王 玮，郑石明

（1.华南理工大学公共管理学院，广东广州 510641；2.暨南大学公共管理学院/公共政策研究院，广东广州 510632）

科技是经济增长的重要驱动力，科技成果转化是实现科技与经济密切联系的关键环节，对于提高创新链整体效能至关重要。我国十四五规划提出要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，加快建设科技强国。自2015 年8 月全国人大常委会表决通过新修订的《促进科技成果转化法》开始，到2016年国务院颁布《实施（促进科技成果转化法）若干规定》，再到同年国务院办公厅印发《促进科技成果转移转化行动方案》，我国科技成果转化工作完成了从法律修订、配套政策文件制定到具体行动部署的“三部曲”。然而，这一系列政策的效果却不尽如人意，根据中国经济网的相关报道，当前我国科技成果转化率不足30%，远不及先进国家的60%至70%。随着经济的快速发展，科技创新正面临着新的局面，政府不再是科技成果转化工作中的绝对领导者，为了适应新形势的需要，政府各部门、高校和科研机构、企业、技术市场在科技成果转化的实践中逐渐结成相互依赖的网络关系。该网络在科技成果转化的实践过程中呈现出何种形态？具有何种特征？这样的网络关系能否提高科技成果转化政策实施的效果？认识把握这种网络关系，并对其进行有效治理，对提升我国科技成果转化政策实施效果、完善国家创新体系以及实现科技自立自强具有重要的意义。

本文以西安光机所为例，运用社会网络分析方法，探讨西安光机所科技成果转化政策实施的网络形态，并测算相关网络指标，尝试从政策网络的理论视角分析不同类型网络行动者如何推动科技成果转化政策实施，从而提升科技成果转化效率。在此基础上，进一步提出我国科技成果转化政策实施网络的治理路径。

1 理论回顾与研究评述

1.1 科技成果转化与政策研究

目前，科技成果转化是国内外学者们研究的热点问题，研究内容主要从激励机制、影响因素、转化模式以及政策制度等方面展开。在激励机制方面，Kim 等［1］分析了254 家韩国IT 中小企业在2005—2007 年间与外部环境的交流与联系活动，发现除了企业自身的研发强度之外，外部网络对企业的科技成果转化能力有显著的影响。在影响因素方面，何彬等［2］利用面板Tobit 模型检验了地区禀赋、金融发展程度、产业结构等因素对中国大学科技成果转化效率的影响。在转化模式方面，柳岸［3］使用三螺旋模型分析我国科技成果转化的现状，认为应加大促进各行动主体间信息、资金等资源的流动，并促进专业中介机构的市场化竞争，从而减少科技成果转化的交易成本；M’Chirgui 等［4］在资源基础观的理论视角上，提出了利用科技创业项目来促进高校科技成果转化的新模式。张曦等［5］采用窗口MinDS超效率模型和社会网络分析方法，发现中国省级工业和技术创业效率呈现出复杂的空间关联网络结果，这样的空间网络关联越来越密切。在政策制度方面，现有的研究多从政策文本入手，王永杰等［6］以2009—2016 年的政策文本为研究内容，从政策类型、发文机关以及联合发文数量等方面进行统计分析，试图从中推理出我国科技成果转化政策的发展方向及重点；张剑等［7］学者以科技成果转化政策为例，说明政策参照网络和关键词时序分析可以通过强度、广度、速度与方向4 个维度有效揭示政策扩散的过程和特点；陈喜红等［8］通过对发表在核心期刊以上的2 307 篇有关科技成果转化的相关文献进行共词分析、社会网络分析等多种分析，发现在2009—2019年间，我国科技成果转化的热点研究领域主要为企业视角下的科技成果转化、产学研协同创新促进科技成果转化、科技成果转化的能力和效率、科技成果转化的机制与模式、区域科技成果转化、科技成果转化的事实分析、农业科技成果转化等7 大类别。马江娜等［9］则是基于政策工具和创新价值链的双重视角，说明不同类型的政策工具如何作用于不同的科技成果转化阶段；蒋兴华等［10］从政策分析的视角，探讨了制约我国现行政策实施效果的制度因素。现有科技成果转化的政策研究以归纳描述型为主，研究的重点多聚焦于政策内容，而对于政策行动者之间的关系以及政策过程的研究不足。

