文/李长寿 张素君

2019年，山东欣鹏安全技术咨询有限公司（以下简称“山东欣鹏”）先后中标济南市、泰安市、东营市、淄博市和山东省应急管理厅等应急管理部门的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系（以下简称“双重预防体系”）安全技术服务工作。在技术服务过程中，通过对工商贸企业双重预防体系建设成果的分析和研究，发现大部分企业在思想上和认知上对双重预防体系存在一定误区。本文通过对企业在双重预防体系建设过程中存在的主要问题进行了梳理，提出对策措施，以期帮助广大企业更快、更好地开展双重预防体系建设。

企业双重预防体系建设状况

按照习近平总书记坚持底线思维着力防范化解重大风险的重要指示精神，《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办〔2016〕11号）和《关于建立完善风险管控和隐患排查治理双重预防机制的通知》（鲁政办字〔2016〕36号）明确企业要针对自身类型和特点，组织专家和全体员工，全方位、全过程辨识生产工艺、设备设施、作业环境、人员行为和管理体系等方面存在的安全风险；针对辨识出的风险，采用相应的风险评估方法确定安全风险等级；针对风险特点，从组织、制度、技术、应急等方面对安全风险进行有效管控，并实施安全风险公告警示。

双重预防体系建设细则（指南）

山东省应急管理厅组织制定了各个行业的安全生产风险分级管控体系细则（指南）和生产安全事故隐患排查治理体系细则（指南）[以下简称“双重预防体系建设细则（指南）”]。山东欣鹏通过现场调查和对多个行业制定的双重预防体系细则（指南）进行研读，发现存在3个方面的不足。

一是公共安全行业缺少双重预防体系建设细则（指南）。公共安全风险是安全风险管理的重要组成部分，在双重预防体系技术服务过程中，由于缺少公共安全行业的双重预防体系建设细则（指南），导致部分企业（如商场和酒店等）没有切实可行的细则（指南）作为技术指导标准，造成商场和酒店等企业开展双重预防体系建设的积极性不高，技术文档建设水平参差不齐，风险分析及管控措施的针对性不强。

二是部分行业制定的的风险分级管控体系细则（指南）的内容存在误区。部分行业细则（指南）中“风险分级管控清单”示例的评价级别、风险分级、管控层级和责任单位等信息与该行业细则（指南）中“风险评价与分级”章节的要求不相符或者存在前后不对应的情况，容易对安全基础知识欠缺的双重预防体系建设人员产生错误的引导。

三是现有的双重预防体系建设细则（指南）未开展定期修订的工作。双重预防体系建设作为开展安全风险分级管控及隐患排查治理的新模式，在建设过程中是“摸着石头过河”，被迫采取“三边”工作模式即边开展、边学习、边总结经验。存在的典型问题，如不能体现风险评价前后的逻辑关系；未明确分级管控后重大和较大的隐患排查频次（如设备设施关键安全附件或重要参数仪表每日至少巡查频次）等具体问题和要求。

双重预防体系风险分析依据

在双重预防体系评估过程中，山东欣鹏发现企业的双重预防体系建设人员和开展双重预防体系帮辅的第三方安全服务机构的专业技术人员对双重预防体系建设细则（指南）理解不充分，无法掌握双重预防体系建设的基本原则，造成中小型企业的双重预防体系建设质量水平偏低，往往出现忽视重大和较大类安全风险的识别内容。

冶金、有色、建材、机械、轻工、纺织、烟草、商贸等工贸企业可以参照原国家安全监管总局编写的《工贸行业较大危险因素辨识与防范指导手册（2016版）》（安监总管四〔2016〕31号）、《工贸行业重大生产安全事故隐患判定标准（2017版）》（安监总管四〔2017〕129号）、《山东省安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系执法检查指南》（鲁应急发〔2019〕57号）等，制定安全检查表。

