王桂云

(呼伦贝尔市委政策研究室 内蒙古 海拉尔 021008)

近年来，国务院实施新一轮东北振兴战略和“一带一路”倡议，人力资本在经济增长中发挥着越来越重要的作用。市场竞争的加剧直接导致人才“大战”愈演愈烈，人才是最重要的战略资源已成为不争的事实。进入新世纪新阶段，中央作出实施人才强国战略的重大决策，确立了党管人才原则。内蒙古自治区呼伦贝尔市地处边疆地区，受地域位置、经济发展水平等因素制约，在人才“引智工程”中普遍存在回流难、引进难等瓶颈问题，人才流失现象日趋严重，外流人才数量呈逐年递增之势，从而不同程度地影响了地区经济发展。本调研组深入呼伦贝尔市了解人才发展工作，分析制约边疆地区人才流失和人才引进瓶颈问题，以期为完善边疆地区人才发展政策提供参考。

一、 呼伦贝尔市人才工作现状

呼伦贝尔市位于内蒙古自治区东北部，1954年4月成立呼伦贝尔盟。2001年10月，国务院批准撤销呼伦贝尔盟，设立地级呼伦贝尔市。作为全国唯一位于中俄蒙三国交界的地区，总面积25.3万平方公里，[1]现辖14个旗市区、42个民族、224.29万人。[2]其中，莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂温克族自治旗和鄂伦春自治旗系全国仅有的3个少数民族自治旗，自治区18个民族乡(苏木)中呼伦贝尔市占14个，是典型的欠发达多民族边疆聚居区。全市现有人才资源总量24.54万人，占全市总人口比重的10.95%。按照国家对人才分类标准，其中，党政人才2.24万人，企业经营管理人才4.03万人，专业技术人才7.49万人，高技能人才7.15万人，农村牧区实用人才3.1万人，社会工作人才0.53万人。每万名劳动力中研发人员7.84人。[3]

(一)战略聚才，发出引才“邀请函”

作为“科创中国”试点城市，积极实施人才强市战略，设立“人才专员”，坚持问题导向，出台《呼伦贝尔市深化人才发展体制机制改革实施方案》《呼伦贝尔市人才引进培育实施办法(试行)》《呼伦贝尔市本级事业单位引进专业人才工作细则(试行)》等人才政策35项，投入4900余万元市本级人才政策奖补资金、2000余万元科技奖补经费，[4]探索建立重点项目以科研成果来兑现的科研经费投入体制，由政府组织面向全社会开放征集科技创新成果的“揭榜挂帅”制度，中科院“创建生态草牧业科技体系”“黑土粮仓”两个A类先导项目落户，人才对经济社会发展的贡献度不断提升，形成了“一心多点”①人才工作新格局。2016-2021年，全市共引进本科以上学历人才10015人(不含公务员考录、事业单位公开招聘等)，初级以上职称专业技术人才1662人。[5]仅2021年下达自治区“草原英才”专项资金257万元，下达市本级人才发展专项资金600万元，专项用于全市引进高层次、急需紧缺人才，培育培养本土人才。[6]

(二)全域识才，下好引才“合作棋”

面向经济主战场和产业发展需求，全市深入实施“高层次人才引进计划”和柔性引才“鸿雁计划”②、重点产业人才教育对接计划等“十大人才计划”，重点柔性引进两院院士和专家团队、高层次人才和呼伦贝尔籍人才。近年来，先后与中科院、中国工程院、中国农科院等国家科研院所，清华大学、浙江大学、中国农业大学等国家一流高校建立合作关系。截至2021年12月31日，全市建成院士专家工作站、博士后科研工作站、博士工作站、国家级企业技术中心、国家级众创空间、自治区级重点实验室等人才集聚和创新平台60余家。呼伦贝尔技师学院荣获“国家技能人才培育突出贡献单位”称号，这是内蒙古自治区唯一一家获此殊荣的学校；该院选送的选手获得全国乡村振兴职业技能大赛内蒙古选拔赛电工第一名。同时，在破解人才引进难题上，结合本地实际，实现多个“放宽”，设置专项编制400个、降引才门槛、简引才程序、降开考比例等；结合医疗教育等领域人才工作实际，制定专项政策、给予特殊支持，让医院、学校等专业性强的事业单位选人用人“自己说得算”；对企业研发投入增加“科技入股、一比一配套、一事一议”等支持方式，实现支持额度翻倍、范围扩面、事前奖补等。[7]