1.2 政策网络研究

对网络的研究使得网络在改革的选择和执行以及创新实践的发展中发挥重要的作用［11-12］。许多学者的研究不断证明，行为主体实现其目标的能力不仅取决于他们的资源，还取决于他们与他人关系的数量和质量［13］。通过各行为主体构建的合作网络能更有效地处理复杂的、多层次的问题［14］，网络中行动者的异质性反映了信息和资源共享、专业资源获取和组织间学习的必要性［12］。网络的结构由基于行动者之间联系的强度、连接子网络和中心行动者的“桥梁”以及填补子群体之间结构漏洞的“桥梁”构成［15-16］。架桥行动者在网络中发挥着重要的战略作用，有助于建立共识，促进信息和思想的传递［17］。

政策网络是将政策科学与网络理论有机结合而形成的一种分析政策过程中政策主体间相互关系的政策研究方法。在公共管理的范畴中，政策网络的议题广义上包含政府和社会的关系，以及社企组织之间组成的政策联盟。政策网络的构建可以基于组织之间的关系，也可以建立在人际关系之上。这样的网络关系要求各个行动者主体分享政策制定权力，与政府组织共同参与公共事务的治理［18］。政策网络研究的集大成者Marsh 等［19］以参与主体的身份资格和资源分配关系为标准将政策网络分为5 种不同的类型，并对其内涵分别进行了解释（如表1 所示），同时指出这5 种类型的政策网络从紧密到松散构成一个连续体。在此基础上，Fabrizia 等［20］学者从分析监管政策和研究网络政策对环境创新的单一和共同影响入手，证明了将环境监管政策与适当的创新政策相结合，可以提高环境监管政策的有效性。

表1 政策网络类型及说明

Wachhaus［21］运用Jones［22］等人提出的网络治理理论框架探讨了将网络治理作为应对网络暴力问题机制的适用性和可能性。我国学者孙柏瑛等［23］以政策网络治理理论分析了公共部门在社会多元治理结构中运用新理念和新方法与企业、公民、其他组织等治理主体形成良性互动关系的必然性。郭磊等［24］以陕西能源化工产业技术创新管理为例，时少华等［25］以北京国子监历史文化街区为例，分别论证了政策网络治理在地方事务管理中显示出的独特优越性，以及在实际工作中的可借鉴性与适用性。而熊尧等［26］运用社会网络分析方法研究了我国卫生健康领域的相关政策，发现自1986 年以来我国卫生健康政策网络的多中心网络关系逐渐形成。骆大进等［27］则用上海222 家高新技术企业的相关数据进一步证明网络的中心度可以增强创新政策对创新绩效的促进效果。近年来，国内外运用政策网络理论分析实际问题的研究已经比较丰富，但由于国外学者较少使用科技成果转化这一概念，相应地对科技成果转化政策网络的研究也就不足，国内在此方面的研究也处于起步阶段，本研究成果可对其进行补充并为后续研究提供新的研究思路。

2 光机所科技成果转化政策实施案例呈现

2.1 数据来源

中国科学院西安光学精密机械研究所（本文均采用其简称：西安光机所）自21 世纪来致力于与世界科技前沿接轨，结合国家需求和人民需要，面向经济主战场，不断改革完善其科技创新及科技成果转化体制机制，凭借自身优势，推进各科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享，提高我国科技成果转化政策的实施效果。因此，本文选取西安光机所科技成果转化实践中的政策实施网络为研究对象，使用社会网络分析方法（Social Network Analysis）分析政策网络在实施科技成果转化政策过程中的作用。社会网络分析法重视行动者主体之间的“关系”，行动者可以是个体、企业、独立组织或各种其他团体，行动者之间相互依赖相互连结，各种资源通过行动者之间的关系纽带或联系进行传送或流动，这些资源可以是物质的，也可以是非物质的（如知识或信息符号）［28］。基于此，根据西安光机所2001—2018 年内围绕实施国家科技成果转化政策所展开的全部活动，筛选出有效数据，做出网络关系矩阵，并利用社会网络分析软件Ucinet 进行分析。本文原始数据主要来源于西安光机所及其他相关行动者官方网站上的对外公开资料和新闻媒体的相关报道等。

