导能力有限，领导干部在执政过程中总会出现各种问题，为此及时发现问题并尽早改正问题是关键。为了发现和纠正干部违法乱纪的苗头性问题，党中央提出了监督执纪“四种形态”，有利于对领导干部监督做到关口前移、抓早抓小。2021年6月，发布了 《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》 ，强调对“一把手”和领导班子主要采取上级党组织监督和同级监督。因此，解决领导干部官僚主义制约机制的滞后性难题，要运用好三个“早”。一是早提醒。破除领导干部官僚主义最好的时机是将不正之风遏止在萌芽中。领导干部的上级党组织和同级干部对领导干部的工作作风和方式方法较熟悉，能够在第一时间发现问题所在。尤其是领导班子成员要发挥领导班子近距离常态化监督优势，本着对自己、对班子负责的态度，随时指出和纠正领导干部尤其是主要领导在重要决策过程中出现的官僚主义问题和错误。二是早发现。纪检监察部门要运用好巡视、巡察、专项检查等监督形式，将领导干部官僚主义问题作为重点监督内容。通过群众来信、来访，互联网、新媒体监督以及微信、手机客户端举报平台等渠道，快速、精准发现领导干部新的官僚主义问题。三是早干预。发现问题后要严肃执纪问责，绝不拖延怠慢、姑息纵容，对领导干部形成警示和震慑。领导干部要端正态度，勇于承认错误、改正错误。对于改过自新、表现良好的领导干部，党组织要酌情考虑予以重新任用。通过早提醒、早发现、早干预，让党纪轻处分和组织处理成为大多数，为中国共产党真正破除领导干部官僚主义提供机制保障。