(三)项目育才，破解企业“人才荒”

全市启动“科技兴市”三年行动，积极推动项目选才育才工作，逐年加大对创新创业人才培养、选拔、推荐力度。探索实施“一个领域一个特色人才工程”项目，实施“重点产业人才教育对接计划”和“青年人才访学研修支持计划”。依托驻在高校、科研院所、职业学校等实用人才培养基地，大力优化专业设置，加快课程体系改革，在巩固优势专业的基础上，发展产业所需和热门就业专业，扩大本地院校产出人才聚集效应。促进人才供给侧结构性改革与产业供给侧结构性改革深入融合，“大豆优质种植挖掘、创新与利用项目”获得国家科技进步二等奖。2021年，鉴定科技成果42项，签订国家、自治区技术合同129项，合同成交金额2.05亿元，同比增长10.2%；[8]技术合同交易额增长79.69%。[9]截至2021年12月31日，全市本土高校围绕产业发展所需三年调整专业40余个；连续两年落实“对发展产业需求和热门专业的高校、职业院校，给予最高100万元资金支持政策” 。[10]

(四) 多维用才，构建留才“新格局”

全市建立“草原英才库”“百名领军人才库”等人才数据库，不断丰富完善呼伦贝尔籍人才智库，形成人才资源云平台。修订《呼伦贝尔市人民政府顾问工作制度》，提升留学回国人员和博士后工作站的管理服务水平，“一嘎查社区一名大学生”“一合作一专家顾问”、重点人才项目“揭榜挂帅”等多项具有呼伦贝尔特色的人才项目作用不断突显。着力打造呼伦贝尔现代农牧业产业园、SOHO产业创业园等多个产业集聚平台，定期开展创业创新赛事活动，引导扶持青年人才和企业家集聚智慧、抱团发展。坚持把人才放到基层多岗位锻炼，注重有序将高校人才纳入基层干部队伍，有针对性地选派优秀人才到基层一线挂职锻炼。持续引导人才基层一线流动，截至2021年12月31日，全市已引进532名大学生到嘎查(村)社区任职，组织866名嘎查(村)“两委”成员和后备力量提升学历。[11]以海拉尔区为例，近年来，先后遴选15名选调生、17名“大学生村官”到农村挂职锻炼。[12]

二、 呼伦贝尔市人才发展存在的问题

近年来，全市人才发展工作虽然取得了一些成绩，但人才总量不足、分布不均、质量不高的问题并存，尤其是各层级领军人才和各类创新团队严重匮乏，主要表现在以下几方面：

(一)高层次专业技术人才流失数量呈逐年递增趋势

调研组通过与职能部门相关人员座谈了解到，呼伦贝尔市受大中城市经济利益、人文环境等因素制约，现有人才外流数量正逐年增多，个别领域出现人才流失现象严重。据市委组织部相关数据显示，全市流失的高层次人才平均年龄40.4岁，特别是医疗卫生系统高层次专业技术人才流失应引起足够重视。据呼伦贝尔市人力资源和社会保障局相关统计显示，2017-2020年，全市市直政府序列单位辞职、辞退共168人，调转35人。其中，卫生系统辞职、辞退83人。人才外流方向以长三角、珠三角等沿海城市为主，已流失人才对现有人才“虹吸效应”增大，且有加剧趋势。

