管洪彦

宅基地制度是中国特色土地制度体系中最为独特的组成部分。随着深化改革的步伐逐步向纵深推进，宅基地制度改革，特别是宅基地“三权分置”已经成为土地改革领域中的热点问题。作为宅基地制度体系的入口，宅基地分配制度改革显然是系统化推进宅基地制度改革的基础性环节。而且，宅基地分配制度与放活宅基地使用权、激活宅基地要素资源效率的“三权分置”改革关系密切。“从深层次考虑，农户宅基地取得难、粗放利用和闲置、退出困难、需求增长等问题都与现行宅基地的分配政策有关。”①韩松：《宅基地立法政策与宅基地使用权制度改革》，载《法学研究》2019 年第6 期。因此，宅基地分配制度设计的科学性与否直接影响到宅基地制度系统改革的整体效果，其重要性不容忽视。我国现行宅基地分配制度还带有计划经济时代的部分特征，存在着集体经济组织成员身份认定标准模糊，无偿分配制度客观上难以落实，一户多宅、超标准使用等造成土地资源浪费现象严重，城乡之间的土地要素资源流通不畅等诸多问题，难以适应发展社会主义市场经济推进土地要素资源市场化配置的现实需求。因此，在我国已经进入新发展阶段的历史背景下，深化宅基地制度改革，亟须在新发展理念引领下，遵循市场化和法治化的路径对宅基地分配制度进行全面改革。本文拟在揭示我国现行宅基地分配制度结构的基础上，对难以适应经济社会发展需要的宅基地分配制度进行深度检讨，并在此基础上提出优化和完善宅基地分配制度的思路。

一、宅基地分配制度结构的复合性

（一）宅基地分配是农户原始取得宅基地使用权的必经程序

宅基地分配是指农村集体经济组织成员以户为单位，依照法定的条件和程序提出宅基地分配申请，由农村集体经济组织将宅基地分配给符合申请条件的户的制度。宅基地分配是农户原始取得宅基地使用权的必经程序。因此，严格意义上的宅基地分配应该表述为宅基地使用权的分配。宅基地使用权的取得方式可分为原始取得和移转取得。两种方式存在明显不同：原始取得系基于成员身份，通过以户为单位申请、政府审批取得，属于在集体土地所有权上原始取得宅基地使用权。移转取得则是通过转让、赠与等方式，依据民事法律行为从其他主体处继受取得宅基地使用权，系基于他人的物权变动而取得，应当遵循物权的变动模式。宅基地使用权的两种取得模式，反映了不同的法律政策考量，也决定了其制度设计必然存在差异。基于宅基地肩负着保障农民基本居住权益，维护农村社会稳定的政治使命，宅基地分配理应受到公权力的适当干预，以保证宅基地分配过程中的公平公正，防止市场机制调节下对弱势群体基本居住权益的侵害。宅基地使用权的移转取得以双方意思表示为基础，较多地反映了双方对产权交易的自由选择。同时，从理性经济人角度看，农民不会轻易为了眼前利益放弃作为家庭生存保障的宅基地，流转宅基地使用权已经过理性考虑，是更好地实现自身利益的选择。因此，在宅基地使用权移转取得中应减少政府干预，更加注重发挥市场在资源配置中的作用。通过区分宅基地取得方式，适度放活宅基地流转使用，在坚持农村集体土地所有权不变、保持宅基地居住保障功能的基础上，最大限度释放宅基地中蕴含的财产价值，实现宅基地要素资源更为高效的市场化配置，进而实现农村社会稳定、农民收入增加、土地资源配置效率提升的多元目标。

