山东理工大学经济学院 伊珂萱

一、乡村治理制度的演进

（一）中华人民共和国成立前的“政权下乡”时期

在1927年的社会背景下，我们国家正面临着巨大的生存危机，中国共产党人开始了大规模的下乡作战，扎根农村，步入了创建农村革命根据地的历史进程。在这个过程中，中国共产党深入农村，整顿了农村社会，构成了中华人民共和国成立以前党对新型农村治理的初步探索。在党的一元化领导框架下，党的权威已经成为乡村治理的主要工具和手段，传统基层社会中以宗法血缘为基础的士绅权威逐渐被党组织权威取代，加强了党在我国农村基层的领导地位和政治权威。

以土地革命为起点的乡村社会的转型，使逐步下移的国家权力第一次真正实现了对乡村的全面控制及现代化意义上的乡村治理。土地改革不仅重塑了国家与乡村社会的关系，还改变了乡村社会的权力结构及运作模式，确立了运动式乡村治理模式，成为20世纪后半期中国乡村“有计划变迁“的伟大开端。

（二）中华人民共和国成立后的乡村治理

中华人民共和国成立后，我国在不同历史时期下，对乡村社会实行了不同的治理模式。从中华人民共和国成立后到取消农业税期间主要可以划分为三个不同的历史阶段：中华人民共和国成立后首先进行了土地改革，并建立起以行政村为基层单位的政治体制；1958年到1983年，人民公社化运动推行以“政社合一”为特征的人民公社体制；改革开放后，实行了以村民自治为基础、乡镇政府指导的乡政村治体制。

1.土地改革和基层政权建设时期

中国传统社会是典型的农业社会，农村的治理与国家政权基础的稳定息息相关。农民问题是中国革命和建设的中心问题，其核心就是土地问题，解决土地问题是当时乡村治理的首要任务。中华人民共和国成立之初，在村庄中建立了政权组织，即村人民代表大会和村人民政府。1950年，我国颁发了《乡（行政村）人民政府组织通则》和《乡（行政村）人民代表会议组织通则》，确认了行政村与乡镇并存，都为地方一级政府机关。1954年撤销了行政村的建制，并在随后发布的《关于健全乡政权组织的指示》中明确了乡镇领导自然村、行政村的治理模式。

土地改革是中国人民在共产党的领导下，为了更好地解放和发展生产力而进行的一场深刻的社会革命，以迅速地恢复和发展千疮百孔的国民经济，通过主动变革生产关系所进行一次伟大的尝试。土地改革真正实现了中国农民数千年来得到土地的奋斗目标，使农民真正从经济上当家作主，从而最深入、最广泛地调动了农民群众的革命和建设的积极性，使农业生产力获得了极大的解放。土地改革还确立了贫农和雇农在农村中的主体地位，巩固了工农联盟，为引导亿万农民走上集体化道路创造了条件。

2.集体化时代的“政社合一”时期

土地改革虽然解决了农民的土地问题，但是并没有解决农民尤其是贫苦农民进行生产所面临的诸多问题。中国共产党艰苦卓绝的经验告诉我们，在当时严峻的国内外环境下，只能依靠广大农民，把他们组织起来，为恢复曾遭到破坏的农村生产生活秩序而努力，只有通过合作社走集体化道路才能避免重蹈覆辙。

在人民公社时期，公社化运动确立了党和国家在乡村社会的权威，建立了比较完整的乡村基层国家政权，并形成了政府指导型治理体制。不容置疑的是，这一体制在维护乡村社会稳定，改善农村生产条件，汲取乡村资源保证国家优先工业化战略的实施，乃至为整个国家的发展提供了最基本的保障方面发挥了积极的作用。然而，一个不争的事实是，人民公社体制下的农村经济，随着人口对耕地压力的增大和社会统一的严格限制，造成了其投资的边际效益越来越小、劳动生产率停止甚至下降、农民的生活水平提高缓慢等问题。尽管人民公社为今后的乡村改革与发展的路径选择以及实现乡村治理现代化提供了有益的借鉴，但我们仍要深刻地意识到，人民公社是一种建立在半自然经济基础上的空想主义模式。

3.改革开放时代的“乡政村治”时期

改革探索时期的乡村治理，一方面必须要面对人民公社时期造成的乡村破败的现实；另一方面，必须以改革开放的姿态和勇气，大力调整农村生产关系，调动农民的生产积极性，释放农村生产力。基于这样的背景，改革探索时期乡村治理的重点是要变革农业生产体制和经营体制，开展村民自治的探索和实践。

