李佳卉，田容至

（中共中央党校国际战略研究院，北京 100091）

随着互联网信息技术的创新和发展，全球商品和服务的生产、交换、消费发生着新的变化，数据作为一种新的生产要素在国际贸易中发挥着越来越重要的作用，基于此产生的数字贸易也快速发展。当前，数字贸易以全球化、网络化、数字化、智能化为特征，对现有国际贸易理论和政策体系产生了巨大的冲击和挑战，尤其是经济全球化正处于数字经济和价值链贸易发展不平衡的状态，传统贸易理论已不适应当下经济发展，亟须建立一套能够适应数字化发展趋势并促进数字贸易发展的新规则，从而规范数据跨境流动，在贸易自由化和保护主义之间寻找到平衡点，推动国际贸易的新一轮变革。[1]

一、数字贸易发展对全球治理的挑战

当前国际上尚未形成对数字贸易的统一定义。2013年，美国国际贸易委员会（ITC）最早将数字贸易定义为通过互联网传输产品和服务的国内商务和国际贸易活动；2015年，欧盟发布《数字单一市场战略》，认为数字贸易是“通过数字技术提供数字产品和服务的贸易”，偏向于从服务贸易角度对其进行讨论；世界贸易组织（WTO）则更多地强调“电子商务”这一概念。这些定义在贸易形态、贸易内容等方面都存在着部分差异，但根据被各国较为广泛接受的标准，数字贸易是指“通过数字方式订购和（或）交付的所有贸易”[2]。区别于以往的传统贸易和价值链贸易，数字技术的快速发展改变了国际贸易的基本特征，贸易要素、方式以及规则等都发生了变化，加之各国数字化程度存在差异，数字鸿沟、数据跨境流动、数字产品相关税收、数字治理与网络安全等问题频出，给全球数字治理规则体系带来了新一轮的挑战。

（一）数字贸易的发展导致贸易要素的改变

首先是贸易对象的数据化。进入数字时代，数据成为牵引和驱动物资、服务、资金及人才流动的关键贸易要素。一方面，数据和信息的流动加速了传统贸易的服务化，在线教育、线上问诊等新形式不断涌现，服务业数字化转型速度加快；另一方面，数据的跨境流动也逐步成为数字贸易的重要载体，数字中介平台可以通过提供用户信息、获得广告投入等实现巨额盈利。越来越多的要素、产品和服务以数据形式出现，信息流在数字贸易发展过程中逐步发挥起配置导向的作用。

其次是贸易主体的多元化。现代数字技术削弱了空间和时间对传统贸易模式的限制，一定程度上减少了规模经济对贸易成本的制约，使得数字贸易的主体涉及更大范围，包括政府、企业、家庭和自然人，其中自然人是数字贸易的主要行为体。同时伴随着虚拟经营和贸易物质手段的智能化、便利化，有越来越多的产品可以通过网络进行交易，互联网和交叉订单数据流成为重要的贸易渠道，与各贸易主体相关的B2B、B2C和C2C等商业模式也快速发展，逐步形成了以数字服务为核心、数字交付为特征的贸易新形态。

再者是贸易中介的创新化。贸易对象和主体的改变催生贸易中介的创新发展，数字平台成为生产力新的组织形成和发展模式。正是基于现代信息技术在产品和服务上的竞争性、在数字传输上的便捷性以及在用户方面的网络效应等特点，电子中间商可以有效降低交易成本，覆盖更广范围的交易主体并提高交易效率，使得传统贸易模式下代理商、批发商、零售商等中介机构面临转型难题。

（二）数字贸易的发展导致贸易方式的改变

在贸易分工上，数据和数字技术成为新的比较优势来源，生产、服务、消费环节更加碎片化。进入数字贸易时代，劳动力、自然资源等禀赋在国际贸易中的作用不断降低，[2]与数字技术相关的资本与无形资产的重要性显著提升，生产者和消费者之间的壁垒不断被打破，传统的分工体系发生改变，生产、采购、物流、售后服务等环节布局的分散性进一步放大，在长期有可能形成“数字传输、产销多元”的国际格局。

在贸易结构上，数字贸易打破了传统贸易中货物贸易和服务贸易的二元形态，以数据跨境流动为依托，基于为货物或服务提供载体的信息或数据，形成了区别于货物贸易和服务贸易的新的贸易方式。这种影响表现在货物产品变为可数字化的产品、数字流和货物流并行、传统货物贸易逐步被替代等多方面。[3]据联合国贸易和发展会议统计，基于数字技术的可在线提供的服务出口额在过去十年中平均每年增长7%至8%，且保持可持续增长态势。

