杨小帆，孟傲天，苏国英

（1. 陕西师范大学体育学院，陕西 西安 710119；2. 忻州师范学院体育系，山西 忻州 034000）

少年强则中国强。青少年是我国未来社会发展的生力军，健康的体质不仅是青少年全面发展的基石，更是实现中华民族伟大复兴的重要保障。青少年是处于六七岁到十七八岁之间、身体发育进入关键期的人群。据相关调查显示，近20年来我国青少年体质健康水平呈现持续下降的趋势，目前我国有12%的儿童、45%～50%的小学生和60%～70%的中学生存在肥胖现象。青少年基本的身体素质和心肺功能也在持续下滑 ，接近60%的初中生和76%的高中生存在不同程度的近视现象，已位居世界前列，情况不容乐观。

青少年体质健康的重要性和目前我国青少年体质健康水平持续下降的严峻形势，决定了要有针对性的健身政策来保障青少年体质健康目标的实现。自改革开放以来，党和国家也陆续出台了一系列相关的健身政策，但就目前情况来看，我国青少年的体质健康水平并没有产生积极的转变，我国针对青少年体质弱势群体的健身政策还较为匮乏，因此制定和完善青少年尤其是青少年体质弱势群体的健身政策已经成为我国刻不容缓的现实任务。

201 8年6月4日，WHO（世界卫生组织）针对全球范围内身体活动不足的群体颁布了《身体活动全球行动计划2018—2030》，对于促进人们进行科学规律的身体活动提出了一系列政策性的建议和系统性的行动框架。本文主要通过对《身体活动全球行动计划2018—2030》的内容进行详细的解读与分析，以期为我国青少年健身政策的制定和完善提供借鉴。

1 我国青少年健身政策的现状分析

1.1 青少年健身政策的本体环境

据统计，自改革开放以来我国共颁布了178件青少年健身政策，数量较少且大多是由各部委制定颁布的，目前我国还没有针对青少年体质弱势群体健康权力保护的实体性法规，这在很大程度上削弱了青少年健身政策所具有的权威性和刚性约束力。其我国长期受传统观念“唯金牌论”的影响，各级政府和体育部门都将青少年体育的发展重心放在竞技体育上，对青少年健身活动的重视不够，在政策制定中很大程度上偏离了青少年对健身的实际需求。在目前实施的健身政策中，规范性的政策明显多于指导性的政策，缺乏明晰性和系统的可操作性。由此可见，我国在青少年健身政策制定中的民主化和科学化水平还有待提高。

1.2 青少年健身政策的执行现状

在政策执行过程中主要面临着宣传不到位、执行主体单一和健身资源短缺且分布不平衡的问题，具体表现在以下方面。（1）在宣传与推广方面，基层政府对政策的宣传动力不足、方式较为传统单一，与青少年群体的信息交流不足，甚至存在断层现象 。（2）在执行主体方面，执行主体较为单一，主要是体育行政部门和教体部门，其中政府发挥着主导作用，各部门整合程度欠佳，多元参与协同机制尚未形成 。（3）在执行资源方面，我国长期以来体育人口比例较低，在当前严峻的形势下，我国现有体育人口的数量和质量还不能满足青少年对健身活动的需求；近年来，我国虽然加大了对体育资金的投入力度，但资金投入结构不是很合理，对竞技体育投入较多，对学校和社会体育投入较少；体育健身场馆规模分化、功能单一，未能有效结合青少年的健身需求；体育场地设施分布不合理、对外开放不足，使得我国有限的体育资源得不到充分利用；体育健身场所地面硬化严重，也会对青少年的身体健康产生一定的不良影响。

1.3 青少年健身政策的保障体系

目前，在政策执行的保障措施中，一方面倾向于采用强制性的政策工具，虽然在一定程度上可以确保政策有效执行，但使用过多也会在一定程度上抑制相关部门的灵活性和青少年的积极性；另一方面仍然采用长期以来的命令、通知等执行手段，方式过于单一，也缺乏内部机制的自我调节和强化；此外，政策执行的保障机制也不健全，如激励机制疲软、监督机制不到位、评价机制随意等问题仍然存在，使我国青少年健身政策的执行受阻严重，这也对我国制定和完善青少年的健身政策提出了迫切要求。

