许慧妍

（华南师范大学，广东 广州 510631）

《职业教育法》（修订草案）专题研讨会由华南师范大学教育科学学院院长胡劲松教授主持，与会嘉宾围绕《职业教育法》的调整对象、调整范围和功能定位、职业教育的地位和作用、职业教育的实施主体、相互关系及其权利义务、职业教育管理体制及其支持保障机制、产教融合与校企合作的有效路径和形式、职业教育教师及其质量保障、职业教育受教育者、中职与高职的衔接、技能培训与知识教育、学业证书与职业资格证书、职业教育中的行业组织、职业教育中的违法责任等主题进行深入的学术交流和探讨。会议最后由教育部-华南师范大学教育立法研究基地主任薛刚凌教授总结陈词，对《职业教育法》在职业教育的配套制度建设、畅通技术技能人才成长通道、深入推进产教融合、校企合作、职业教育国际合作与交流等方面的条款进行法理性梳理，会议成果已总结形成咨询报告提交全国人大。

一、职业教育价值定位的问题

本次《职业教育法》修订的特点是把国家意志、制度建设、政策完善等层面的内容有机地融入到了法律文本中，效力高，实操强。对于职业教育的内涵定位，既有突破，也有完善的空间。

华南师范大学职业教育学院院长刘志文教授认为本次《职业教育法》的修订体现了“三新”——新高度、新内容、新举措。“新高度”表现在第一条“依据宪法、教育法、劳动法制定本法”，既体现了立法的高度，也体现了立法的科学性。又如第三条提出了职业教育与普通教育是不同教育类型，具有同等地位，体现了职业教育价值地位问题。第四条加入了坚持中国共产党领导，体现了党性高度。“新内容”表现在第十一条职业教育对外交流与合作，第十五条建设“学分银行”、建立完善国家资历框架，第二十四条针对产教融合型企业相应的政策，第二十八条关于学徒制在职业教育中的规定，第四十条专门规定了职业教育教师培养培训体系等，都是《职业教育法》修订适应新时代要求而提的新观点。“新举措”则如建立职业教育活动周、提出职业学校教育本科教育等，亦是职业教育新发展的有力形式。

广州铁路职业技术学院发展规划处欧阳恩剑处长认为本次《职业教育法》的修订体现了教育逻辑的立法体例，对调整对象和定位进行了明确的界定，完善了职业教育的体系，对职业学校的设立、审批、治理以及办学自主权进行了相对完善的规定。但在总则中，基本原则与制度问题规定较为分散，建议增加职业教育基本制度的规定。

广东省教育研究院李海东副院长认为本次修订使制度政策的规定上升到了国家意志层面，解决了“职业教育谁来管”的问题，并明确提出管理职业教育不仅仅是教育部门的职责，人力资源和社会保障部门等部门也应承担相应的责任。这突破了教育部门权力有限的窘境，提供了职业教育作为跨界教育的外部土壤。例如：第三条明确提出“职业教育与普通教育是不同教育类型，具有同等重要地位，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分”，这从根本上解决了职业教育的地位问题，是本次修订的跨越之举；第六条第二款中加上了“政府行业主管部门”的责任，进一步明确了“职业教育谁来管”的问题，多元管理主体更加符合职业教育的特征；第七条则进一步明确了企业的办学主体作用，凸显了职业教育的特色，校企融合是职业教育发展的必由之路；第十一条增加了国家鼓励职业教育领域的对外交流与合作的条款，进一步显示职业教育的深度与广度。但同时，李海东副院长也提出第二十八条关于学徒制的论述的修改意见，认为学徒制是一种学历教育和职业培训相结合的制度，是职业教育内涵定位的突出表现形式，建议参照标准的学徒制阐述方式，分职工身份与职校在校生身份进行阐述，进一步加大学徒制的落实力度。