在贸易价值链上，数字贸易包括制造和服务两条价值链，具有向区域化和全球化方向发展的趋势。一方面，数字产品的专业化与定制化特点，驱使制造业向消费者群体更加靠拢，同时数字平台的应用使得供需双方直接对接，去除了中间环节，缩短了价值链分工的链条，制造业价值链从全球化向区域化演进。另一方面，数字技术减少了地理距离对服务贸易的限制，降低了贸易中的信息成本和交易成本，对固有的贸易壁垒产生了冲击，全球化趋势增强。

（三）数字贸易的发展导致贸易规则的改变

国际贸易新形式的出现和发展给传统模式下的规则体系带来了诸多挑战。一方面，已有规则体系本身的滞后性和不完善性无法满足数字贸易的发展要求，甚至制约了当今数字贸易的快速发展。传统贸易规则多基于货物与服务区分治理的二元结构，但在数字贸易确定贸易属性、部门、模式时都会存在不同程度的不适用性。如数字交易使得货物与服务贸易出现混同，CD唱片等数字内容产品在形成和交付过程中，既构成货物，也产生服务贸易。同时，由于缺乏相关定义，数字经济、数字产品、数字服务等多种相关概念经常交叉使用，使得世界主要经济体难以对数字贸易规则进一步对话和磋商，各国监管政策和监管方法出现分化，互联网监管“碎片化”现象严重。

另一方面，数字贸易的扩张对国际治理新规则的制定也提出了新的命题。目前在多边贸易领域，尚未形成专门针对数字贸易的规则，特别是在数据跨境流动、数字本地化、数字贸易友好型营商环境等新领域存在很大空白。多边贸易体制在过去几十年中经历了重大转变，除了更多的国家加入多边体系外，相关制度规则的范围也增加了包括投资、服务和知识产权等问题，双边和区域层面也出现了平行转移。但数字贸易的开放对相关规则提出了更高的要求，既要以国家安全为前提，同时也要兼顾贸易的自由流动，从而刺激国际贸易体制从一个侧重于关税和配额等“边境”问题的浅层贸易定义，推进为一个管理日益增多的“边境后”问题的更深层次制度。

二、数字贸易治理中关键领域的角力和分化

数字贸易的国际治理兼具数字治理和贸易治理两大方面，在全球和区域层面具有多元化和碎片化发展等特点。其中，数字治理直指数据的跨境流动问题，各国对此纷纷采取措施进行规制，或直接或间接地影响了数字贸易的正常进行。贸易治理则更强调贸易的自由化维度，也会反作用于数据的跨境流动，两者相辅相成、相互影响。尤其是新冠肺炎疫情影响下，数字技术在金融、通信、医疗、能源等关键行业的应用更加广泛，各国对数字贸易的规制也更加严格，特别是在主权、安全、发展三大方面展开了激烈的角力和分化。

（一）基于数字贸易主权归属的谈判焦点

进入数字时代，信息技术成为国际贸易的重要工具，更是催生了数据这一新型贸易产品。其具有体量巨大、种类繁多、处理速度较快以及价值密度较低等特点，使得当前各国对于数据归属难以界定，监管成本也相对较高。同时，互联网的无界性与各国国内规制存在冲突，难以建立具有国际共识的规则框架予以协调。

数据的跨境流动是数字贸易治理的核心问题，与其相关的数据本地化、个人隐私保护、政府数据开放等议题也是谈判中最基础、最核心的问题，但当前各主要经济体对此持有不同态度。美国最先推出并建立《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），强调数据的自由流动。其主导的《美墨加协议》（USMCA）也延续了TPP的一贯主张，对其他国家产生了深远的影响。而欧盟、日本等国则认为自由流动的数据将意味着本国数字经济可能面临被少数美国大公司主导的风险。它们往往兼重数据跨境的自由流动和个人隐私保护问题，即可以采取适当措施进行数据监管，以保护本国公民的个人资料和隐私安全。以中国为首的大部分发展中国家则没有提出有关数据跨境流动的明确主张，认为该问题仍需综合考虑，有待商榷。

