何建华

（内蒙古财政社会保障中心，内蒙古 呼和浩特 010098）

2018年，党中央、国务院印发了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出了进一步建立全过程的预算绩效管理链条，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制，加强绩效评价结果应用等；2020年8月，《预算法实施条例》要求，绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据；2021年4月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出“加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接”的具体要求。那么如何对绩效评价结果进行应用，如何将绩效评价结果用对、用好，是当前学者所关注的问题之一。基于此，本文结合笔者近年工作实际，提出以下几点思考。

一、深刻理解绩效评价结果应用的概念

绩效评价结果是指评价主体、组织机构按照预算绩效管理要求，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和方法，对项目既定的绩效目标完成情况，以及取得的经济效益、社会效益、生态效益等进行客观公正评价后，以评价报告为载体，按照规定的分数和评价结果等级反映出的绩效评价结论，揭示存在的问题并提出改进意见。绩效评价结果应用则是指财政部门、预算部门、项目执行单位及人大、审计等监督机构通过调整预算、完善制度、改进办法等方式，将绩效评价结果转化为提高预算资金运用、强化制度管理等绩效具体行为的活动。

绩效评价结果从预算管理阶段，可以分为事前绩效评价结果、事中绩效评价结果、事后绩效评价结果与全过程绩效评价结果。从运行环节来看，事前绩效评价结果主要聚焦于项目资金运行之前，应用事前绩效评价为项目投入和运行提供依据；事中绩效评价结果主要针对项目运行中期，对资金效益的显现程度进行评价；而事后绩效评价结果侧重于项目完成后对项目产生的结果和效益进行考察。全过程绩效评价结果则关注项目运行的全过程，不仅包括事前绩效评价结果、事中绩效评价结果及事后绩效评价结果，且在事前绩效管理阶段、事中绩效管理阶段及事后绩效管理阶段分别考核绩效目标审核结果应用情况，及时调整、纠偏目标、锁定与督促责任主体，输出和应用全过程预算绩效评价结果，最大程度提升财政部门、预算部门（单位）管理预算绩效评价结果的工作能力，促进全过程预算绩效管理链条的形成，从而实现全面实施预算绩效管理的目标。［1］19

二、充分认识绩效评价结果应用的意义

绩效评价结果应用是预算绩效管理全过程中最为关键的环节，也是预算绩效管理整个工作过程的最终定论。绩效评价结果应用既是绩效评价结果的落脚点，又是预算绩效管理全链条的新起点。绩效评价结果应用是将预算安排与绩效评价结果挂钩，将部门预算项目、工作活动及综合绩效评价情况作为制定财政政策、安排年度预算的重要基础和依据。

绩效评价结果应用，在党委、政府层面，是推进治理体系和治理能力现代化的有力举措，是优化财政资源配置的关键措施。与社会、经济、民生整体发展规划、财政资金预算安排、部门制度建设、项目管理及其他和社会发展有关的重要事项均有着紧密联系，并起到极其重要的作用。

绩效评价结果应用，最终体现了预算绩效管理“结果导向”的核心内涵，强化决策的科学性和权威性，科学合理配置资产，提高资金使用效益，最终积极推进全过程风险控制。

三、绩效评价结果应用面临的问题

第一，绩效自评结果多为优良，难以发挥评价作用。《项目支出绩效评价管理办法》规定，按照评价主体不同，绩效评价结果可以分为单位自评结果、部门评价结果和财政评价结果。其中单位自评和部门评价其实都属于自评范围，虽然《项目支出绩效评价管理办法》规定，部门评价应在单位自评的基础上开展，必要时可委托第三方机构或相关领域专家参与，体现了一定的独立性，但在实际评价过程中，还是会出现“花钱买好”的行为，第三方机构与专家在发表评价意见时难免会被委托部门所影响，不能客观、公正地发表评价意见。

