曹连喆

（首都师范大学教育学院，北京 100048）

中小学生减负问题一直是社会关注的热点，也一直是党和国家关注的焦点。中共中央、国务院及各部委先后颁发的减轻中小学学业负担的相关政策文件多达50多份，［1］其中2018年12月，教育部等九部委联合出台《关于印发中小学生减负措施的通知》，从规范学校办学行为、严格校外培训机构管理、家庭履行教育监护责任以及强化政府管理监督四个方面对中小学减负工作做了部署。各省市自治区政府为了贯彻落实通知精神，相继颁布了中小学减负政策的实施方案。截至2021年1月，全国已有天津市、上海市、湖南省、贵州省等24个省市自治区出台了省级政策方案。政策文本既是政策执行和绩效评估的重要依据，也是政策主体调控和管理行为的“印记”，是政策过程可记录、可追溯的客观反映。［2］因此，本研究基于各省份的中小学生减负政策文本，对其外在形式以及政策内容进行比较剖析，概括各地政策内容中的共性与特性，发现政策中存在的问题，分析政策内容并提出优化建议，以期能够为中小学生减负政策提供有效参考。

一、文本来源与研究方法

本文采用文献法进行研究，具体的研究设计如下。

1.文本来源

以“中小学生减负”“减负政策”“学业负担”作为关键词在教育部、国务院以及各省市的教育厅（委员会）网站进行检索。由于本研究关注的是新一轮减负背景下国家和各省份出台的减负政策文件，手动排除2018年12月之前的，最终检索到1份国家层面和24份省级层面政策文本。由于内蒙古自治区的中小学生减负政策文件不够完整，将其排除，最后确定的文本如表1所示，表1还给出了文件颁发时间及文件名称。

表1 中小学生减负政策文本列表

2.研究方法

目前来看，对于政策文本的分析有三种方式：一是对文本进行定量分析，一般的做法是词频统计，重在根据词汇的统计来反映文本中的某些规律和特点；二是对文本中的词汇进行定性分析，从某一视角出发对文本内容进行阐释，属于话语分析范畴；三是综合分析，将定量分析和定性分析相结合，对文本既有定量分析也有定性阐释，甚至还有建模和预测。［3］在文本分析的具体运用上，可分为三类研究。第一类是对政策历史变迁的分析研究；第二类是根据政策工具的相关理论对政策文本中的特定表述进行统计，从中发现内部规律的研究；第三类是对政策文本内容进行解读与比较分析，发现政策特征与问题的研究。基于此，本文将采用定量与定性相结合的研究方法，通过对政策内容的解读与比较的方式，从形式和内容两个方面对中小学生减负政策进行分析。

二、我国中小学生减负政策分析

根据检索到的23个文本，我们对省级层面上的中小学生减负政策有下列分析。

1.中小学生减负政策文本形式分析

教育部等九部门《关于印发中小学生减负措施的通知》中指出，各省市自治区应在2019年6月底前出台省级的政策文件。以此为依据，以2019年7月作为时间节点，将各省市自治区政策划分为三种类型，分别为快速型、较慢型以及缓慢型。其中快速型是指在国家政策出台后的半年内出台本省份政策的地区，较慢型是指从出台的半年后到2021年6月底出台政策的地区，缓慢型是指到2021年6月底尚未出台政策的地区。省级减负政策的类型分布如表2所示。

表2 出台中小学生减负政策文本的省份列表

从政策颁布的部门来看，大多数省份与教育部联合发文的机构具有一致性，均由九大部门联合发文，包含的部门主要有教育厅、发展改革委、公安厅、民政厅、财政厅、人社厅、市场监管委、文化和旅游局、妇联。在政策中各部门有明确的责任划分，以教育部门为主，其他部门相互配合。只有浙江省的实施方案中提到了十四部门，增加了省委网信办、卫生健康委员会、体育局、共青团省委和省科协，将中小学减负工作的责任部门更为细化。其中，网信办负责对网站、自媒体平台以及线上教育机构的监管；卫生健康委员会更多地关注学生的视力与心理健康状况；体育局指导学校开展体育教育；共青团省委开展宣传和教育活动；科协主要是组织和管理青少年的科技活动。参与的部门越多，越能够将责任细化，有利于政策的实施，但对于部门间的协调配合也提出了新的挑战。