在数字贸易相关税收方面，全球数字化服务出口规模占服务出口总规模不断提升，电子传输关税、数字服务税收等利益相关议题成为讨论焦点。一方面，“电子传输免征关税”条款对于计算机和信息服务较为发达的国家比较有利，但对作为数字贸易净流入的发展中国家来说，会由于技术水平间的差异和数字鸿沟的影响，使得国家税收蒙受损失。[4]另一方面，跨国平台企业的快速发展带来了新的数字税收问题，欧美等国开始了新一轮的税收主权争夺。目前已有48个主要经济体采取单边措施卷入其中，负面效应外溢的单边行为给经济带来损失，每年由此产生的全球税收损失总量约在1000-2400亿美元之间。

（二）基于数字贸易安全问题的谈判焦点

数据、信息、思想和知识的跨境流动可以产生更高的生产率、更优质的创新和更好的可持续发展。同时，数据自由流动也会对隐私、产权和安全问题提出更多挑战。因此，数字贸易的主权归属之争往往会直接影响到贸易安全问题，涉及数字治理与网络安全、知识产权与数字资产保护、投资安全与外资审查等诸多议题。

在数字治理与网络安全方面，数字贸易对象、方式的变化导致了国际政策、规则的复杂调整，尤其是国家间以及国内、国际规则的不一致性，使得各国数字治理方向不断分化，利益冲突也愈发激化。如美国就以网络安全为借口，下架Tiktok和WeChat等社交软件、限制华为等科技企业在美发展，对中国进行打压遏制。这既不利于两国的交流发展，更是给国际经贸格局笼罩上了一层阴影，使得各国间的关系愈发紧张与僵化。当前数字治理与监管缺乏一个整体一致的方向，过度的网络安全保护将阻碍数字贸易的发展，各国需采取更灵活的防范手段，建立新的监管范式，以减少国家间博弈对全球经济发展的负面影响。

数字贸易安全问题不仅包括数字治理与网络安全，同时涉及版权和专利保护制度、商业秘密保护源代码和专有算法强制披露规定等知识产权与数字资产保护。当前各国谈判焦点主要集中于源代码、专有算法和商业秘密的保护。美、欧、日等国家与地区都强调不应分享或转让其源代码、相关技术、专有算法等，但允许一定的例外情形。其中，美国的要求最为严格，仅在《美墨加三国协议》第19章16条允许一类具体例外，欧盟、日本等国则留有更多余地，允许自愿或因公共政策目标公开、转让相关内容。源代码规则涵盖的数字贸易产品与服务愈发广泛，逐渐涉及到以中国为代表的新兴和发展中国家，世界范围内更多国家和地区参与到产权保护与安全问题的谈判之中。

（三）基于数字贸易发展规划的谈判焦点

数字能力的差异加剧了原有国家之间、甚至国家内部的经济不平衡。数字经济所创造的财富高度集中在少数国家、公司和个人手中，日益扩大的数字鸿沟使发展中国家，特别是最不发达国家更加落后。根据全球数字贸易促进总指数分析，在74个经济体中，只有20个经济体进入了数字贸易发展的领先阶段，其中只有马来西亚一个发展中国家，其余大多均为欧美等地区的发达国家。而尚处于发展初级阶段的26个经济体主要集中于拉美、非洲和中亚、南亚地区，这些经济体的数字综合能力较弱，在国际经贸格局中处于劣势地位，缺乏进一步自主发展的能力。

随着电子商务规则谈判向数字贸易规则谈判的进一步发展，弥合数字鸿沟、资金技术援助、优化发展中国家营商环境等数字包容性议题被提上日程，世界各主要经济体对此展开新一轮的谈判。但通过WTO多边领域的探索发现，美国作为在数字技术方面处于绝对优势地位的国家，仅关注数字贸易方面的核心议题如数据跨境流动、个人隐私保护、源代码等，对于共同发展和国际协调等议题关注甚少；欧日等中坚力量在关注核心议题基础之上，稍有涉及数字经贸合作发展的问题；而主要关注数字鸿沟、资金援助等发展方向的仅有阿根廷、科特迪瓦等发展中国家，却因自身综合国力较弱，相应的规则框架也不完善，难以真正地参与、开启、主导数字贸易规则的未来发展。当前世界各国在发展理念、规则主张上都存在着明显的差异与分歧，给全球数字贸易治理体系的建立带来了技术和实践等多方面的挑战。