华南师范大学职业教育学院张桂春教授认为在总则中关于职业教育的概念、属性定位问题存在不足。除了职业教育能够为受教育者从事某种职业、促进就业为导向外，更重要的“职业教育与普通教育有同等地位”应享有同等功能的含义没有体现出来。建议在总则里加上“以促进受教育者的终身发展或保障终身发展”的字眼，保障职业教育的育人功能和社会服务功能之间的平衡。

值得一提的是，关于是否应该在义务教育或普通教育阶段融入职业教育的内容，不同学者提出了不同的观点。华南师范大学法学院副院长孔繁华教授不赞同在义务教育阶段加入职业教育的课程。职业教育应该属于义务教育后一个阶段的教育。如果在义务教育阶段融入职业教育内容，则会模糊义务教育的基础性特征，导致两种不同价值导向的教育模式混乱不清。但华南师范大学法学院伍劲松教授则建议将职业教育贯通在教育体系中，进而改变大众对职业教育的观念。例如，在初中、高中设立职业生涯辅导的课程，在职业技术学院与科技大学之间从学术交流到人才培养进行贯通，形成良性融合发展机制。

职业教育是一个内涵广泛的概念，《职业教育法》修订不仅仅需要对职业教育的概念进行厘清，还需要划分清晰职业教育与终身教育、老年教育的区别，才能走稳职业教育之路，华南师范大学政治与公共管理学院赵敏教授提出了这一点。

二、职业高等教育与普通高等教育关系的问题

从法理上说，职业高等教育受《职业教育法》规制，普通高等教育受《高等教育法》规制，二者都是国民高等教育的重要组成部分。长期以来，职业高等教育与普通高等教育的异同，是备受学界关注的问题。尤其是近年来，“应用型本科教育”与“本科职业教育”概念的提出，更是呼唤《职业教育法》进一步对二者进行区分，并厘清边界。

应用型本科教育与本科职业教育从人才培养目标的角度来分析，都是为社会培养应用型、技能型、实践型人才，但受《职业教育法》规制的本科职业教育是职业教育的高阶阶段，本质依然是职业教育的一种进阶模式。其人才培养模式应遵循职业教育的一般规律，注重高端职业教育人才的培养与输送。而受《高等教育法》规制的应用型本科教育本质上是普通高等教育的一种创新模式，人才培养指向实践功能，注重知识运用导向。

因此，广东技术师范大学副校长许玲教授认为本次《职业教育法》（修订草案）用“职业高等学校”的概念代替了“高等职业学校”的概念，二者文字表述的位置不同，但区别却很大。“职业高等学校”对应的是普通高等专科、本科教育，草案简单用这种表述方式去落实职业教育类型定位，强调与普通教育享有同等地位的做法，过于机械，无法有效地厘清两种截然不同的教育模式的边界。

2020年5月15日，教育部办公厅印发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（教发厅〔2020〕2 号），要求到2020年末，各独立学院全部制定转设工作方案，向独立学院发出转设工作的“最后通牒”[1]。这是从国家层面的角度，给了一条“合并转设”的新路径，即“鼓励各地积极创新，可探索统筹省内高职高专教育资源合并转设，也可因地制宜提出其他形式合法合规的转设路径，经教育部同意后实施”。这也就是说，为解决独立院校的“转设”问题，也为高职院校“升格”问题，留了一条“特别通道”。这对于久陷困境的高职院校与独立院校无疑是双赢的局面。然而，从2021年初开始，浙江省宣布“全面暂停独立学院与高职院校合并转设”，江苏省宣布“暂停独立学院与高职院校合并转设工作”，山东省也宣布“终止山东财经大学燕山学院与山东职业学院、山东财经大学东方学院与山东城市建设职业学院合并转设为职业技术大学工作”，各地独立院校与高职合并转设纷纷按下了“暂停键”，学界纷纷对职业本科怎么“办”，表达了担忧[2]。职业本科踩下刹车键，许玲教授认为是职业教育普遍受到歧视的原因。独立院校转制成为应用型本科，本是顺应教育改革趋势的利好消息，但独立院校普遍不愿与职业教育沾边，职业教育与普通教育同等地位的落实处于尴尬局面，需要《职业教育法》提出落实的理由和依据。本科职业院校与普通高等院校的应用型本科的边界在哪里，这个问题学界一直无明确说法。本科职业教育和应用型本科在培养目标、形式内容、教学方法上的实质性差异的问题如果理不清的话，高等职业教育变为职业高等教育的理由就显得非常不充足。

