李晓红

（中共连云港市赣榆区委党校，江苏连云港 222100）

随着制度改革红利的逐渐释放和工业化、城镇化速度的加快，过去以一家一户为单位的分散经营农业生产的弊端逐渐显现，既不利于劳动生产率的提高，又不利于农业科技的推广，阻碍了农业现代化的发展脚步。作为“三农”基础的土地制度，其改革势在必行，由此土地规模化生产应运而生。在农村土地改革中，将农户小而散的土地流转成为具有一定规模的土地经营，不仅可以降低农业生产的成本，提高农产品竞争力，而且还可以推动农业现代化发展，促进整个社会经济发展［1］。

1 赣榆区土地适度规模经营发展现状

目前，江苏省连云港市赣榆区15 个镇63 个村已开展土地适度规模经营整村推进，已流转土地面积0.34 万公顷，涉及农户1.75 万户，流转期限都在3 年以上，成立农业经营主体45 个，其中公司23 个，合作社17 个，农场5 个。63 个村中，实行村集体经营的29 个（其中成立公司运作的16 个，成立合作社运作的13 个），经营主体独立经营的34 个。各镇在工作推进中，根据各自实际，采取适当的经营模式，成立相应的经营主体，出台相应的扶持政策，配套必需的启动资金。1）依靠行政引导。土地适度规模经营发展的关键是土地流转，各镇党委政府积极推动和引导，将土地集中流转实现规模化。2）采取委托流转。各镇流转的土地大多采用委托流转的方式进行，即农户与村委签订委托流转合同，委托村委会进行转包或者出租。3）种植粮食为主。目前，各镇村流转的土地主要以种植稻麦为主，试点种植其他农作物。

2 赣榆区土地适度规模经营发展存在的风险矛盾

2.1 风险分析

1）农地流出方面。经济风险，当自然灾害导致转入方减收甚至绝收，或者土地流入方由于经营不善出现破产或逃跑行为，农民的土地租金就无法按时足额支付。另外，退还的土地由于过度经营或者非法经营所带来的严重破坏从而无法恢复耕地功能，也会对农民的经济利益造成损失［2］。生存风险，农村的社会保障制度目前还不健全，如果农地流转出去，特别是缺乏外出技能的留守农民将会彻底失业，土地流转的收入将难以维持日常生活。在外务工的流动农民群体以青壮年劳动力为主，他们普遍文化水平不高且从事体力劳动，收入又不稳定，这些农民一旦年龄增长失去劳动能力，就不得不面对在城市失业在农村无地可耕、被迫失业的困境。

2）农地流入方面。经营风险，农业种植风险大、见效慢，加之农业受季节和天气的影响，是典型的风险行业，一旦发生较大的自然灾害，就会造成规模越大损失越大的风险，这些都直接影响农业生产的收益。此外，农业经济政策的不稳定、不合时宜的行政干预、农产品进出口政策的变化都可能导致农地转入方出现破产而无法继续经营。期限风险，农地转入方在形成规模经营之前都会投入大量的资金用于购置机械设备、引入先进的科学技术、建设必要的基础设施等。但是农业产出具有周期性，投资回收期限相对较长，如果农地流转期限过短和流转租金不够稳定，则不仅会提高生产成本，而且会导致其不愿在土地规模经营方面进行长期投入。

3）地方政府方面。粮食安全风险，农地转入方往往为了追求短期效益，对土地进行过度开发，种粮利润过低会导致有些农户从利益出发，从事收益较高的蔬菜水果、花卉苗木种植或水产畜牧养殖，主粮种植面积的减少将会导致粮食产量下降，过度开发和改变土地用途都会威胁粮食安全。公信力危险，基层政府有时为了招商引资，通过优惠的鼓励政策吸引相关企业，如果引进企业不能及时足额发放租金，农户就会要求政府担责，造成基层政府与农民关系紧张［3］。