2 《身体活动全球行动计划2018—2030》的内容分析与启示

2.1 《身体活动行动计划2018—2030》的内容分析

《身体活动全球行动计划2018—2030》是由WHO、会员国和利益攸关方等在世界上不同国家现有情况的基础上通过全球协商制定而成的 ，其中WHO提出了4个战略性的目标：建设积极活跃的社会环境；培养积极活跃的居民；建立积极灵活的实践框架；建设鼓励身体活动的社区生活环境 。此外，WHO在确保《身体活动全球行动计划2018—2030》兼具实践可操作性与理论适用性的基础上，形成了对3种基本政策工具维度（X维度）和统筹协作多元主体维度（Y维度）的分析框架，如图1：供给型政策工具主要包含体育资金投入、体育场地设施、体育教育培训、体育科技使用与研发、运动项目开发、体育咨询与服务和体育公共服务等；需求型政策工具主要包含体育服务外包、政府进行体育采购、体育贸易规制和国际的体育交流等；环境型政策工具主要包含政策法规的保障、策略性的措施、体育目标的规划、弘扬体育文化、金融服务、税收政策和知识产权等。统筹协作多元主体维度可以将其具体划分成公共健康、公共健身娱乐、健康保健、社区组织、教育咨询、利益攸关方、交通土地与道路设计和大众传媒等方面。

图1 《身体活动全球行动计划2018—2030》政策构建框架图

2.2 对我国青少年健身政策制定的启示

2.2.1 合理配置供给型、需求型和环境型政策工具的内容对3种政策工具的合理使用可以有效保障和促进青少年健身政策的实施。据统计分析，目前我国青少年健身政策中供给型、环境型和需求型政策工具的内容占比分别为42%、37%和21%，存在不平衡的现象。

2.2.2 注意供给型、需求型和环境型政策工具的有效配合供给型政策工具可以成为我国政府职能的重要导向，是政策执行的重要推动力；环境型政策工具主要是通过法律法规、税收政策和预期目标等潜移默化地产生渗透性作用的一系列因素，是政策执行的助力推动器；需求型政策工具主要表现在减少外部因素的干扰和夯实青少年健身活动的阵地，是政策执行的重要拉力，可以有效激活青少年健身政策的活力。

2.2.3 要统筹协作多元主体青少年健身活动涉及范围较广，包含政府、市场、体育、交通、医疗、教育、社区和传媒等多个领域，全社会都应形成合力共同解决青少年的健康问题。

2.2.4 加强健身政策的监督与评价如果缺乏严格的监督管理体制和完善的评价体系，将会影响青少年健身政策的有效实施，降低政策执行效果，因此还要加强对青少年健身政策保障体系的建设和完善。

3 我国青少年健身政策制定的建议

3.1 合理配置环境型政策工具的内容

第一，政府需加强青少年健身的法律法规体系建设，通过立法提高健身政策的权威性，加大政策的实施力度；要注重指导性健身政策的制定，提高政策的现实可操作性；要以人民为中心，抓住解决实际问题的宗旨 ，鼓励青少年积极参与政策的制定，提高民主化与科学化水平。第二，明确体育目标规划，加大体育文化宣传。在党的十九大会议中，习近平总书记对全民健身工作提出了3个维度的目标，青少年健身政策的制定与健身工作的开展要以目标为导向，同时要大力宣传体育文化，提高青少年的健身意识。第三，激活体育产业，引进市场力量，通过调整税收政策、金融服务等促进我国体育产业的发展，以体育市场运作来激发青少年健身活动的供给效应，推动青少年健身工作的开展 。

3.2 深入优化供给型政策工具的内容

第一，政府需加强体育公共服务体系的建设和完善 要转换政府职能，构建服务型政府；要简政放权，优化审批流程，扩大服务范围促进全面发展，开发多层次和多样化的体育健身服务，加大力度激发青少年的参与热情；要加强与青少年群体的联系，以实际问题为导向强化政府的干预作用，将具体的健身政策落实到公共服务体系中提高服务质量。第二，优化资源配置，保障体育优先供给 要保障体育的资金投入，促进健身场地基础设施的建设和完善。政府可以先进行健身资源的主体建设，打造良好的投资环境从而吸引社会组织的广泛投资，或者通过出台大量的优惠政策诱导社会力量进行健身场地基础设施的建设。要加强对体育人才的培养，并建立健全对体育人才的管理制度，有效保障体育人才的长期健康发展。第三，加强运动项目培育，搭建竞赛服务平台 促进运动项目的多样化发展，针对性地指导青少年尤其是青少年体质弱势群体进行个性化的健身活动；搭建竞赛服务平台并建立长期的发展规划和系统的管理体制，定期进行竞赛活动，充分调动青少年参与健身的积极性。第四，要特别重视体育科技创新和改善体育咨询服务，以便更好地服务和指导青少年群体科学健身。