宅基地分配制度担负着双重功能：一是解决农民的居住保障。农村集体经济组织成员基于居住保障无偿、定量取得宅基地，确保了每户成员都有栖身之所。二是确保通过安居实现乐业。宅基地的根本目的是安居，这一功能必须真正意义上实现。因此，宅基地使用权不得被抵押、转让或强制执行，这虽然抑制了其财产属性，但是保障了农民不因意外的经济危机而流离失所，并导致安居乐业难以实现。有学者指出，宅基地的不可交易性决定了按户分配一处宅基地的有效性。②参见孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，载《法学评论》2005 年第4 期。这种观点显然指向的是宅基地的原始分配取得制度。但是，应该基于宅基地使用权原始取得和移转取得两种模式背后法律政策考量的不同，对宅基地使用权的制度设计进行有针对性的制度安排。本文中所探讨的宅基地分配指向的是宅基地使用权的原始分配取得，其本质上是农户原始取得宅基地使用权的程序。为对宅基地分配制度进行科学制度和规范设计，首先应该廓清宅基地分配制度结构的基本属性。

（二）宅基地分配的制度结构具有复合性

作为社会主义公有制背景下，为实现“居者有其所”的特定政治目标而设计的有中国特色的制度安排，宅基地分配的制度结构具有不同于大陆法系用益物权变动的内在特别性。突出的表现之一就是宅基地分配的制度结构具有复合性，具体表现在，宅基地分配制度横跨公法、私法、社会保障法三个法域，宅基地分配制度也就细分为宅基地分配私法制度、公法制度和社会法制度。涉及领域的多元性、利益冲突的复杂性等原因决定了宅基地分配制度远比承包地制度更为复杂。宅基地分配制度之所以横跨三个法域，根本是由土地这种最基本的生产资料的本质属性决定的。土地是一种同时具有公共性和私人性的特殊物品，这种弹性特性称为公私兼容性。③参见甘藏春等：《当代中国土地法若干重大问题研究》，中国法制出版社2019 年6 月版，第42 页。当然，制度结构的复合性也是由宅基地所承担的特殊功能决定的。

从私法视角观察，宅基地制度，特别是宅基地使用权制度可以从民事权利的视角展开，《民法典》物权编中主要贯穿了该逻辑主线，但是，《民法典》中对宅基地使用权制度并没有进行充分的立法建构。宅基地制度体系由宅基地所有权制度，宅基地使用权主体制度，宅基地使用权取得、变更、消灭，宅基地使用权权能制度等制度构成，在现代民法更加注重发挥物的使用效率目标的背景下，宅基地使用权制度在宅基地制度体系中居于更为优越的地位。宅基地所有权制度和使用权制度又分别围绕这两种制度的权利主体、权利客体、权利内容、权利变动、权利行使、权利救济等制度展开，这显然是遵循了私法权利制度的基本构造体系，其中宅基地使用权的取得制度属于分配制度的内容。

从公法视角观察，宅基地分配制度主要由申请制度、审批制度等构成，特别是在审批阶段涉及到公法权力的内容，关涉到公权力对私权利的干预。宅基地不仅仅是特定范围内的农民集体成员集体享有的集体所有权的客体，本质上还是一种公共产品。这决定了宅基地分配制度中不能仅仅按照成员集体内部的民主决议机制完成，更不能仅仅依靠市场机制进行配置，宅基地分配还必须要充分考量公权力机关的有效干预，公权力有效干预下的宅基地分配制度可以更好地实现宅基地制度的社会功能。否则，有可能因为市场机制在配置产权方面任意性导致公共利益的受损和损害弱势群体的利益。有观点指出：“宅基地的分配必须服从国家土地管理意志。宅基地供应必须随着人口和经济的发展而合理、有序地进行。”④孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，载《法学评论》2005 年第4 期。最近，农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6 号）中对各部门在宅基地审核批准权责划分作了明确规定，充分展现了宅基地分配制度具有较强的公法属性。

从社会保障法角度观察，我国宅基地分配制度还担负着集体成员的社会保障功能，体现了对农民集体成员居住权的基本社会保障。“农民的私有住宅与集体公有的地基形成了中国特色的农民住宅制度，其中所涉权利相当复杂，不是宅基地‘用益物权’之简单阐释。”“解读农民宅基地上的权利，不仅要从农民住宅所有权、地基使用权角度进行阐释和分析，同样，亦须从农民居住权保障角度进行阐释。”⑤郑尚元：《宅基地使用权性质及农民居住权利之保障》，载《中国法学》2014 年第2 期。宅基地分配制度的社会保障属性根本上源于农民集体所有权的社会保障属性。“农民集体土地所有权的建立就是为了以农村土地给农民集体成员提供基本的社会保障。”⑥同前注①。我国目前的宅基地分配制度之所以呈现出如此明显的非私权属性，且呈现出强烈的公权力行使属性，根本的原因就在于宅基地分配制度较多地考量了宅基地的社会保障功能，呈现出对农民集体成员居住权的额外关照，这就促使宅基地分配制度呈现出社会保障法属性。