2.2 存在矛盾

1）干劲十足与启动资金困难之间的矛盾。目前，大部分村集体资产负债，在暂时无项目和无资金带动的情况下，甚至土地流转和前期基本投入的费用都需要借贷，但是金融机构贷款只面向个人且数量有限，导致即使群众土地流转意愿强烈也不能形成流转的规模化。部分基层干部对项目或资金有“等靠要”的思想，缺乏主动性。2）地区发展不平衡的矛盾。沿海乡镇由于非农务工和养殖业的发展，农户流转积极性偏高；平原乡镇由于部分农户依靠自耕自足，流转的土地多是劣质、不宜种植或者基础设施欠缺；山地乡镇由于特色果业发展已成规模且粮食作物种植较少，与前2 个地区又有明显不同。3）部分农户观念陈旧、技能落后与土地适度规模发展之间的矛盾。部分农民甚至基层干部仍受“小农”思想影响，对农业发展前景缺乏足够认识，对高效农业和生态农业缺乏了解，再加上所掌握的技能水平有限，未能完成由传统农业向现代农业的转变。4）集体利益与个人利益之间的矛盾。集体经营中，农户虽然以入股形式加入，但是基本上都是保底分红的形式，即使经营亏损也必须保证农户的土地流转费用，盈利要给入股农户分红，经营风险完全由集体承担，易产生新的集体债务。5）基础设施配套薄弱与现代化农业发展之间的矛盾。目前，赣榆区部分农村农业发展的基础设施比较薄弱，部分村田间主要进出道路还不完善，影响了粮食等物资和农业机械的运输；部分村的电灌、水渠等水利设施落后，制约了农业规模化经营；大部分村缺少配套农业用地，致使农机用具无处存放，粮食没有烘干和储存场所。6）现实收益与预期收益之间的矛盾。目前，发展以稻麦粮食种植为主的规模经营，经过测算，每667 m2收入在200～300 元，收入对于村集体来说杯水车薪，而且一旦遇到灾害可能亏损严重。而土地的招商引资和项目引进并非一朝一夕，高效农业和生态农业的发展只是处于探索阶段，技术和能力尚未成型，土地效益增大尚有距离。7）村集体经济水平与开展土地适度规模经营意愿之间的矛盾。目前，大部分村集体都没有额外收入且背负债务，因此在这样的村集体进行土地适度规模经营的意愿高涨。但是对于拥有村集体收入的村庄来说，目前土地适度规模经营的收益并不可观且需投入大量精力和财力，长效收益并不明朗，因此相对而言意愿并不强烈，处于观望状态。

3 赣榆区土地适度规模经营发展的对策出路

3.1 保护农民土地权益，提升土地规模化经营意愿

保障农户出租土地的利益是进行土地流转的关键，农户只有在土地流转中获得直接和稳定的受益，能够解决基本生活、医疗和养老等主要问题，才会有意愿将土地流转，从而参与土地规模化经营。1）出台政策保障。根据地方发展实际，由基层政府出台土地流转的市场指导价格，形成规范有序的土地流转程序，为土地规模化经营奠定政策基础。2）强化类别扶持。推进土地规模化经营要在地方发展的基础上，以农户利益为核心。沿海富裕地区整村推进效果更好，平原地区需要因势利导。重点扶持村庄中的经济能人、种田大户进行适度规模经营，形成规模效益，从而带动其他农户进行土地流转，促进土地规模化经营的发展［4］。3）完善社会保障。完善农村社会保障体系，逐步建立覆盖城乡的养老保险、医疗保险、最低生活保障、大病救助、再就业等社会保障制度，使离开土地的农民基本生活得到有效保障。明确农民社会保障制度的缴费构成，可以采取个人缴费、集体补助、政府补贴的形式构成保险基金。

3.2 完善配套政策设施，降低土地规模化经营风险

1）要加强农业配套。重点提升农田水利基础设施建设，增大对田间道、沟渠等设施的建设力度，提高基础化设施配备程度。适度规模种植和收割需要使用大型农用设备，也需要相应场地堆放和晾干烘晒。2）创新金融支持机制。农业受自然和市场影响较大，属于高风险产业，土地流转形成规模化经营后更是放大了这种风险。对此，应建立配套的财政支持机制，发挥示范指导作用，在资金安排和项目规划方面适当倾斜；构建多元的农村金融服务体系，丰富农业农村保险品种，加大对农业开发、农田水利、农村基础设施建设等方面的信贷投入力度，解决农业农村对大量资金的需求。此外，政府要做好保障工作，一方面优化服务为金融机构免去贷款的后顾之忧，另一方面要加大农业保险的推广力度，可以由政府牵头，联合保险公司、种粮大户、涉农企业和农村金融机构等单位共同协商具体保险款项，维护各方经济利益。

3.3 强化监督管理机制，促进土地规模化经营发展

1）严格执行土地产权法律法规，确保土地产权得到有效保护。各级政府应充分宣传并监督贯彻土地产权的相关法律法规，明晰集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权益，保障农户的土地权益。2）健全土地管理机制。地方政府通过建立合法的土地管理制度，避免不规范交易行为的产生，约束企业和农民之间的土地流转行为，保护流转双方利益，重点加强对流转后土地的监管，确保不出现土地非粮化、非农化现象，适时调整产业结构，合理布局农业发展［5］。3）加强农业生态的维护。农作物种植的种类和产量对于生态环境的依赖程度很大，尤其是农作物的产出质量。地方政府是农业生产的宏观调控者，要擅于利用科学技术，加强对土地的复垦和土壤恢复，对农村生态环境进行综合评估和度量，保证生态环境的健康性。

4 结语

土地规模化经营是农村改革的基本方向，是我国特色农业现代化的必由之路。土地规模化经营能实现土地、资本、劳动力等生产要素的优化配置，在探索发展土地规模化经营的实践中，不断发现问题、总结经验，进一步提高农业生产绩效和推动现代农业发展。