(二)存在高层次人才匮乏，部分行业人才断层的现象

根据全市第七次全国人口普查结果显示，与2010年第六次全国人口普查相比，每1万人中拥有大学文化程度的由922人提高至1660人；拥有高中文化程度的由1504人下降至1484人；全市常住人口中，15岁及以上人口的平均受教育年限由9.43年升至 10.13年。[13]但全市存在人口文化素质总体偏低、人才结构不合理等人力资源短板，仍是全市人才队伍建设的瓶颈问题。2020年，全市事业单位专业技术人员51244名，硕士以上学历人员占4.2%；全市农牧业技术人员1541名，硕士以上学历人员占6.1%。[14]全市地域面积大，受区域发展不平衡，条件艰苦、待遇偏低等因素制约，部分旗市已经面临高层次人才老龄化问题，个别乡镇卫生院、社区卫生服务站基层医生甚至已经出现严重断层问题。

(三)存在片面追求高层次、“显人才”需求的倾向

在积极引进各类优秀人才工作中，有时不免误入人才“高消费”误区。其实，并非所有岗位都应配备高学历人员，片面追求“高精尖”人才和“显性人才”，势必容易造成人才浪费。尽管全市已印发《呼伦贝尔市人才引进培育实施办法》文件，将引才门槛降低至第八类，但边疆地区应正视不具备高薪引才的现实，树立人才发展以用为本的理念，只要符合边疆地区产业发展需求，就是最合适的专业人才。

(四)存在本土人才不愿回流，外地人才扎不下根的情况

边疆地区人才外流呈逐年增长的实际，从根本上讲是地区人才培养水平提高和劳动者素质提高的表现，[15]但成熟人才外流势必对边疆地区经济发展带来不利影响。一方面，全市人才总量不足，人才资源分布不均，引进与流失并存。据市人力资源和社会保障局、市教育局初步统计，2020年、2021年全市应届高中毕业生分别约有1.1万人和1万人，但此两年档案返回市人才中心的仅为0.72万人和0.69万人；另一方面，外地人才考入边疆地区后，常常由于环境不适应、生活条件艰苦等原因导致部分人才不能在边疆地区长久工作。边疆地区区内流动表现在由相对落后地区向相对发达地区的人才流动，尤其是相对发达地区的周边县，这种流动现象对市域内边远地区发展影响更为严重。

三、呼伦贝尔市人才发展问题原因分析

呼伦贝尔市人才发展中的高层次人才流失、引才不畅等问题的产生不是单一因素造成的，是众多因素叠加、多体系交织共同作用的结果，与人才发展生态、政策机制、管理体系、成长环境等领域因素密不可分。

(一)政策原因

对人才是第一资源的价值认识还不够深，欠缺人才链、产业链、资金链等的全面统筹综合考虑，人才工作战略高度有待提高。在宏观谋划上，相关部门的统筹安排、通盘研判能力有待提升。政策间存在部门化、割裂化倾向，影响形成推进人才发展体制机制的改革合力。

(二)社会原因

人才发展环境还不够优化，为人才全面提供全链条、全周期的精准服务有待提高；有些地区和单位存在不积极、不主动的“躺平心态”和“不找我就不服务”的被动状态。人才选育工作不够到位，识才、爱才、敬才、用才的氛围不够浓厚，导致人才流失，应该把人才服务工作“想在前、做在前”。

(三)区位原因

呼伦贝尔市作为旅游城市，消费和物价较高，低收入和高生活成本矛盾冲突。本土流失人才普遍认为原收入不够理想，文化生活贫乏、子女教育方面较发达地区有差距。同时受单位经费不足、“工学矛盾”等方面因素影响，人才外出培训、学历提升等机会较少，甚至无法创新开展实验研究，处于单位骨干的人才在论文著作撰写、科学研究等方面更是无暇顾及，影响人才自我认同感与成就感。有些人才受编制所限，在现有单位排队等待编制的过程中就被其他地区高薪“挖”走了。

四、呼伦贝尔市人才发展对策建议

2022年，内蒙古自治区和呼伦贝尔市相继召开了人才工作会议，深入贯彻习近平总书记关于新时代人才工作的新理念新战略新举措，明确了做好新形势下人才工作的基本思路，为着力建设一支数量充足、结构合理、素质优良、贴近需求、作用突显的人才梯次队伍，建议重点从以下几方面做好人才发展工作。