总之，基于宅基地功能的多元性，宅基地分配制度的结构具有复合性，这些都是导致宅基地分配制度异常复杂的原因之一。宅基地分配制度的复杂性具体体现在其横跨公法、私法和社会法三大法域的复杂样态，这也是宅基地分配制度改革难度大、推进慢，以至于导致整个宅基地制度改革都难以推进的重要原因之一。目前，我国尚处于社会主义初级阶段，虽然宅基地中蕴含的财产价值属性愈发强烈地得以释放，但是，现行宅基地分配制度还肩负着较强程度的社会保障属性。随着城乡融合发展程度的日益拓深，宅基地的经济效益功能也将逐步得到进一步激发和释放。全面深化改革以及构建更加完善的要素市场化配置体制机制必然要求市场在宅基地资源配置中起决定性作用，这就意味着我国的宅基地分配制度改革必然要在多种价值冲突协调的复杂过程中渐进推进。

二、宅基地分配制度的运转现状与检讨

自新中国成立以来，我国的宅基地制度结构经历了从宅基地所有权与使用权“两权合一”到“两权分离”，再到探索宅基地“三权分置”的历程。不同历史阶段，宅基地的分配方式和制度设计目标并不完全一致。建国初期，宅基地分配在高强度的政治运动下进行，通过革命手段快速地实现了宅基地所有权的私有化，保障了广大农民群众的居住权益，实现了几千年来居者有其所的目标。高级合作社和人民公社时期，土地所有权和宅基地使用权“两权分离”，宅基地主要实行按需分配，一户一宅，较多反映了计划经济时代的背景，与城乡二元分割、农业支持工业的形势相适应，满足了当时社会经济条件下农民住房保障、社会稳定的需要。有学者认为：“强管制、弱产权”的宅基地制度运行与制度安排初衷相背离，出现管制失效和财产权的自我强化。⑦参见刘守英：《产权与管制——中国宅基地制度演进与改革》，载《中国经济问题》2019 年第6 期。目前运行的宅基地分配制度也面临着诸多窘境，具体表现为宅基地分配的无偿分配、“一户一宅”等基本规则实际上已经难以实现。

（一）宅基地资源紧张，无偿分配难以实现

宅基地资源日益紧张，许多地区无地可分。随着社会经济发展，我国土地资源日益紧张。为加强耕地保护，提高土地利用效率，我国实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚持土地用途管制，严格禁止土地“非农化”“非粮化”。受到土地规划管控、基本农田保护、建设用地指标缺乏等因素影响，许多地区实际上已经没有土地可作为宅基地分配，现行的宅基地分配制度名存实亡。主要体现在：东部经济发达地区以及大城市周边的农村地区，随着城镇化水平提升和城市化规模的扩张，建设用地资源愈发紧张，对建设用地资源的市场化配置的需求不断提升。宅基地无偿分配制度与土地资源的市场化配置背道而驰，实际上很多地区的宅基地分配制度已经根本无法实现。随着宅基地资源财产价值的日益凸显，宅基地无偿分配制度还受到多方的挤压。集体经济组织成员具有强烈的对外流转宅基地使用权的动机，城市的市民基于改善居住条件和高房价压迫等多种原因产生了强烈的在农村租赁和购买宅基地的动机。结果，很多经济发达地区的农村开始在宅基地初始分配中已经开始引入竞价机制，这意味着通过事实宣告了无偿分配制度在这些地区的客观终结。可见，目前，我国《土地管理法》等法律中确认的宅基地使用权无偿分配制度客观上已经难以实现。