因此，建议在《职业教育法》修订中，进一步明晰“本科职业教育”与“应用型本科”的区别，厘清二者边界。再者，进一步落实职业教育与普通教育同等地位的具体举措，例如鼓励高职院校与应用型本科院校以联合培养的方式开办本科职业教育专业，并明确高职院校与本科院校在联合办学中根据各自优势分别承担相应的培养任务，明确各自应享有的权利与履行的义务。

三、职业教育内涵建设的问题

“内涵建设”是对职业教育发展内容和发展路径内涵的探讨，是对学校教育内涵的探讨。从高校而言，是对学校理念、学校文化、教育科研、教师素质、人才培养工作质量和水平等方面建设的工作思路。从职业教育而言，则是对职业教育的科学研究、质量保证、评估体系等方面的探讨。围绕职业教育的内涵建设，可从以下几方面进行研究。

第一，关于职业教育科学研究的问题。华南师范大学职业教育学院院长刘志文教授提出，此次修法草案把原来第九条“加强开展职业教育科学研究”放到了第十八条，显得弱化了鼓励支持的力度，建议保留“加强开展职业教育科学研究”这一条，并进行细化。比如在国家层面、省级层面以及高校层面指定职业教育的研究机构，加强跨学科的研究平台建设，推动职业教育科学发展。

第二，关于建立职业教育咨询制度的问题。华南师范大学法学院伍劲松教授建议在第三十三条的基础上，建立完善的职业教育政府咨询机构制度，咨询机构应邀请相关的社会专业人士、企业代表尤其是产业代表，组成一个技术职业教育的咨询机构，并将咨询机构提供的建议以年度技术职业教育发展报告的形式提交给相关政策决策部门。借鉴台湾《技术职业教育法》，建议增设县、市教育主管部门对当地职业教育发展情况的报告义务。县、市教育主管部门应重视职业教育的发展，履行每三年向人大报告当地职业教育发展的状况的义务。

第三，关于建立职业教育评价制度的问题。华南师范大学职业教育学院方征教授认为体现行业标准的第三方专业机构和社会组织应成为开展教育评价的主体，大力培育专业教育服务机构，让行业专业协会、基金会企业、社会组织积极参与职业教育质量评估中来，确保职业教育评价的合理性、公平性与科学性。

第四，关于中、高等职业教育贯通的问题。华南师范大学政治与公共管理学院彭虹斌教授认为立法应该具有前瞻性，在高中教育普及率较高的背景下，建议增强第三十四条关于职业学校自主管理、考试招生制度等方面“贯通培养”的可操作性。

四、职业教育学生权益保障的问题

职业教育中，学生权益保障是容易受人忽视的方面。职业院校管理过程中，学生权益受损的案例也时有发生，尤其是民办职业院校存在众多管理乱象。例如：学生受教育权无法切实得到保障；学生顶岗实习期间，学生劳动报酬被学校无理克扣；学生的专业培养模式缺乏科学性导致学生学时不足等。

因此，广州市黄埔职业技术学校副校长陈民聪提出，草案第四十五条第一款“鼓励企业、事业单位安排实习岗位，接纳职业学校和职业培训机构的学生（学员）实习。接纳实习的企业、事业单位应当保障学生（学员）在实习期间按规定享有休息休假、获得劳动安全卫生保护、接受职业技能指导等权利，对上岗实习的，应当签订实习协议，给予适当的劳动报酬”中，“给予适当的劳动报酬”的规定不尽妥当，鉴于被贴上“廉价劳动力”标签的职业院校学生（职业培训机构学员）的正当权益受损事件频发，建议加上“不低于当地工资标准的报酬”。