三、数字贸易国家治理机制的分歧

数字贸易以数据跨境流动为基础，形成了不同于货物贸易和服务贸易的新型方式，将更多的领域纳入测度范围之中。伴随着数字贸易发展带来的转变，世界各国就数字贸易治理提出了坚持市场准入和非歧视原则以及妥善处理互联网治理的跨领域问题。[5]但由于每个国家的数字基础设施发展水平存在差异，政府的政策目标也不尽相同，各国对于数字治理和贸易治理存在着不同程度的差异与分歧，并在关键领域展开了角力与分化，逐渐在监管理念和规则体系上形成了三种不同的模式。

（一）以美国为代表的自由流动模式

“倡导自律，分散立法”的美国模式以数据贸易的自由化为基本导向。美国作为世界上数字贸易最发达的国家，数据自由流动是其商业利益不可或缺的保障，而且持续扩张的美国跨国公司不满足于国内市场规模，呼吁更加开放和自由的海外市场。从双边到超大型自贸区谈判，再到WTO电子商务多边协议谈判，都体现了美国对自由化贸易体制的追逐。自2000年美国-约旦自由贸易协定首次涵盖数字贸易规则以来，美国通过二十多年的努力在其主导的一系列RTAs中构建了数字贸易规则的“美式模板”，经历了从以美韩FTA为代表的1.0到以《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）《国际服务贸易协定》（TISA）和《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP）为代表的2.0，再到以《美墨加协定》（USMCA）为代表的新型“美式模板”的转变。[6]美国一直关注数据跨境自由流动、数据存储非强制本地化和源代码保护等核心议题，成为将数字问题纳入国际贸易体制的关键发起者，在多边谈判以及区域和双边协定中发挥了重要的示范引领作用。目前，国际上美国、澳大利亚、比利时等15个主要经济体签订了90个涵盖数字贸易规则的RTAs，占总量的67.2%。其中62个RTAs包含文本所界定的代表性美式数字贸易规则，占比达到68.9%。美国通过其自身实力和国际影响力将“自由流动模式”渗透到澳大利亚、日本及新西兰等发达经济体主导签署的RTAs之中，成为数字经济和贸易领域的绝对领导者。

（二）以欧盟为代表的限制流动模式

“国家主导，统一立法”的欧盟模式以个人数据的充分保护为基本导向，强调技术的公共政策目标和互联网的主权属性，主要以美国之外的发达经济体和高收入发展中经济体为代表。欧盟陆续签署了《欧盟—加勒比论坛EPA》《欧盟—韩国FTA》《欧盟—新加坡FTA》和《欧盟—加拿大CETA》等协定，聚焦于推进数据跨境流动、完善产权保护以及促进视听合作三大领域，主张开放与监管并重，高自由和严治理并存，并逐渐形成了以《通用数据保护条例》（GDPR）为代表的“欧式模板”。欧盟既在区域层面不断外扩其内部标准，渗透对个人权益保护及数据监管自主重视的观念，促进知识产权执法和保护制度的国际化；[7]也积极在WTO等多边平台表达自己的观点，坚持视听例外理念，杜绝把一般贸易规则直接适用于文化产品的生硬粗暴做法。但由于欧盟各成员国之间多元化的存在，“欧式模板”尚未形成完整体系，相关条例较为零散地分布在各个章节，其推进速度相较“美式模板”来说也更为温和。展望未来，欧盟既要处理好内部分歧，在提高数字化自由度和实施数字化战略两种不同政策态度中寻求统一，也要在与他国尤其是较为强大的数字贸易大国的博弈中不断完善数字贸易国际规则，处理好隐私保护和视听例外两个核心议题，从而构建出一个让各缔约方都实现共赢的数字贸易治理“欧式模板”。

（三）以中国为代表的数据本地化模式

“安全为主，限制流动”的中国模式以数据跨境流动安全为基本导向，制定了较为系统的法律并建立了相应的监管机构，要求信息和数据的本地存储。目前俄罗斯、印度等发展中国家也因自身技术水平的差异偏向于实行数据本地化的保护性政策，适用WTO电子商务的基础性规则，与发达经济体的实践冲突明显。以中国为代表的部分发展中国家，虽然已经进入数字经济快速发展阶段，但是数字经济占GDP比重并没有和发达国家一样达到较高水平，未来还有很大的提升空间。就RTAs中电子商务条款的具体内容而言，“中式模板”涵盖规则多是诸如关税税收、无纸化贸易、个人信息保护、电子商务合作等国际协定中常见的规则，对于数据跨境流动、计算机设施本地化、源代码等新兴规则涉猎较少。根据USTR标准，中国等G20发展中成员国均存在不同程度的数字壁垒，涉及歧视性待遇、跨境数据流动限制、本地化要求等多项内容。这同时反映了发展中经济体的数字贸易规则特点，即主要通过数字领域的有限开放、推行进口替代战略等保护主义措施，优先发展本国数字产业，进而促进数字对外贸易并提升相关行业数字化水平。在下一步发展计划中，以中国为代表的新兴和发展中国家应谨慎评估相关风险，适度开放市场，以更加积极主动的态度融入数字贸易全球治理体系。