（二）“一户多宅”严重，宅基地资源浪费严重

虽然立法中强调“一户一宅”，但是，“一户多宅”现象严重。“现行法只规定了分配取得机制，并未规定退出机制，加上长期执行中政策变化或执行偏差的存在，不同程度地出现了以‘一户多宅’‘面积超标’为表现形式的‘超额’占有使用宅基地的情形。”⑧宋志红：《乡村振兴背景下的宅基地权利制度重构》，载《法学研究》2019 年第3 期。我国目前实行宅基地无偿分配使用制度，让农民产生了“不占白不占”的心理，农民积极动用各种社会资源申请和保留宅基地，加剧了宅基地资源的浪费。⑨参见前注①。随着宅基地的闲置、空闲宅基地不断增多，造成宅基地浪费现象严重。宅基地中蕴含的丰富的财产价值未能得以真正显化和释放，导致大量宅基地资产事实上处于低效的配置状态。根据现行的立法和各地的实践做法，我国的宅基地分配制度一般与户籍密切挂钩，导致很多农民即便在城镇买房，甚至是定居后也不愿迁出原来的农村户籍。就算农民事实上离开了农村，也不愿意放弃宅基地、承包地以及其他农村集体资产，农民在城乡“两头跑”的现象非常普遍，这显然不利于农村人口的城镇化，更不利于实现真正意义上的城乡融合发展。

（三）涉农系统改革冲击现有分配制度

十八大以来，农村各项改革全面深入推进，各种涉农改革措施对现有宅基地分配制度构成了冲击。2019 年新修订的《土地管理法》已经允许集体经营性建设用地入市。这意味着将逐步改变过去集体经营性建设用地使用权难以和国有土地上建设用地使用权实现“同地同权”市场化配置的现象。集体经营性建设用地入市等改革将较高地提升集体经营性建设用地使用权的市场价值，直接影响到同样作为集体建设用地使用权的农民的宅基地使用权的权利观念和权利预期，激发农民的宅基地分配使用观念和权利预期，无宅基地、多占超占等历史遗留问题引发的矛盾将更加凸显。

可见，现行宅基地无偿分配、“一户一宅”制度已经落后于全面深化农村土地制度改革的现实需要。修改后的《土地管理法》已经对宅基地分配制度作出了适当调整，但是，仍然难以适应全面推进乡村振兴和实现农业农村现代化的现实需求，亟需根据社会需求对其进行与时俱进的理性构建。

三、宅基地分配制度的立法表达

我国已经进入注重高质量发展的新发展阶段，这就要求将新发展理念贯穿于整个宅基地制度改革的始终。从宅基地分配制度改革的视角观察，应该从宅基分配制度的基本原则、逻辑主线和制度设计三个层面优化和完善宅基地分配制度体系。

（一）宅基地分配制度改革的基本原则

1.市场化配置和适度管控结合原则。土地资源是兼具私人性和公共性的特殊物品。私人性是指土地在占有使用上呈现出明显的排他性和竞争性特点，这意味着政府不能无限制地介入土地利用活动。同时，政府在提供与土地有关的公共物品或者公共服务时，需要充分利用市场手段和机制，以提高供给效率。另一方面，土地资源具有公共属性，决定了它不是一种简单的私人物品或者商品。土地的政策与法律制度设计，必须关注并反映其公共性特征。宅基地资源作为土地资源的重要组成部分，同样具有私人性和公共性。宅基地分配制度设计需要同时反映上述两种属性，既不能完全交给市场配置，又需要公权力管控适度。因此，在宅基地分配制度改革中需要坚持市场化配置和适度管控相结合的原则，正确处理好私权利和公权力的关系，进而实现既满足集体经济组织成员的居住保障，又能释放宅基地要素资源财产价值的双重目标。