第四十五条第二款“不得通过人力资源服务机构、劳务派遣单位或者非法从事人力资源服务、劳务派遣业务的单位或个人组织、安排、管理学生（学员）实习”与事实不相符。从实际操作层面分析，企业劳务外包的现象非常常见，并能够有效协调学校、企业、学生的关系，一定程度上利于学生实习工作的顺利开展，并且这种人力资源服务机构介入学生实习工作的现象会越来越普遍。因此，建议以签订用人企业、劳务派遣企业、学校、学生四方协议的形式，明确劳务派遣公司、用人单位、学校的职责，切实保障学生的权益。

五、职业教育教师专业性的问题

根据《教师法》规定，职业教育的教师享有《教师法》的权利与义务。而《职业教育法》作为职业教育领域的基本法，在教师层面的规定则更具有职业教育的个性。草案从原来第三十六条（仅124 字）修订后变成第三十九条和第四十三条（共592 字），可见草案旨在建立职业教育教师的管理体系来破解职业教师专业性不足的难题。内容较过去有一定程度的创新，但也还存在改进之处。草案主要有以下三个特点。

第一，强化各级政府的职责，体现顶层设计与放管服相结合的特点。办好职业教育的重要前提是政府大力支持，国家建立职业教师培养培训体系、制定职业教职工配备的基本标准、健全教师岗位设置、建立技能大师制度等，是办好职业教育的标准配置。各级政府在坚持中央标准的前提下，结合本地实际情况作出具体要求，体现了职业教育适应与服务地方社会经济发展需求的办学原则。

第二，关于职业教育教师的职业性的问题。在第四十一条第一款明确了“职业教育教师应当具有一定年限的相应工作经历或实践经验，达到相应的技术技能水平”。这两个“相应”不但从定性的维度体现了职业教育的要求，而且从定量的维度厘定了职业技术技能水平的要求，明确了职业教育教师的能力结构是知识、经历、水平的特征，用法律的手段从教学主体层面以及教育的源头上来保证职业教育的职业性、技能性和专业性。

第三，强调职业教育教师师资建设的多元性，完善职业技术技能人员转任专任教师制度和技能大师制度。职业教育教师既可以是高校专业技术人员，也可以是企业技术技能人员，体现职业教育教师来源多样化的特点。企业和学校具有不同的优势资源，因此培养模式也存在巨大差异，这从师资队伍建设上强调了职业教育校企合作的重要性。

针对以上特征，学者们提出进一步完善意见，如广州铁路职业技术学院发展规划处秦安博士认为强调教师专业性应补充相应的标准，比如第四十条“鼓励设立职业教育师范学校，支持高等学校设立职业教育教师专业”，设立并不难，早在2019年教育部教师工作司的工作会议中已提出职业师范教育专业认证标准的问题，但在实践中，应如何落实专业师范教育和职业师范教育的专业性才是问题的关键。职业教育强调双师型教师标准，现各地已实施的双师型标准相对含糊混乱，建议从国家层面确立双师型标准体系来引领教师队伍的发展，并强化职业教育教师评价机制，引领教师专业发展。

广州市黄埔职业技术学校副校长陈民聪提出，如按第四十一条规定“职业学校的专业课教师、实习指导教师应当具有一定年限的相应工作经历或者实践经验，达到相应的技术技能水平”的表述，则高等院校的应届师范生就无法成为职业学校教师，因此，建议把“实践经验”改为“实习经历”，确保优秀的应届职业教育师范生能够进入职业学校的教师队伍中来。

陈校长又提出如第四十三条“鼓励职业学校聘请技能大师、非物质文化遗产传承人等高技能人才专职或者兼职担任专业课教师”的表述有待商榷。因为技能大师专长于技能，但若到学校担任专业课教师，建议同样需达到教师教学能力测试水平，故本条需加上“达到教师教学能力测试水平”的规定。