2.2 案例呈现

西安光机所自21 世纪初以来，积极响应国家科技成果转化政策，取得了良好的成绩，受到各界的广泛关注与认可。2016 年，陕西省委、省政府以西安光机所的实践模式为例，制定并印发“一院一所”创新模式复制推广工作方案，确定该模式的推广工作为重点任务。

按照Rhodes 提出的政策网络分类标准，西安光机所凭借其强大的专业影响力成为专业网络中的核心成员。21 世纪以来，西安光机所积极探索实践，为促进科技成果转化采取了一系列网络治理举措（见表2）。作为专业网络的成员，光机所聚焦于世界科技发展方向，兼顾国家战略与国民经济需求，整合人才、技术、服务、资本等重要生产要素，在以创新驱动发展，提高自身的专业能力和水平的同时，推动科技成果产业化并提供对外服务。光机所联合社会资本共同设立西科天使基金，为硬科技产业化提供资金支持，通过与议题网络的联系对科技成果转化工作的发展方向产生影响；以科研院所为载体成立中科创星孵化器，联结专业网络与生产者网络，旨在为孵化企业提供良好的孵化环境和服务。其次，借助其本身的科研平台，纵深专业网络内部的联系，联合高校和实验室，为科技企业提供技术支持，或直接以实验室为依托成立专门的科技公司。从而打造出以研究机构、天使基金、孵化器、创业培训为一体的科技创业生态网络体系。2017 年，光机所被列为第二批“国家双创示范基地”，基于光机所提出的“硬科技”概念，西安市成功举办“全球首届硬科技大会”，在全球范围内取得较大反响。

表2 西安光机所科技成果转化政策实施大事记

表2（续）

3 政策实施网络分析结果

3.1 科技成果转化政策网络的治理主体

政策网络治理强调除了政府之外还存在其他的治理主体，非政府组织、企业、专家学者、公民等同样也能成为政策行动者，承担治理公共事务的责任。因此，科技成果转化的政策实施网络治理主体也就包含了政府各部门、企业、高等院校和科研院所、专家学者以及社会投资人等多种社会实体。这些治理主体各有其特征和功能，又相互关联、相互作用，形成了不同类型的政策网络社群。根据Rhodes 对政策网络类型的划分，将案例中科技成果转化的政策网络治理主体划分为政策社群治理主体、府际网络治理主体、生产者网络治理主体、专业网络治理主体和议题网络治理主体五类（见表3）。

表3 光机所科技成果转化政策网络类型及治理主体

3.2 政策网络结构分析

将处理好的网络矩阵导入Ucinet 中，对矩阵进行可视化处理，可生成科技成果转化的政策网络结构图，结果如图1 所示。

图1 政策网络结构图

其中每一个节点代表一个具体的治理主体，节点的大小表示该节点的中心度大小，每一条连线代表治理主体之间发生了学习、交流或合作关系。例如，根据治理大事记，2008 年西安光机所与江苏昆山敏通光纤传感技术研发中心有限公司共同组建“光纤传感应用技术联合实验室”，由此，西安光机所、江苏昆山敏通光纤传感技术研发中心有限公司以及光纤传感应用技术联合实验室之间就产生合作关系，于是在这三者之间建立连线。2017 年，国家开发银行总行副行长蔡东一行调研西安光机所，并参观了西科控股有限公司，国开行与西安光机所、国开行与西科控股有限公司之间存在交流关系，于是分别在国开行与光机所以及国开行与西科控股有限公司之间建立连线。

3.2.1 密度分析

密度用来描述网络中各个节点关联的紧密程度，密度越接近1，说明网络的密度越高，网络成员间的联系越紧密［29］。通过社会网络分析软件Ucinet计算出该网络的密度值为0.07，说明在该网络中各个行动主体联系的紧密程度较弱，信息和资源交换的程度较低。网络中诸如清华大学、西安交通大学、陕西师范大学等高等院校，因掌握了专业的知识而组成专业网络，它们通过专业学术会议以及与光机所联合创办实验室等方式发挥自己的作用，但与政策网络中的其他政策行动者并无直接的联系。这意味着行动者之间特定的、偶然的关系会降低整体网络的密度。但在整体密度较弱的网络中，往往会出现部分集中的情况，即形成凝聚子群，这样的子群更有利于协作，而更多的子群通过中介者连结到中央行动者的网络结构将能有效改善创新的效率和前景［30］。