2.政府管理和成员自治结合原则。宅基地资源不仅事关农民切身利益，也关系到粮食安全、农村社会稳定等公共利益，因此，政府加强对宅基地分配的适当管理具有其正当性。按照《民法典》的规定，宅基地归属于特定社区范围内的集体成员集体所有，宅基地使用权归属于户以及户内的集体经济组织成员享有。在农村集体经济组织内部进行宅基地使用权分配过程中，充分尊重集体经济组织成员自治具有其法理正当性。我国目前的宅基地分配制度更强烈地反映了政府管控，极少体现农村集体经济组织成员的自主选择，以至于部分地区的改革出现了严重侵害农民意愿，侵害农民财产权益的情况。改革实践也已证明，凡是很好地实现了政府管控和成员自治的有机结合的地区，其改革效果就明显，如江西余江、四川泸州的宅基地分配制度改革既坚持了制度底线，确保了公共利益和粮食安全，又发挥了成员自治的作用，激发了集体成员参与宅基地分配的积极性，取得了很好的效果。因此，坚持政府管理和成员自治结合原则推进宅基地分配制度改革至关重要。

3.因地制宜有序推进原则。我国地域广阔，各地的资源禀赋不同，宅基地资源的充裕和紧张程度差别较大，经济社会发展水平也差别较大。对于没有争议的基本理念、基本原则、政策底线等可以由国家层面的统一立法或政策规范。但是，具体制度却不宜制定全国统一的方案，应允许各地进行差别化探索。总之，宅基地分配制度改革中，应该坚持因地制宜推进改革的原则，由国家层面确立改革底线和基本原则，具体制度设计则应该尊重各地实际。

（二）建构和完善宅基地分配制度的逻辑主线

基于宅基地分配制度结构的复合性，建构和完善宅基地分配制度理应反映私法、公法和社会法融合的复合属性。私法属性应该以农户资格权的行使和宅基地使用权的得丧变更为主线展开。公法和社会法属性应该主要沿循申请审批的逻辑主线展开。

一方面，从私法的视角，应该从集体经济组织成员权和用益物权的双重视角对宅基地分配制度进行体系化构建。首先，宅基地分配制度反映了集体经济组织成员和农村集体经济组织之间成员与团体的团体法律关系。为此，从私法视角观察，应该以农户资格权行使为主线建构和完善宅基地申请制度。宅基地申请反映了农村集体经济组织成员与农村集体经济组织之间的内部法律关系，本质上是成员和团体的关系。宅基地申请是农村集体经济组织成员以户为单位向所在的农村集体经济组织提出申请请求分配宅基地的行为，即行使农户资格权的行为。农户资格权本质上是农村集体经济组织成员权体系中的类型之一，农户资格权的行使是农村集体经济组织成员权在宅基地分配阶段的具体体现。因此，应从农户资格权的主体、内容、变动规则（产生、变更、消灭）、行使和救济对宅基地申请制度进行系统化制度设计。从私权的动态运转视角观察，宅基地分配制度还可以沿循着宅基地使用权线索展开，包括：宅基地使用权的主体、客体与内容；宅基地使用权的取得、变更和消灭；宅基地使用权行使和救济。其中，宅基地使用权的取得本质上就是宅基地分配制度规范之内容。

另一方面，从宅基地行政管理视角，应该以审批权的行使为主线建构和完善宅基地审批制度。宅基地审批制度反映了国家对宅基地申请行为（即农户资格权的行使行为）、集体分配宅基地行为（即集体所有权行使行为）的管控。从公法的视角观察，宅基地审批制度属于行政许可行为，应该围绕宅基地审批主体、审批依据、审批标准、审批程序、审批结果等展开，建构起科学的审批制度和规范体系。

在上述两条主线交叉行使过程中，农户资格权得到行使，农民“住有所居”的权利得以实现。农户取得宅基地使用权，本质上就是宅基地使用权的原始取得。国家对宅基地申请进行了管控，土地资源分配的规范有序得以实现。这两条主线，前者反映了私法中农村集体经济组织成员权利的运转规则和宅基地使用权的运行机理，后者反映了公法中国家机关行政许可权力的运转规则，本质上反映了宅基地分配过程中私权利和公权力的互相配合和制衡。在对宅基地分配制度设计过程中，应该注意私权利和公权力配置的平衡，并按照各自分工，协同规范宅基地分配秩序。