第二，绩效评价工作质量不高，评价结果客观性差。以内蒙古自治区为例，预算绩效评价及预算绩效管理工作推行较晚，很多预算部门、第三方机构及专家学者、社会公众对其内涵都不了解，有的甚至没听说过。党的十九大明确提出要“全面实施绩效管理”，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》随后出台，预算绩效管理提升到国家战略层面。目前我国对第三方机构的条件限制较为宽松，聘用的第三方机构对绩效评价工作的核心要义、实质内容不能认真学习和完全掌握，对承担的评价项目和资金多为机械地套用已有的评价指标体系或复制类似的项目模板，未能真正投入人力、物力、精力去研究、探索所承担的项目和资金的背景资料，不能按照规范程序开展绩效评价，在专家聘请方面也不能符合相关要求，从而导致评价报告的内容、结果均不能让被评价方信服、让委托方满意。

第三，绩效评价结果应用偏弱，激励约束机制不强。在内蒙古自治区，部分财政部门、预算部门及单位对预算绩效评价工作重视程度不高，部分地区、部门和人员将绩效评价工作当成一项任务，只求一评了之，对于绩效评价结果未能真正应用到实处，绩效评价结果的应用率不高。如某市的30个绩效评价年度报告中，政策建议全部被财政部门和被评价单位采用的仅为20%，部分被采用的为30%，两者之和仅占总体的50%。而从全国来看，对于已评价项目的绩效评价报告，其应用率不足15%。［2］101目前，多数被评单位仅局限于对评价报告提出的问题进行整改，未能将评价结果与部门预算安排、支出方向、健全制度、完善政策等进行挂钩，未能与政府对部门的绩效考核、干部任用联系起来，对于资金使用效益、项目实施效果等方面具有明确激励、约束、问责机制的更是少之又少。

第四，绩效评价报告不清晰，绩效评价结果无法使用。受评价环境、理论知识、业务水平、人员能力等条件限制，第三方机构出具的绩效评价报告内容在章节结构、目标内容、效益效果等方面不能做出清晰、准确的描述，指出的问题不够准确，原因分析不够透彻，相应提出的意见建议过于宏观、笼统，缺乏明确的指向性和可操作性，导致评价报告的使用者无法直接将评价结果中的建议意见与实际工作有效联系，出现评价报告无法使用等情况。

第五，预算部门绩效意识不强，对绩效评价结果不认可。目前来看，预算绩效管理工作仍处于财政部门单兵作战、唱独角戏的状态，预算部门对预算绩效管理工作普遍热情度不高、重视程度欠缺，对财政部门、第三方机构出具的评价报告结果不认可，对提出的问题整改落实不到位，对相关管理建议和意见不认可等，抵触心理较强，难以将绩效评价结果真正与部门内控制度建设、项目入库管理、资产资金分配、实施措施改进等进行有效结合。

四、强化绩效评价结果应用的几点措施

第一，强化结果应用制度建设。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》在构建全过程预算绩效管理链条时，绩效评价结果应用作为全过程管理链条的最后一个环节，提出了加强绩效评价结果应用的要求。目前，国家层面尚未制定出台有关绩效评价结果应用的专门制度或办法，只是在《项目支出绩效评价管理办法》及《财政部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》中，按照奖优罚劣的激励约束机制，提出“有效要安排、低效要压减、无效要问责”的总体应用原则。各地区在具体评价结果的应用时，在资金挂钩、制度完善、政策调整等方面的应用程度也深浅不一，未能形成规范统一的应用方式、方法，尚未具备可操作、可执行的评价结果应用管理制度。例如，北京市探索建立评价结果与预算安排挂钩机制，评价结果为“一般”（75分以下）和“较差”（60分以下）的，分别扣减下一年度部门项目预算总控制数的5%和10%［3］364；上海市闵行区2019年开展评价重点项目21个，预算金额5.18亿元，涉及16个部门、18个预算单位，通过财政重点评价核减预算资金0.49亿元，核减率达9.46%。［3］189