3.2.2 中心性分析

中心性说明个体在整体网络中的地位和位置［31］，如果一个行动者与很多其他行动者有直接的关联，就说明该行动者居于中心地位，并拥有较大的权力。中间中心度说明网络中某些行动者作为“媒介者”的能力，在联系其他两个行动者之间处于重要位置。

通过对网络进行中心性分析，可以反映出各个政策行动者在网络中所处的位置及其在促进政策实施中的影响力。计算节点的度数中心度和中间中心度，经过筛选得出具有代表性的结果，如表4 所示。

表4 中心性分析结果

由表4 可以看出，在该政策网络中，度数中心度和中间中心度最高的均为西安光机所。一方面，由于本文的数据收集工作主要是围绕光机所展开，另一方面也说明了光机所在科技成果转化的政策网络中对整个网络有很强的影响力，对促进我国科技成果转化政策的实施发挥了重要作用。西安光机所作为中国科学院在西北地区最大的研究所之一，与中国科学院之间的联系十分紧密。因此，中国科学院在整个网络的交流与联系中也发挥了积极的作用，有效促进了政策网络中的合作与信息传播，同时，中国科学院凭借着强大的专业知识和行业地位，担任着高校与科研院所以及高校与专业人士之间“中介桥梁”，联合各大高校进行专业研究，将科研方向与国家战略结合起来，对提高我国科技成果转化工作的效率也起到了重要作用。

陕西省政府、陕西省科技厅、西安高新开发区管委会作为政策社群中的治理主体，在政策网络中也具有较高的度数中心度和中间中心度。这意味着陕西省政府有关部门密切关注科技成果转化工作的进行，在整合技术、服务、资本、人才中不断牵线搭桥，发挥其独有的宏观调控作用。

西科控股、飞秒光电有限公司是西安光机所参股创立的公司，属于生产者网络中的行动者，在政策网络中有很高的中间中心性，这意味着作为光机所投资创办的企业，他们在政策网络中具有很强的中介性，关于促进科技成果转化效率的新经验与新模式都经由这些节点向外辐射传播。这类节点通常具有很强的示范作用。

3.2.3 凝聚子群分析

在社会网络分析的意义上，“凝聚子群”这一概念并没有明确的定义，但从大体上说，“凝集子群是一个满足参与者具有相对较强、紧密、经常、直接或积极的关系的一系列行动者的子集合［32］。”然而，在实际生活中，种种现实的因素使得很多社会过程需要通过中介者才可以达成，这导致网络中出现了很多间接、相对松散的关系，使得相互之间联系并不是非常紧密的一个小群体也可以叫做“凝聚子群”。这样的凝聚子群成员之间不必然有直接的联系，据此，建立在可达性的基础上引出n-宗派的概念，即n-宗派要求各个点之间通过长度不超过n 的路径连接在一起，当n=2 时，可以直接解释为有共同邻接点的节点之间的关系，这个共同的邻接点可以起到中间人的作用。

利用Ucinet 对本文所研究的政策网络进行2-宗派分析，得出该网络中存在8 个联系程度不同的凝聚子群（如表5 所示），派系成员间重叠情况如表6 所示。由于在一个网络图中，一个最大的完全子图就是一个派系，也就是说最大完全子图等于整个网络图本身，故表5 中不包含最大完全子图的信息。

表5 2-宗派分析结果

表6 2-宗派之间相互重叠成员数目

宗派分析的结果（表5）显示，案例中的政策网络存在8 个派系，每一派系中行动者之间的距离都为2。同时，这8 个派系相互参与，各个派系的成员相互交叉存在，派系间联系密切。这说明政策行动者在实施科技成果转化政策过程中的关系并非只存在于内部网络之中，而是广泛的存在于不同类型的政策网络之间。其次，表6 为8 个派系成员之间相互重叠的情况，对角线上的值代表每个派系所包含的成员数。从结果可以看出，不同类型的网络成员之间存在重叠现象，也说明在政策实施的过程中，没有派系林立的情况，网络间存在派系合作，说明整体网络的关联度较强。