（三）细化宅基地分配的制度设计

1.原则上实行“一户一宅”，积极探索“户有所居”。“一户一宅”是我国宅基地分配中贯彻的基本规则之一。学界和实务界对于该制度的存废观点不一。笔者认为，在我国现行经济社会背景下，“一户一宅”原则是为我国现行《土地管理法》确认的重要原则，该原则对于实现节约集约用地、保护土地资源和粮食安全具有非常重要的意义。多数农村地区仍应坚持“一户一宅”，以切实保障农民“户有所居”的权利。理论和实践中对宅基地“一户一宅”内涵的认识观点不一。有观点认为，《土地管理法》强调的是农村村民一户只能拥有一处宅基地，而非只能申请一处宅基地，从立法原意看，其目的在于将中发〔1997〕11 号文件中关于“乡村建设要尽量不占或者少占耕地、节约使用土地的要求”上升为法律，防止耕地被过度占用，而如果只限制村民申请，而不限制因继承拥有两套宅基地或者不限制非农村村民因继承拥有宅基地，该立法原意显然无法实现。⑩参见张红宇：《新型城镇化与农地制度改革》，中国工人出版社2014 年12 月第1 版，第83-84 页。有观点认为：“‘一户一宅’的本质意义并非一户一处宅基地，而是保障农户的居住权。”⑪李凤章：《宅基地资格权的判定和实现——以上海实践为基础的考察》，载《广东社会科学》2019 年第1 期。虽然现行《土地管理法》中规定一户只能拥有一处宅基地。但是，“一户一宅”所指向的仅是宅基地分配阶段，还是也适用于宅基地分配后的保有阶段，政策表达并不一致。⑫国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（2010）指出：“一户一宅”是指“农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地”。笔者认为，应该坚持科学和理性的观点准确把握立法中“一户一宅”的真实内涵。立法中的“一户一宅”应该是指在宅基地分配阶段，一户只能申请一处符合规定面积的宅基地。但是，在宅基地保有阶段却不宜受到“一户一宅”的限制。宅基地具有社会保障性和财产价值性的复合属性。宅基地的两种属性在不同地区、不同阶段的宅基地上可能表现的程度不同，但是，两种属性在宅基地是和谐共生的，而不是非此即彼的对立关系。宅基地分配强调成员的身份性、取得无偿性，旨在突出宅基地的保障性功能，但是这并不能否认宅基地使用权的财产属性。农村集体经济组织成员以户为单位经过法定分配程序取得的宅基地使用权为用益物权，属于农民的私有财产权，不宜在欠缺足够正当性的基础上过度限制。“一户一宅”正是基于节约宅基地资源等法律政策考量。但是，农户通过本集体经济组织内部的农房买卖而事实上取得的占用范围内的宅基地使用权，没有理由否定其合法性。本集体经济组织的农户通过继承也可以形成一户多宅的情形。因此，基于法理和现实的综合考量，立法中不应该、客观上也难以禁止农户事实上保有两处以及以上的宅基地。更为可行的是，进一步完善“一户一宅”制度，加强宅基地管理，积极引导农民通过有偿退出等方式节约宅基地，而非冒着背离法理之风险，绝对禁止农户保有多处宅基地。值得关注的是，目前，随着土地资源的日益紧张，我国很多地区“一户一宅”的实现方式已经发生了变化。地方实践中“一户一宅”已经演变为“户有所居”等多种形式。有学者指出：“一户一宅的新增宅基地分配制度在城乡接合部、城中村等地区有可能逐渐淡出历史舞台。”⑬田传浩：《宅基地是如何被集体化的》，载《中国农村经济》2020 年第11 期。未来应该进一步探索“一户一宅”的多种实现形式，逐步建立多种形式的保障“户有所居”的规则。但是，在现阶段原则上应该实行“一户一宅”，并在此基础上积极探索“户有所居”的多种实现形式。