(一)防止人才外流，必须密切关注重点领域

全面遏制人才外流是实现边疆地区经济发展和社会稳定的前提。对于培养周期长的医学等重点领域而言，卫健、医院人才流失带来的影响是长期性的。而且，一个领域的人才流失，对其他领域也会造成负面影响。

1.深化人事制度改革，用“活机制”留人。出口挡不住、入口应放活。抓住医改、事业单位改革等契机，改变传统的人事管理机制，增强用人单位的选才自主权，大胆培养、选择使用优秀人才。此外，编制管理部门应该严控医疗卫生机构非专业技术岗位人数。

2.构建新型薪酬管理体系，用“好待遇”留人。认真研判同级别地区人才流入地区出台的薪酬绩效考核制度，建立科学、合理、可行的绩效考核制度，提高一线工作人员的收入占比，拉开与行政管理等后勤人员的绩效工资档次，实现人才、医疗质量、薪酬体系三者之间的良性循环。

3.探索建立科学的考核评价体系，用“真情怀”留人。一名好领导、一套好班子决定着一个单位的未来，应建立各单位领导班子动态调整机制，出台适合单位长远发展的科学考评体系，实行人性化管理，减轻工作压力，让专业的人有精力做好专业的事情。

(二)解决人才断层问题，必须审时度势提高站位

边疆地区人才引进工作，要立足于边疆地区文化和区域经济发展相结合的地区实际，必须高瞻远瞩、审时度势，学会“从长计议”。

1.加强对人才的供需预判。定期研究经济社会发展的现状、前景以及对各类人才的需求，特别是对全市重点产业人才数量、从业人员比例等要素，要有统计、有分析，清楚掌握各产业的人才供需动向和人才开发，做到引才用才有的放矢。应针对边疆地区工作岗位的实际要求引进不同学历层次和能力结构的人才，处理好引进“显人才”和“潜人才”的梯度关系，形成知识、能力、学历等结构上的高低互补，实现人才梯队结构层次渐进发展和良性互动。

2.全面畅通人才引进渠道。全市存在人才引进绿色通道还不畅通，急需的专业技术型人才因编制使用程序多、灵活性少等问题不能及时引进，考录人员由于不具备专业技术能力存在培养期长等问题。因此，引进外来人才，重点是要“不拘一格降人才”，从多个维度、多个部门整合资源全力做好人才引进工作。

3.健全人才引进长效机制。畅通人才流动机制，切实做到常抓常新。不仅横向畅通人才跨旗市区、跨部门、跨行业的流动渠道，也要纵向突破市本级、旗市区、乡镇苏木之间的障碍，通过遴选等方式加强体制内人才的流动。建议立足全市实际情况，完善符合基层特点和实际需要的高层次人才选拔措施，避免基层专业技术人才与市直专业技术人才在同一条件下进行评选，优化更切合实际的地区人才选拔政策。

(三)促进人才发展，必须抢抓机遇做强区域产业

1.聚力赋能，以大企业留人。全市草原综合植被覆盖度75.8%，森林蓄积量12.7亿立方米，[16]地域辽阔、资源丰富、生态多样，现已入选全国2022冰雪旅游十佳城市。[17]全市应紧紧抓住国家实现碳达峰碳中和重大战略机遇，深度挖掘绿水青山潜在价值，积极开发林草碳汇交易项目，全力争创国家生态产品价值实现机制试点，在绿色智能制造、企业动能提升等领域延链补链强链，不断开发特色项目和产业，用富有特色和竞争力的产业将大批优秀人才聚集到边疆地区。大力发展本土企业，对于企业所引进的具有副高及以上职称、硕士及以上学位人才工资待遇可以完全放开，建议以专利、技术等要素参与分配折算股本参与分红，从而带动形成产业链、价值链效应。