六、职业教育产教融合的问题

产教融合是职业教育的创新模式，产教融合与校企合作的关系，是基础与递进的关系。政府层面是产教融合，是为了促进职业教育的改革与社会经济发展相适应的，比传统校企合作的概念更深更广。“产教融合”的“产”指向的不仅仅是企业，更是经济产业结构的升级与发展；“产教融合”的“教”也不仅仅是“教学”，而是指向教育领域与实务领域各项事务，鼓励企业与学校建立混合所有制职业学校，使企业能够更深层次地投入办学活动中；“产教融合”中的“融合”也不仅仅只是“结合”之意，而是指学校和企业形成命运共同体，实现“你中有我、我中有你”的格局。从政府与产业角度来说，“产教融合”是最高层次的结合；从学校层面角度来说，是“校企合作”，是“产教融合”的具体表现形式；从教学层面角度来说，是“工学结合”，是“产教融合”的教学实施手段；从学生层面角度来说，是“知行合一”，是“产教融合”的人才培养结果。因此，“产教融合”是聚焦技术技能人才培养的过程，是职业教育的重中之重。《职业教育法》修订中，需要加强对产教融合制度的运行机制进行立法规定，有效保障产教融合活动顺利进行[3]。

广州铁路职业技术学院发展规划处欧阳恩剑处长表示：文本中“产教融合”出现了8 次、“产教深度融合”出现了2 次、“校企合作”出现了5次，说明产教融合、校企合作在立法中的重要地位。其涉及条款有第4 条、27 条、28 条、35 条、36 条、40 条、45 条等，但规定较为分散，对校企合作的内容采用的是列举法，过于冗长。他建议可以就产教融合、校企合作的作用地位单独成章，使之更具系统性，同时还建议采用劳动部门新型企业学徒制的做法，企业按照生均标准给予一定的补贴。

广州铁路职业技术学院国际合作交流处向成军副处长认为：《职业教育法》（修订草案）的文字表述有软法的痕迹，比如鼓励企业家开展职业教育，并写入“企业社会责任”的部分，这对于“产教融合”来说，是必然的要求。在此，需理顺“产教融合”与“校企合作”的关系，建议采用劳动部门新型企业学徒制的做法，企业按照生均标准给予学校与学生一定的补贴，确保人才培养的职业性与专业性。

华南师范大学职业教育学院刘志文院长认为修订草案在“产教融合”方面，具有一定的突破。现实中，企业参与办学是职业教育的必由之路，但企业如何参与学校办学，并调动企业的积极性，是对修订草案的新要求，这对于提升职业教育质量具有重要作用。

华南师范大学政治与公共管理学院彭虹斌教授从第35 条出发，认为应该明确企业、学校、学生签订三方协议的权责边界，明确各方权利与义务。

华南师范大学法学院副院长孔繁华教授认为第4 条“坚持产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”的说法指向不明，是典型的规范性文件的用法，而且第4 条是总则性的内容，在该法后文中缺乏对应的条款去落实总则中“校企合作”的规定。

因此，产教融合、校企合作是职业教育提升人才培养质量的必经之路，但具体如何在草案中体现行业、企业、学校、学生的权利与义务，是草案需要进一步明晰的。

七、职业教育经费保障的问题

要保证职业教育学校的有效运营，经费保障是《职业教育法》不可或缺的部分。职业教育经费投入的问题是职业教育改革发展当中的核心瓶颈问题。

广州铁路职业技术学院国际合作交流处副处长向成军认为本草案中生师比例的规定都没有放入职业教育的条款中，不尽合理。第49 条出现的“生均经费标准、公用经费”没有规定国家层面的标准，“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学生生均经费标准或者公用经费标准”建议可以纳入政府的绩效考核中。

华南师范大学职业教育学院院长刘志文教授建议把中职免学费的政策写入法律条文，从根本上体现对中职教育的尊重，提升社会对职业教育的认可，同时，保障职业教育学生受教育的权利与职业教育学校的有序运营。