3.3 适度增加需求型政策工具内容

第一，加强青少年健身的国际交流。有效借鉴国际经验，聚国际优势资源为我所用，创新青少年健身的工作理念，丰富青少年健身的形式和内容，提升健身的质量和水平；选择性地引进国外体育产业中先进的技术、设施、项目和优秀的人才以及管理和运营理念，进行消化、吸收和再创新，逐渐培育出我国自主的产业品牌，提升我国青少年健身产业的核心竞争力。第二，加强政府购买体育服务的力度。通过简政放权，将青少年健身事业的发展与社会和市场紧密联系，形成相互促进的新局面，政府再施加相应的引导和管理，促进健身消费市场的激活，提高青少年健身的供给效应。第三，加大对体育服务的外包。将公共体育场馆与设施向社会进行免费或低收费开放，鼓励相关企业或个人对部分体育场馆进行外包经营管理，实现对我国有限体育资源的有效利用。

3.4 构建统筹协作多元主体的政策执行形式

第一，以公共健康为本。把青少年的健身活动拓展到工作、生活、教育等多个领域，并将青少年健身活动放置在医疗卫生体系与应急系统、健身权力与资源分配、劳动保护、道路交通与设施以及健康教育与培训等与青少年的身体健康息息相关的“大健康”格局之中。第二，以跨区域、跨部门合作为保障。通过整合不同领域的资源，促进多方联动机制的建立，不断加速不同部门之间的政策协作与交流，充分调动各部门的积极性和主体性，最大限度地保障青少年健身活动的良性发展和有效实施。第三，以社区组织为支撑。将社区作为开展青少年健身活动的中枢，定期进行理念宣传、健身项目的组织和推广，通过把社区体育健身场所和设施的规划与建设等硬环境和社区体育健身活动指导与技能培训等软环境进行有效结合，为青少年健身提供多元化的场地设施以及相对应的咨询服务。

3.5 建立健全政策执行的保障体系

第一，加强行政执法体系建设。设立相关的执法机构和队伍，同时加强内部的监督评价和责任追究制度，确保政策执行效果。第二，充分保障和发挥社会监督职能。鼓励公民、组织机构和社会媒体等采取多种方式进行监督与评价，形成多元化的监督评价体系。第三，建立和完善激励政策。实施多样化的奖惩措施，充分调动青少年参与健身活动的积极性，形成活跃的健身风尚。第四，制定严密的评估方案和合理的评价标准，同时拓宽评价信息的反馈渠道，以便快速地了解政策执行的进度和效果并及时地发现政策执行过程中的问题，进一步采取针对性的应对措施，保障政策的顺利执行。

4 结 语

显然，为了促进青少年体质健康目标的实现，建立健全青少年健身政策已经成为我国的现实问题。WHO颁布的《身体活动全球行动计划2018—2030》为我国制定青少年健身政策提供了一个全方位、可行性的政策框架。为此，我国在青少年健身政策的制定中，要加强相关法规法律的建设、完善政策保障机制、加大体育文化宣传、引入拓展市场力量等，为青少年健身营造一个良好的政策环境；要加强体育公共服务体系的建设和完善、扩大和优化体育资源的供给和配置、发展运动项目和搭建竞赛平台等为青少年健身提供一个满意的物质条件；要加强国际交流汲取先进经验以便更好地为青少年科学健身提供指导和建议；要加强政府购买体育服务的力度和加大对体育服务的外包，以满足青少年对健身活动的需求；此外，全社会还应形成合力并充分发挥监督职能，完善评价机制以保障青少年健身政策实施的进度与成效，有力地促进我国青少年体质健康目标的实现。