双重预防体系风险评估

经过综合分析后发现，导致风险评估信息混乱现象的原因，至少有3个。

一是双重预防体系建设依据的细则（指南）中均未明确风险评估过程的逻辑性，各个行业细则（指南）中的《工作危害分析（JHA）+评价记录》和《安全检查表分析（SCL）+评价记录》中均将“风险评价”内容置于5类“现有控制措施”之后，这样的安排顺序易使技术分析人员产生一定的误解，实则应为“风险管控分级”，却不符合其思路要求。

例如：按照“风险管控分级”的思路编制文档，采取管控措施后还会出现一定量的“重大或较大风险”（1或2级），而后面均未有补充建议措施。按照细则（指南）的要求：“属于较大风险，各个管控层级应制定建议改进措施进行控制管理；属于重大风险，各个管控层级应立即整改，视具体情况决定是否停产整改，需要停产整改的，只有当风险降至可接受后，才能开始或继续工作。”由此可见，按照“风险管控分级”的思路编制文档是矛盾的。

风险评估过程隐藏着一定的逻辑性，各类细则（指南）中均未点破这层逻辑的“窗户纸”，导致双重预防体系建设文档对评价级别、风险分级、管控层级和责任单位等信息的描述混乱。追其原因是细则（指南）中对于“风险评价”的定义不完善，仅仅介绍风险评价方法和风险评价准则，风险评估缺少固有风险评估和控制风险评估的要求。

二是企业双重预防体系建设缺少“明白人”，大多数双重预防体系基础知识培训会出现一些“高台教化”“不接地气”的内容和形式，企业安全管理人员的安全知识水平较低，培训过程中容易出现“输出内容与接收能力不匹配”的现象，无法通过培训使企业达到至少有一个双重预防体系建设“明白人”的目标。

三是部分双重预防体系建设人员缺少规则意识，不按照细则（指南）的具体要求和格式开展双重预防体系建设。

双重预防体系隐患排查及治理

双重预防体系建设落地生效是双重预防体系建设的重要一环，是企业安全防控主体责任的重要体现。通过现场调查，企业双重预防体系建设落地效果不乐观，主要原因如下：

一是企业的双重预防体系建设主体责任不落实，主要负责人风险意识淡薄，缺少底线思维、红线意识，企业主要负责人抱着侥幸心理，将“安全第一”仅仅停留在口号上。

二是企业红头文件规定的专职安全管理人员和实际专职安全管理人员人数存在差距，中小型企业配备的专职安全管理人员较少，实际熟悉企业安全管理状况的安全管理人员离职或离岗后，其余人员无法及时充当安全管理人员。

三是由于多数企业未及时开展安全设施“三同时”的工作，企业整体安全生产条件落后，设备设施多为“带病运行”，安全隐患随处可见，企业面临着一个“治病难、治病贵”的窘境，这就造成了企业主要负责人对安全生产投入不落实、对安全隐患视而不见、不积极不主动开展双重预防体系建设的局面，直接导致了双重预防体系的隐患排查治理工作一直无法真正落地生效。

结论和建议

通过对山东省工商贸企业双重预防体系建设情况的调查可知，双重预防体系建设落地生效情况并不乐观，存在急需解决的问题，本文主要从安全生产监管部门的角度出发，提出合理化建议以供参考和交流。

根据企业实际接受水平，完善双重预防体系的培训模式

监管部门应总结双重预防体系建设，特别是运行的经验办法，开展简单易行、通俗易懂的双重预防体系建设培训，可以依托标杆企业开展现场观摩，经常性开展示范性专题和案例解剖式培训。以企业主要负责人、安全管理人员、班组长和岗位人员为重点，为每家企业至少培养一个双重预防体系建设“明白人”。

及时修订和完善双重预防体系建设细则（指南）

安全监管部门应将“企业安全风险分级管控”作为大调研的重点关注课题之一，收集有效意见和建议，及时补充或修订各个行业的双重预防体系建设相关的指导性文件。充分发挥标杆企业的榜样作用，及时实现标杆企业自身和其编制的双重预防体系建设细则（指南）的双完善工作。