4 治理逻辑与路径探讨

4.1 科技成果转化政策实施网络的治理逻辑

通过对西安光机所科技成果转化政策实施网络进行梳理和分析，大致可以得出两条思路：一是各个类型的政策子网络在整体网络中相互交织，共同对科技成果转化的政策过程产生重大影响；二是在相关科技成果转化政策的作用下，各个子网络中的主体相互连结，对促进我国科技成果转化政策的实施影响深远。由此，网络中的行动主体以及主体间的相互关系都在整体网络中发挥出最大作用，促进我国科技成果转化工作效率的提高。

4.1.1 结构完整的政策网络提高政策实施效果

专业网络为政策制定与完善提供专家建议。首先，专业网络作为科技成果转化工作中的核心，对于实际工作中所需要的环境和条件把握更准，能更加准确地识别出有利于促进科技成果转化的政策制度。其次，专业网络成员例如西安光机所在探寻自身发展模式的同时，能将成功的经验通过政策社群制定的相关政策文件向全国推广。

生产者网络为政策完善提供实际的问题反馈。生产者网络成员通过与高校、院所合作，政府部门出资、给予政策优惠的产学研协同发展方式建设和发展企业。在政策网络的视角下，这种发展模式贴近产业发展和政府决策，让生产过程中出现的意见反馈能更容易传达给政策制定者，从而有效促进科技成果转化政策的完善。

府际网络为成功模式和优秀经验的交流学习提供便利。府际网络主要是以地方政府为代表的组织构成。府际网络成员通过组织各种类型的考察团，带领当地科研院所、企业等组织，通过横向的网络关系，与西安市各级政府部门以及西安光机所、各实验室进行沟通与交流，并建立合作关系，由此增强对科技成果转化工作的认识，总结得出适合当地发展的新政策。

议题网络包络基层民众的利益诉求。将议题网络联结至整体网络，可以有效弥补网络的漏洞，将人民群众的利益诉求纳入政策过程，例如，陕西大功率激光器及其应用产业联盟汇集联盟成员的诉求，参与议题讨论，能够在一定程度上影响政策制定的方向，实现科技成果的转化更好地面向人民健康，科研成果更好地面向国家重大需求。

4.1.2 良性互动的网络关系促进科技成果转化

政策社群发挥政策导向和资源配置功能。在光机所的案例中，政策社群中的行动者主要包括科技部、科技厅、高新区等相关政府部门，政策社群成员通过频繁考察调研各个研究所、实验室以及相关企业的方式，密切关注科技成果转化工作的进行。这些治理主体均有权参与政策决策或政策执行过程，他们通过出台相关科技政策，规范科技成果转化工作，影响科研院所和科技产业发展方向。在资源配置与整合方面，政府在孵化器、产业园建设方面给予大力支持，一方面促进高校与研究所以及创新企业与科研院所的合作，通过引导资金流入，为科研院所以及创新企业的研究与发展提供资金保障；另一方面，通过主办各种形式的学术交流会议以及科技成果展示活动，总结推广成功模式，促进信息与资源的横向流动，不断扩大网络规模，有助于促进我国科技成果转化整体效率的提高［33］。

专业网络向其他网络输出技术支持，提高网络的科技创新、科技成果转化能力。专业网络内部各行动者间关系密切，联结在一起对整个政策网络产生巨大的影响力。并且网络越聚集，越有利于创新扩散［34］。以光机所为代表的政策行动者凭借对专业知识以及专业人才的掌握，通过各种学术会议促进网络内部信息与资源的流动，在提高科研水平的同时为促进科技成果转化的政策过程提供专业建议。专业网络通过与政策社群和生产者网络交流合作，协同科研与产业，一方面使得科研成果满足国家科技发展战略需求，另一方面直接面向市场，使得科研成果符合市场导向，以提高科技成果转化的质量，从而促进科技成果转化政策的实施效果。