四、新形势下数字贸易全球治理的中国对策

近年来全球数字贸易的快速发展，证明了国际市场存在着巨大潜力。2008年至2020年，全球可数字化服务的出口规模从1.9万亿美元增长至近3.2万亿美元，占全球服务出口总比重过半，数字贸易成为国际贸易的主要驱动力。2022年，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，强调了数字经济发展的重要性，对数字经济治理体系提出了新要求。而数字贸易作为数字时代的象征、科技赋能的标志，更是未来贸易发展的方向。我国必须抢抓数字化带来的机遇，加快推动数字产业发展，争取国际规则体系的话语权，进而推动全球贸易治理体系的变革。

（一）紧跟时代潮流，推动数字技术产业的发展

一是关注新兴数字技术研发，加快新型基础设施建设。既要从加大对新技术的研发力度入手，增强通讯网络和算力基础设施的稳定程度，用信息基础设施建设为新基建夯实基础。还要不断将5G技术应用于智能交通、智慧能源等新型基础设施建设，促进科学技术和制造、交通、能源等多行业的融合发展，使得融合基础设施建设多元全面发展。二是推进实体经济数字化转型，着力数字化赋能产业基础能力。既要加强企业数字化改造，引导实体企业加快生产装备的数字化升级，同时深化生产制造、经营管理、市场服务等环节的数字化应用，加速供应链业务数据共享，提升产业链韧性。也要加快产业数字化升级，大力发展跨境电商、数字娱乐、在线教育、远程医疗等新兴业态，利用线上服务平台，推进“上云用数赋智”行动，培育数字经济新业态新模式。

（二）深化政策体制改革，健全监管治理体系

一要夯实国内有利于数字贸易发展的制度环境。首先，利用电子商务发展的实践优势，持续推动数字贸易便利化设施和政策完善，为我国企业“走出去”创造良好的营商环境。其次，还要加快对相关领域体制机制的改革，如清理和调整不适应数字贸易发展的行政许可和商事登记制度等。最后，需加强对新业态的动态并行、分类监管研究，为新业态、新模式提供试错空间，激发社会创造力。[8]二要深化数字贸易规则体系下关键议题的研究。可以尝试从电子商务向数字贸易过渡，以跨境电子商务作为我国参与数字贸易规则制定的突破口，率先构建跨境电商全口径统计、税收、贸易便利化及消费者保护等一系列制度，积极参与数字贸易的监管治理。还要重视数据跨境流动和个人隐私保护等关键议题，借鉴参考“美式模板”与“欧式模板”，在坚持既有原则的基础上进行适当调整，提升数字贸易规则制定能力与灵活度，逐步形成与国际对接的标准体系。

（三）坚持国内国际双循环，灵活应对变局挑战

当前，我国正逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。一方面，发展要以国内市场为基础，聚焦内需提升与释放。可以尝试以地区为试点，加快建设数字贸易新基建、发展数字贸易新业态、构建数字贸易新场景，进一步提升产品与服务的数字化水平，刺激消费需求的释放，为数字贸易发展夯实基础。[9]另一方面，也需要不断推动更高质量的对外开放，提升经济发展的质量和水平。既要凝聚发展中国家的规则共识，如选择部分“一带一路”沿线国家为重点合作伙伴，以跨境电商为重点合作领域，发出深化数字贸易合作倡议，共同构建面向未来的全球数字贸易规则框架。也要探索与发达国家互利共赢的模式，提高数字贸易发展的包容性，让数字贸易成为中国经济“双循环”时代服务贸易高质量开放的亮点。总体而言，中国需要加速自我调整，畅通国内大循环，同时注重与国际对接，促进“双循环”，从而培育新形势下中国参与国际合作与竞争的新优势。