第二，提升绩效评价结果应用意识。切实推进绩效评价结果应用是全面实施预算绩效管理全方位、全周期的重要环节。因此，树立正确的理念意识极其重要。一方面，地方主要领导应树立预算绩效管理理念，加强绩效评价结果应用的意识，尤其在进行政府决策管理中，需要自上而下的推动和引领，更要深入理解党中央、国家领导人关于实施预算绩效管理的指示批示精神，充分认识评价结果应用是抓好抓实预算绩效管理的重要措施，是管理和分配资源、资产、资金的重要手段。另一方面，地方主要领导应亲自管理评价结果应用工作，只有领导积极带头推动、参与评价结果应用工作，才能使挂钩机制得到真正落实。

第三，反馈公开绩效评价结果。进一步加强绩效评价结果反馈和公开机制。绩效评价工作完成后，要及时向被评价单位、委托方汇报评价过程、评价结果，征求双方意见和建议。财政、预算部门和单位应建立沟通机制，将双方开展的绩效评价结果相互通报，并按期向地方人大、党委、政府报送评价结果，通过人大等立法机构对预决算的审批权，推动评价结果在预算编制中的应用。按照政府信息公开相关要求，将绩效评价结果采取适当的形式向社会公众公开，接受社会的监督和反馈，促进政府公信力和执行力的提升。

第四，健全完善财政预算管理机制。建立健全绩效评价结果与预算管理连接机制，将绩效评价结果充分应用到预算管理的全流程。在预算编制阶段，将评价结果切实作为预算编制的重要依据；在预算执行阶段，对评价结果提出的整改意见、落实情况进行跟踪问效；在预算决算阶段，根据评价结果对资金分配方案、政策措施实施情况提出合理改进意见和建议。

第五，加强第三方机构培训监管。财政部印发的《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》和《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》中提出，要加强对第三方机构及其工作人员预算绩效评价业务的培训和指导，使第三方机构和工作人员能及时掌握、了解最新的预算绩效管理理论和政策要求，提升业务能力。各级财政部门、预算部门要按照指导意见、监督管理暂行办法的规定，依法依规加强对第三方机构预算绩效评价执业质量的监督检查，从第三方机构的资质、人员配备、评价工作过程、内部管理和执业质量控制等方面进行监督管理。

第六，提高绩效评价报告质量。第三方机构、财政部门、预算部门和其他业务委托方，要加强对评价报告质量的管控，把好绩效报告质量关。首先，第三方机构应严格按照《项目支出绩效评价管理办法》及其他有关绩效评价管理办法的规定，遵循独立、客观、公正的原则，聘请具备一定能力的财政、财务、行业、绩效管理等专家，抽调业务精干人员与专家组成较为固定的绩效评价工作组，制定绩效评价方案、采用适当的绩效评价方式方法、履行必要的评价程序开展绩效评价工作。其次，开展必要的调查研究，科学合理地设计绩效评价指标体系、分配指标权重，对项目实施取得的成效和评价工作中遇到的问题进行全面分析与研判，深入剖析问题形成原因。最后，对出具的评价报告开展审核，提高报告内容的完整性、建议的科学性和结论的严密性，从而使评价报告便于使用者阅读理解，使评价报告所提出的建议能得到有效使用，使评价报告中提出的问题能得到有效整改，便于为党委、政府及主要领导在预算编制、资金分配、政策调整、项目实施等方面的决策提供清晰有力的重要依据。

第七，将绩效评价结果应用纳入党委、政府绩效考核。从党委、政府层面建立健全绩效评价结果应用制度，明确评价结果的运行机制。把绩效评价结果等级和应用情况作为党委、政府对部门履职及领导干部尽责的主要考核依据，强化地方领导在制定决策、政策调整、预算管理、行政奖励、行政问责等方面的能力，树牢“花钱必问效、无效必问责”理念，使政府部门及其工作人员对资金使用和项目实施的结果负责，从而进一步提升政府治理体系和治理能力现代化水平，进一步促进政府部门履行经济调节、资源配置、公共服务、社会管理等职能。