生产者网络通过与其他网络连结获取信息与资源，有效提高科技成果转化的生产效率。根据资源与能力学说，资源是企业形成和运作的基础和前提，而能力是合理配置资源的独特知识和经验，资源与能力是组织获得竞争力和创新成功的基础［35］。创新企业通过参与政策网络，在与政策社群和专业网络连结的过程中可以直接或间接地获得科技创新的信息。

4.2 科技成果转化政策实施网络治理路径

以西安光机所为案例研究科技成果转化的政策实施网络，通过描述网络形态与结构，分析不同类型政策网络的位置与作用，梳理出案例中促进科技成果转化政策实施的机理和网络治理的逻辑，试图提出以下几点科技成果转化政策实施网络治理路径：

（1）促进更加广泛的行动者参与政策网络。扩大政策实施网络的规模与有效范围，容纳更多的治理主体到政策网络中来，使得政策制定与完善获取更加全面的信息和更加专业的建议；对议题网络、生产者网络利益诉求的考量和采纳，有助于提高决策的民主性和科学性。同时，广泛的参与更加有利于增进社会对政策的理解与支持，使得我国的科技成果转化工作更加面向人民生命健康、面向国家重大需求、面向经济主战场，从而更好地发挥政策效果。

（2）重视网络的构建，进行充分的交流。在促进科技成果转化的过程中，不同类型的政策网络应同时重视内部网络和外部网络的构建。一方面，增强网络内部治理主体间的交流与合作，提高政策网络密度，以促进信息与资源的紧密联系，加强政策行动者之间的互相信任，对科技成果转化这一政策议题形成共同的认识，促进各类创新要素集聚。另一方面，不断吸纳网络外部的行动者参与网络互动，获得新的观念与资源，不断优化国家科技规划体系和运行机制，促进科技开放合作，营造崇尚创新的社会氛围。

（3）发挥政策社群的统筹协调作用。科技成果转化的政策过程需要政策网络中的行动者在非等级的协调关系之上发挥自己的特长和优势，为解决公共问题贡献力量。各类子网络中治理主体通过合作、沟通、参与、协商、参访等途径进行信息与资源的分享，共同推进我国科技成果转化工作。但这一过程的统筹仍需要政府部门不断完善国家科技治理体系，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置，吸纳更多的政策行动者与创新资源参与到政策网络中来，共同促进科技成果转化。

（4）发挥专业网络在科技成果转化政策实施工作中的中介作用。专业网络的行动者凭借其专业性在科技成果转化工作中居于核心地位，对整个网络产生强大的影响力，并容易与其他网络产生直接联系。因此，应该重视并且充分发挥专业网络的中介桥梁作用，尊重知识与人才，全方位培养、引进、用好人才，促使人才和资金向企业和科研院所流动。健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系，提高科技成果转化政策的实施绩效，实现资源有效配置，提高科技成果转化效率，加快科技成果转化的进程。

5 结论与展望

随着网络关系的不断拓展，政策网络作为一种新的公共治理模式在科技成果转化政策实施中所发挥的独特优越性逐渐显现出来，本文从西安光机所的典型案例入手，结合社会网络分析方法，描绘出了科技成果转化政策实施的网络形态，用政策网络理论的视角，总结出政策网络促进科技成果转化政策实施网络治理的一般逻辑。

基于以上讨论，提出了科技成果转化政策实施网络的治理路径：推动更加广泛的行动者参与政策网络，扩大网络规模与有效范围；重视网络的构建，促进行动者之间信息资源的充分交流；加强政策社群与其他网络行动者的互动，通过提高政策制定的科学性提高政策实施效果；发挥专业网络在科技成果转化的中介作用。

本文是对单个案例中政策实施网络的整体分析，因而存在一定的局限性，在研究过程中发现网络密度低，整体网络关系表现松散，由于数据不足，故缺乏深入的凝聚子群分析。今后的研究可以继续丰富该案例的数据，对不同类型的政策网络进行有针对性的分析，研究形成网络关系的因果机制，选择多个案例进行比较分析，或者是针对特定事件中形成的凝聚子群进行研究。