从政策名称来看，大多数省份是在教育部出台政策的基础上，将其政策名称表述为推进、落实、加强中小学生减负的实施方案。福建省仅以转发教育部通知的形式呈现，湖南省则呈现出具体的专项行动实施方案，上海市在政策名称的表述上强调“增效”。在体例结构上，部分省份延续了常规的政策模式，从总体要求、工作目标、主要举措和保障措施四部分进行阐述。山西省、吉林省、湖南省、甘肃省和青海省在政策中加入了实施步骤，将中小学生减负工作分为具体的实施阶段并注明了明确的时间节点。陕西省和宁夏回族自治区两地在教育部政策文件的模式上着重增加了具体的减负内容。

2.中小学生减负政策内容分析

（1）中小学生减负政策目标分析

在23份省级的政策文件中，只有山西省、黑龙江省、甘肃省、广西壮族自治区和新疆维吾尔自治区强调了政策目标。其中，山西省和黑龙江省政策目标的同质性问题较为严重，在政策目标的表述中，呈现出表述模糊性的特征，较多使用诸如进一步深化、减轻学生负担、全面加强、全面提升等表述。在新疆维吾尔自治区的政策目标中提到了2025年这一时间节点，其他省份的政策文件中均未对政策目标的时间节点进行表述。政策目标是检验政策执行效果的重要参照，政策目标的缺失性与模糊性不利于减负政策的有效实施。

（2）中小学生减负政策工具分析

在政策文件中，五种类型的政策工具均有所体现。通过对23份政策文本进行手动编码，共编码754个。其中权威型政策工具使用频次为567个，占比75%；激励型工具使用频次为14个，占比2%；能力建设工具使用频次为47个，占比6%；象征与劝诫工具使用频次为105个，占比14%；系统变革工具使用频次为21个，占比3%。

在中小学生减负政策中以权威型工具为主，其他类型的政策工具使用较少。权威型工具涵盖的范围最广，集中在规范学校行为、校外培训机构治理以及保障措施部分。使用最多的词语是“规范、禁止、严格执行、严禁”等。激励型工具在政策文件中体现得较少，只在课后服务内容中有所提及，表述方式为“将会给予教师一定的绩效工资倾斜”，鼓励更多的教师能够参与到课后服务中。能力建设工具在家庭责任中表现得较为明显，表述方式为“指导家长掌握科学的家庭教育理念和系统化的家庭教育知识”，“发放指导手册，宣传家庭教育相关知识，提供公益性家庭教育指导”。通过指导、培训等方式帮助家长理解减负政策的核心，意识到学生压力过大所带来的身心危害。但在教师能力的提升上，只有陕西省、河南省、上海市等地提到关于教师培训的相关内容。系统变革工具的使用主要集中在保障措施中，在政策文件中的具体表述为建立“中小学办学行为管理办公室”“家校合作委员会”以及“建设家庭教育实践基地”等。象征与劝诫工具主要应用在家庭责任中，通过鼓励和号召的方式让家长采取一定的措施配合学校，共同实现学生减负。如“开展家庭教育主题宣传活动，推广交流家庭教育典型经验，宣传家庭教育相关知识”。

（3）中小学生减负政策措施分析

在各省市自治区的政策文件中，明显的共性是强调了四个主体的共同参与，主要包括规范学校办学行为、治理校外培训机构、强化家庭教育责任和落实政府管理职能。本文中体现的独特性是指各省在国家层面政策的基础上加入了一些符合本省市现状的针对性举措。

在规范学校办学行为上，各省市自治区以教育部的减负政策文件为基准，从宏观层面把握办学方向，中观层面严格控制课程、实践活动以及课后服务等，微观层面涉及学生作业、考试、电子设备使用、良好习惯养成以及实践锻炼等。独特性体现在以下三个方面。第一，关于教师的要求，重庆市、辽宁省、河南省以及河北省等再次强调了师德师风建设问题；陕西省强调了提升教师教育水平；天津市强调了教师教学方法以及加强对教师培训等内容；上海市的政策中对于教学行为、教学质量、教师的教学素养做出了明确规定。第二，关于作业的方式以及学生的学习时间。江西省提出了智慧作业的新型作业模式；天津市在学生电子设备的使用上，强调了电子设备使用比例问题，并明确指出不能超过总教学时间的30%，初高中每日电子作业总量不超过30分钟；重庆市在上课时间、休息时间上做了具体的要求，另外在体育锻炼上，强调了体育课的次数。第三，关于学生习惯的养成。教育部政策文件中提到了学生良好习惯的培养问题，但山西省、江西省等地并未过多强调。