2020年，全国教育经费总投入53013 亿元。其中，中等职业技术学校投入2871 亿元，只占普通高中的一半；高职专科院校投入2758 亿元，仅占普通高等教育的19.70%[4]。华南师范大学职业教育学院特聘副研究员许慧妍博士认为经费保障问题是职业教育发展的核心困境问题，《职业教育法》草案中规定职业教育投入是以地方为主，但是我国地区发展不均衡，建议在“职业教育的保障”这一章中增加“国家设置职业教育专项资金”或者“职业教育转移支付专项资金”，由中央财政保障职业教育经费更好的落实。此外，为保证职业教育经费专款专用，可以考虑规定“省自治区直辖市人民政府，应当制定本地区职业学生生均财政投入的基本标准”。建议增加审计监督，保障到职业教育专门的经费做到专款专用，并将其纳入教育教学的督导范围，以保障职业教育经费的落实，并协调发达地区以及欠发达地区的经费问题。

八、具体条文表述与框架结构的问题

法律条文的表述具有严谨性与科学性，在论证会的讨论中，专家学者就以下几个具体条文表述问题，进行了深入探讨。

第一，第七条第二款修改为“组织各类转岗、再就业、失业人员接受各种形式的职业教育；扶持残疾人的职业教育、特殊人群的职业教育的发展”。“特殊人群”与“转岗、再就业、失业人员”并非一个维度上的问题；“转岗、再就业、失业人员”是与已经再就业相对应的概念，体现的是已经就业的过程中不同的就业状态；而特殊人群是劳动能力与社会生活较为特殊的劳动者群体。建议将特殊人群的职业教育与残疾人的职业教育放在一起更符合逻辑。

第二，第十七条“县级以上人民政府教育行政部门应当支持和鼓励普通中小学根据实际需要增加职业教育的教学内容，开展职业启蒙、职业认知、职业体验与劳动技术教育，并组织、引导职业学校、职业培训机构、企业和行业组织等为其提供条件和支持”中，“应当支持和鼓励”违背了法律用语标准。“应当”是强制性的，“支持和鼓励”是指导性的，不宜一起适用。

第三，作为职业教育领域最高上位法的《职业教育法》条文中存在诸多引用规范性文件的表述。例如第二十二条第二款“企业、社会组织举办职业教育符合条件的，可以按照规定给予支持”，“可以按照规定给予支持”，不符合立法技术，也不利于达到预期的立法目标。

第四，第二十五条第二款中的“助学贷款贴息、奖助学金”，建议放在第四十七条职业学校学生奖励与资助的制度中。第二十五条第二款中提到的地方各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款贴息和风险补偿、奖助学金等措施对民办职业学校和职业培训机构予以扶持，其中“助学贷款贴息、奖助学金”是对学生的扶持，而不属于对学校或者主持机构的扶持。

第五，将法律与政策区分开。建议第二十八条“国家推行学徒制度，鼓励产教融合型企业和有技术技能人才培养能力的企业与职业学校、职业培训机构合作”中的鼓励性条款改为义务性条款，增加法律的可操作性。

第六，围绕第五十四条进行修改。第一，第二十三条第一款是倡导性的规定，第二十三条第二款是强制性规定，二者具有明显的差异性。但第五十四条同时适用第二十三条这两款，会给第五十四条的规定的适用带来不确定性。这种法条对应的不确定性，不利于企业守法、行政机关执法。因此，建议对该条进行调整。第二，第五十四条中“收取其应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育”，在表达上还可以更为精准。因为当企业不履行第二十三条第二款规定的强制性义务时，有政府代替履行，那么收取的职业教育经费就应该是政府代为履行的成本。因此，建议将此处修改为“收取的职业教育经费应当用于被收取企业职业教育经费企业的职业教育”。

总体而言，这是现行《职业教育法》自1996年9月1日起实施25年以来的首次“大修”。修订草案较过去更具严谨性、时代性与科学性，有效地回应了新时代职业教育的诉求，对于高水平职业院校和高水平专业群建设具有重大意义。以立法方式明确赋予职业教育与普通教育同等重要的地位，从内涵建设上提升了职业教育的质量，切实保障了职业教育学生与教师的权益。本次《职业教育法》修订，是对职业教育整体发展的一种跨越式进步，引领着职业教育发展走向新时代！