1978年，十一届三中全会的胜利召开，标志着我国开始进入改革开放的新时期，中国农村经济也开始迅速发展。20世纪80年代初，随着农村经济改革和家庭联产承包责任制的推行，人民公社解体，农民个体地位越来越突出。在此背景下，农村的社会结构逐渐地发生变化，从而引发了对农村基层民主自治的探索。1983年10月12日，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确指出把政社分开，建立乡政府，实行“乡政村治”的治理新体制。1985年底，全国建立村民委员会的工作也基本顺利完成。自此，中国的乡村治理实际上形成了乡镇政权与村民自治的“乡政村治”模式。

进入21世纪，乡村治理进入一个新的发展阶段。通过在我国广大农村地区推行村务公开、民主选举、民主监督等制度，促进了村干部行为的规范化、廉洁自律性提高，构建了和谐的农村干群、党群关系。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，取消除烟叶以外的农业特产税、全部免征牧业税。自此，在中国延续了2600多年的“皇粮国税”宣布告终，这即使农民负担重的状况得到根本性扭转，也意味着我国工业反哺农业进程提速。税费改革的完成标志着我国乡村治理正式进入“后税费时代”，为解决农业税费取消导致的乡村治理难题，中央正式提出建设社会主义新农村。

建设社会主义新农村，是我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务，是统筹城乡发展、实现共同富裕的根本途径，是如期实现全面建成小康社会宏伟目标的必然要求。取消农业税是建设社会主义新农村的基础环节，可以进一步降低农业生产成本，提高农业经营收益和农产品国际竞争力，促进建设现代农业；推动农民生活质量的提高和农村社会的全面进步，激发广大农民的积极性和主动性，促进农村沿着生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的轨道发展，保证社会主义新农村建设有力有序有效地推进。

二、乡村治理的演进逻辑

中国共产党成立100年以来的乡村治理，伴随着社会主义建设和改革开放进行了多次演进。为了对乡村治理的历史演进过程有一个更清晰、更深刻的理解，就必须要厘清乡村治理演进的逻辑路径。简而言之，治理就是通过对权力的重新分配、角色的重新定位、运用多种管理方式，最终促成目标的实现。在过去的一百年里，乡村治理的具体任务随着农村内部和外部环境的变化而不断进行调整，但是无论如何进行调整，总体目标都是实现农村现代化。治理主体指即乡村治理的行为主体。100年来，中国共产党一直是乡村治理的领导者，政府是主要的组织者，农民及各种涉农组织是重要的参与者。治理客体即乡村治理的对象。在不同时期，乡村治理面临着不同的问题，这些问题源于治理中存在的主要矛盾，要想深刻了解乡村治理，就必须搞清楚乡村治理针对的是哪些问题以及产生这些问题的主要原因。治理方式即乡村治理的措施，这些措施不仅包括调整变革乡村的生产关系，还包括变革乡村的上层建筑。党和国家在不同时期采取了不同的乡村治理措施，这些乡村治理措施体现在一系列的制度、法律、政策的制定与安排之中。

三、乡村治理制度的发展趋势

中国乡村治理的制度转变是中国农村自身发展的结果。中国乡村在两千多年的历史发展中，尽管其基本生产方式和管理模式呈现出相对稳定性的特征，但始终孕育着发展进步的趋势和动力。我国乡村治理的改革与发展在过去的100年之中是十分明显的。从农村包围城市到农民走上集体化；从农村联产承包责任制改革到人民公社的瓦解、乡镇体制的建立,乃至在国家大力推行下,实现村民自治。在这个过程中,国家、政府、乡村、家庭与个人的关系都发生了很大的变化和调整。乡村治理由“公制”到“自治”再到“法治”，呈现出民主程度越来越高，乡村社区越来越和谐的趋势。

然而，在新时代背景下，乡村治理仍然不可避免地面临着许多挑战，需要学术界与实务界合力找到破题举措。一方面，学术界应在党的领导下夯实乡村治理理论基础，推陈出新，进一步丰富与扩展乡村治理精神内涵。另一方面，学术界应结合农村的实际情况，增强与实务界的合作，深入研究我国乡村治理的发展路径与演进趋势，进而推动乡村治理向更好的方向发展。

四、总结

随着社会转型速度的加快和改革的纵深发展，乡村治理已变成了一个重大而紧迫的问题。国家必须在新的发展阶段找寻与乡村转型相适应的乡村治理模式，提高国家直接治理的绩效，平衡村庄正式制度与非正式制度之间的权力，以形成更有效的乡村治理秩序。总而言之，乡村治理，是一个不断探索、锐意奋进并富有逻辑的过程，也是一个老而弥坚、需要在广度、深度与高度上不断拓展的课题。