在校外培训机构的治理问题上，各省政策间的差异性较大，主要表现出三种不同的执行风格，根据政策制定的细化程度可分为选择执行、照搬执行和细化执行三类。选择执行是指各省份对教育部的政策措施有所选择，例如广东省、天津市、浙江省以及陕西省等省份在培训机构教师的资格问题上并未做具体要求。照搬执行分为两种，一种是按照教育部规定的政策文件执行，主要有河南省、贵州省、广西壮族自治区以及河北省等7个省市。另一种是按照本省前期出台的校外培训机构发展的实施意见执行，主要有安徽省和福建省。细化执行是指在教育部减负政策的基础上结合地方特色执行，主要体现在教师聘用、培训机构收费以及培训机构监管等问题上的进一步细化。例如辽宁省的政策中对培训机构教师的资质问题给出严格的规范，并要求将教师的资格证书编号以及任课情况予以公示。在收费问题上，辽宁省的规定较为细致，要求收费予以公示，并对一次性收费额度进行了限制。在监管力度上，江西省、山西省以及重庆市规定每年检查培训机构的次数不少于2次，上海市则开展“双随机检查”。在监管队伍上，上海市提出建立专家队伍、专家库对教学要求、教学进度、教学难度问题进行认定。在监管范围上，黑龙江省、湖南省和广东省的政策中明确指出将校外培训机构全面纳入监管范围，并加强对线上培训的监管。

相对于学校的办学行为和补习机构的治理而言，家庭责任所占篇幅较少。一半以上省份出台的政策内容都原样延续了教育部的政策文件。吉林省、黑龙江省、云南省以及甘肃省等省份，均从育儿观念、家校互动、身心健康以及健康生活四个方面进行表述。特殊性主要体现在家校共育和家庭教育指导上。天津市提出营造良好的教育氛围，“通过家长会、公众号等方式传递教育观念，推广家委会、家访制度、减负增效的典型事迹和科学方法”。重庆市在家庭教育指导的形式以及次数上做出具体的规定。浙江省提出实施家长素养提升工程，并明确“要求5年以内70%以上的中小学校建立数字家长学校”。辽宁省和江西省明确指出要发挥学校、社区的联动作用，每年至少举办2次家庭教育指导和家庭教育实践活动。福建省的政策中则强调学校每学期至少组织1次家庭教育指导。除此之外，安徽省首次提到要推进省家庭教育地方立法，注重制度化建设，从源头上推进家庭教育指导工作。湖南省也即将出台《湖南省家庭教育指导意见》，能为指导家庭教育提供强有力的依据。

对于政府的行为而言，各省市自治区的政策中均强调深化教育改革，改变考试招生和评价机制中不合适的内容。其中，云南省指出了具体的学校和教师评价指标，包括国家及省所规定课程的开出率、学生体质健康标准达标率以及学业水平考试参考率等。另外，大多数省份中均提到减负监测平台的建立和监测系统的使用。但上海市和浙江省两地的政策中具有较强的创新性，进一步细化了学生的负担指数，提出了睡眠指数、运动健康指数以及学习压力指数等。在监督平台的透明性上，各地均强调要公开举报电话和邮箱，但只有安徽省、辽宁省和福建省在政策中有具体的联系方式。在督导评估的力度上，重庆市政策中有具体的要求，明确每个月至少暗访1-2所学校。

三、中小学生减负政策中的现存问题与风险

通过对23个政策文本的解读，我们也发现一些问题。

1.政策目标不明确可能导致执行偏差

目前来看，各省市自治区在政策目标的制定上略显不足。大多数省份对政策目标没有进一步表述，政策目标的表述过于模糊。山西省与黑龙江省的政策目标表述为“中小学课业负担明显减轻”，然而明显减轻到什么程度并无清晰的描述。另外，在概念界定上也缺乏精准性，教育部的政策文件提到的是“学业负担”，但在一些地方政策文件中以“课业负担”的方式进行表述。学生减负是一项长期的行动，需要将目标进行分解并逐步实现。目前，在出台的政策文件中关于政策目标存在缺失性和模糊性，可能无法正确指引政策执行方向，政策执行者只能根据自我判断进一步实施政策，这也对政策执行者的素质提出了更多的挑战。

2.强制性措施过多可能引发政策执行僵化

在校外培训机构的治理问题上，政策文本中多是采用强制性手段，对补习机构的资质、教师的资质以及课程的内容和补习时间进行管理。但是在学校行为上过多的强制性要求容易“适得其反”。作业时间是衡量课业量的一个标准，但非唯一标准，强制地规定作业时间而不强调效率，容易让教师“左右为难”。尤其对于新教师而言，教学经验的缺乏导致其未能对作业时间做好全面判断，只能根据规定的作业时间布置作业，有时甚至不敢布置作业，这完全违背了政策的初衷。此外在大多数省份的文件中很少强调教师能力的提升以及教学方法的改进，缺少能力建设工具的使用。只有上海市、重庆市、河南省以及陕西省等六个省市强调了教师能力。学生减负并不能单靠时间上的缩短，而是需要强调减负增质，通过提高教师教学水平以及教师布置作业的质量才能够真正提高效率，进而减轻学生负担。