2.因地制宜，以好环境留人。众所周知，物质待遇是吸引人才的重要因素，但并非唯一因素。实践证明，吸引优秀人才主要靠事业发展的良好前景。全市作为自治区向北开放的重要桥头堡和沿边经济带的重要组成部分，位于草原丝绸之路和欧亚大陆桥的重要节点，其1700余公里的边境线占内蒙古自治区41%、陆路口岸占38%、航空口岸占66%、边境旗县占26%。[18]随着满洲里国家重点开发开放试验区和中俄蒙合作先导区的加快推进，在已缔结17对友好城市和建立地方政府定期互访机制基础上，[19]紧紧抓住作为“中俄蒙经济走廊”重要端口和“一带一路”建设的区位优势，坚持跳出呼伦贝尔谋创新、跳出边境口岸谋开放、跳出毗邻俄蒙谋发展。在充分制定好有利于本土人才回流相关政策的基础上，建立实施政府刚性投入与社会研发投入联动机制，深化与各大科研院所、知名高校、创新企业等战略合作，力促科技成果转化为边疆地区经济高质量发展的新动能。

3.敬贤礼士，以全社会留人。要树立全局意识和协作意识，形成共同为全市地区人才服务的纽带，共同营造为人才服务的大环境，加大招才引智力度，构建尊重人才、吸引人才、留住人才的良性循环体系。面对农村牧区基层急需人才的实际，积极主动与相关高校建立联系，将全市对本地大学生的需求信息反馈到学校，让其感受到家乡对他们的期待和热情，用真情和政策感召边疆地区本土人才返乡建功立业。

(四)注重人才回流，必须培养本土人才

属于边疆欠发达地区的呼伦贝尔市，正是由于曾经的国家定向培养、毕业分配工作人才培养模式，才构建了全市各领域现有人才技术骨干队伍。人才培养，应积极落实落细自治区关于鼓励引导高校毕业生到边疆旗县和少数民族聚居区旗县基层一线就业创业政策措施，着重将引进人才的重点放在市域内走出去的本土大学生，畅通人才体制机制，大力推进柔性引才“鸿雁计划”和“揭榜挂帅”行动，多措并举构建边疆地区人才回流机制。

1.从培养方式上看，要切合发展所需。国家在制定政策层面，从服务边疆地区、为边疆地区培养输送技能型人才的角度，将人才需求与人才培育紧密咬合，继续为边疆地区学生增设免费师范生、定向医生、少数民族骨干生等定向培养模式的大学招生名额，充分发挥呼伦贝尔学院、呼伦贝尔职业技术学院等高校和职业院校的人才产出作用，强化大专院校对人才培养的作用。鼓励引导基层苏木乡镇在外工作的民族人才扎根基层、返蒙建设家乡，将先进地区的发展理念或掌握的先进行业的生产技术用于家乡农牧民致富增收上，从而形成引领带动效应。

2.从培养专业上看，要聚焦基层所盼。以“科创中国”试点城市建设为契机，加快推进产学研深度融合，建议成立专门团队，研究全市开设本土医学教育等专业课程的可行性。大专院校要针对边疆地区需求创设专业科目，及时培育适合边疆地区长远发展的技能型、专业型人才，确保培养一批，就能扎根一批。

3.从培养目标上看，要符合使命所系。要注重激发本土人才活力，可以选择教育、卫生等传统领域，定期组织开展“教育杰出人才”“医疗卫生专家人才”等评选活动，通过采取一次性奖励以及逐级晋升和工资挂钩的激励方式，让本土人才有荣誉、有尊严，干着有奔头、留下有希望、生活有保障，真正实现用“感情留人”，群策群力共同实现边疆地区经济高质量发展。

综上所述，呼伦贝尔市应立足地域实际，树立人才引领高质量发展的理念，把人才资源开发放在最优先位置，深入实施新时代人才强市战略，克服受人口基数、科教基础、地理条件等因素制约的人才发展短板，牢牢把握人才发展工作主动权，不断开创“一心多点”人才工作新格局，为书写新时代呼伦贝尔高质量发展新篇章提供有力人才支持。