3.政策措施缺乏可操作性可能影响政策落实

从目前的政策来看，对学校行为、补习机构的治理给予了更多的制约，但是由于家庭教育的特殊性，从家庭层面并无强制性的要求，均以提倡、鼓励和引导的方式试图改变家长的教育观念以及教育方式。但是在如何提升家长的教育能力、改变家长的教育观念问题上，各省市自治区均未给予明确的规范和要求。安徽省、宁夏回族自治区等11个省市自治区均提出家长学校、家庭指导等措施，但是具体如何发挥家长学校的作用，只有浙江省和上海市的政策中有说明。此外在目前政策中较多强调学生的作业时间、在校时间等量化指标，但对于学生心理负担的关注不足，缺少对心理负担测量指标的建立。另外，绝大多数政策措施采用一刀切的管理模式，较少提及解决学生间的差异性问题；而对于城乡之间的学生差异，较少省市自治区能够进一步关注这种差异，只有陕西省强调了乡村教育。

四、提升中小学生减负政策有效性的若干思考

有效性是政策的生命，提高政策的有效性是很值得研究的课题，对此本文有如下的考量。

1.提高政策目标的精准性，实现从“减负”到“提质增效”的跨越

中小学生减负政策目标的定位需要提高精准性。目前，政策目标中多是将“减负”作为核心关键词，较少涉及“提质增效”，然而，在政策目标的制定上更应该聚焦“提质增效”。过多关注“减负”容易给学生带来更多的误导，认为“负担”是一种坏事，其实适当的负担有助于促进学生进步。有研究表明，一定的学业焦虑和负担有助于学生进取心、创造力的激发。［4］目前，对于中小学生减负政策的实施有一些质疑的声音，担忧重复“日本宽松教育”的失败之路。日本宽松教育失败的主要原因是对于学生减负只关注教学时间的缩短和教学内容的删减，而在“提质增效”方面并未有足够的重视。因此，我国中小学减负政策的目标要更加注重“提质增效”。

2.协调配置各类政策工具，形成政策合力

目前来看，权威型工具的使用范围主要集中在学生在校时间、作业任务量、培训机构的补习科目等方面，有利于教育行政部门的监管。但是存在一些难以通过权威型工具实现的内容，比如对于减负理念的认同、减负不“轻质”目标的实现等。因此，还需要借助能力建设工具，通过培训、提供信息和资源等方式提高政策认同感，以此提升政策执行的效果。对于家长而言，受到“望子成龙，望女成凤”传统思想的影响以及当下“文凭社会”的现实导向，很难不将子女的成功与学业成绩挂钩。所以，需要通过专业的家庭教育指导等方式逐步弱化以成绩为导向的教育观念，让家长更多地关注子女的全面发展。对于教师而言，通过教师培训来增强教师教育理念和提升教师的教学能力，充分利用课堂教学时间，改进教学方法，培养学生良好的学习习惯。除此之外，激励型工具的使用有利于提高政策效果，对在减负中表现较好的培训机构给予减免税收等政策倾斜，对于表现较好的学校给予充分肯定，对在工作表现突出的教育管理者、教师给予奖励。

3.细化减负政策的具体措施，加强主体间配合

当前政策需要充分发挥各主体间的责任。首先，教育行政部门要积极落实减负政策，如组建专家团队开发科学的负担监测量表，建立专门的减负督查小组督导减负政策的实施效果。其次，学校要在减负中起到主导作用，将家校间的沟通逐步常态化，共同关注学生的身心健康。通过家长会、家长学校等方式向家长宣传减负政策的内容，保障家庭教育指导的次数和指导质量。学校需要关注学生这一重要群体，增加提高学生学习品质的相关课程和活动，营造校园的积极心理环境，增强学生在校内的积极心理。教师可布置弹性作业，将作业分为规定作业和自选作业，给予学生充分的自主权。最后，社会各界要营造良好的减负氛围，对于夸大事实、引起民众过度恐慌的新闻报告给予制止，净化网络环境。交叠影响域理论认为学生的发展同时受到家庭、学校和社会等多主体的作用。同样，减负政策的实施需要社会、学校、家长等多方共同努力，才能更好地落实国家减负政策的内容，呵护学生身心健康，减轻学生学业负担。