2.原则上坚持无偿分配，积极探索有偿使用。实务界对宅基地分配是有偿还是无偿存有争议。理论界对是否有偿使用也存在较大争议。有观点认为，对保障基本居住的宅基地部分继续采用无偿取得制度，而对超标多占的宅基地可以采取累进制计算使用费。有观点认为，在符合土地利用规划土地用途管制的前提下，设立宅基地使用权时是否有偿，双方均可以协商确定，国家不宜干预过多。⑭参见王崇敏：《宅基地使用权制度现代化构建》，法律出版社2016 年9 月第1 版，第154 页。有学者认为，宅基地资格权是通过集体成员权而分享其在集体所有权中的固有居住利益，不存在因享有自己利益而付费的问题，故原则上只能无偿取得。⑮参见张力、王年：《“三权分置”路径下农村宅基地资格权的制度表达》，载《农业经济问题》2019 年第4 期。也有学者指出，宅基地有偿使用制度是解决目前超占宅基地一户多宅问题的有效途径，不会过度加重农民的负担，而且能提高宅基地利用的效率。⑯参见高圣平：《宅基地制度改革政策的演进与走向》，载《中国人民大学学报》2019 年第1 期。有学者指出，应该变宅基地无偿分配为有偿取得，改革成员权获得宅基地制度，让宅基地进入土地市场。⑰参见刘守英：《土地制度与中国发展》，中国人民大学出版社2018 年10 月第1 版，第80 页。笔者认为，在我国多数地区，宅基地分配中的无偿分配原则上应该坚持。其一，宅基地无偿分配是农民集体所有的重要体现，农民集体所有的本质是一定社区范围内的本集体成员集体所有。集体经济组织成员基于成员权的行使对本属于自己财产的使用还需要支付代价有悖法理。但是，在宅基地资源极其稀缺的地区，也可适当引入有偿使用的市场调配机制。其二，宅基地无偿分配的目的就是为了实现农民居者有其所，完全采纳有偿分配则有违宅基地分配制度的初衷，可能侵害农民尤其是弱势群体的利益，造成新的不公平。其三，从实践情况看，试点地区农民群众对有偿使用认可度低，村集体收取积极性不高，通过有偿使用降低农民申请和保留宅基地意愿作用不明显。在我国普遍实行宅基地有偿使用制度并不可行，但可以探索特殊情形下的有偿使用，如对多占部分缴纳有偿使用费。这符合我国长久以来的习惯，也符合农村的实际，体现了广大农民群众的诉求。而且，我国目前农村的住房社会保障体系仍有待完善，宅基地仍发挥着生活保障的重要职能。如果一刀切有偿取得，实践操作中不可能实现。但是，原则上坚持宅基地分配上的无偿分配，并不意味着完全否认有偿使用制度。首先，在宅基地资源极其稀缺的地区，探索宅基地有偿使用，可以减少宅基地资源浪费实现宅基地资源优化配置。构建有偿使用制度，可以借鉴试点地区的做法，对有偿使用的情形、用地标准、收费范围等因地制宜地做出设计。其次，宅基地有偿使用和无偿分配之间不存在制度竞争关系，而是制度配合关系。宅基地无偿分配主要是存在于初始分配阶段。宅基地有偿使用，主要针对的是超标准占用宅基地，以及各种原因形成的“一户多宅”情形。即便是非分配阶段的特殊情况下的有偿使用，仍然有待时间进一步检验和探索。《土地管理法实施条例》（2021 修订）确认农村村民依法自愿有偿退出宅基地制度，并规定“应当将退出的宅基地优先用于保障农村集体经济组织成员的宅基地需求”，这对于宅基地有偿分配的制度化、法律化具有促进意义。

3.探索宅基地“三权分置”，开展农户资格权固化。宅基地“三权分置”改革中新创设了农户资格权的政策概念，目前尚未获得立法肯认。有学者认为，宅基地资格权均应被界定为申请分配宅基地的资格。⑱参见宋志红：《宅基地资格权：内涵、实践探索与制度构建》，载《法学评论》2021 年第1 期。创设农户资格权概念的核心目的在于保障农户的居住权益基础上实现宅基地使用权的市场化流转。农户资格权是存在于宅基地初始分配阶段的权利。有观点认为：应选取一个时点划断农户资格权，实行宅基地使用权“生不增、死不减，入不增、出不减”。⑲国务院发展研究中心农村经济研究部：《集体所有制下的产权重构》，中国发展出版社2015 年8 月版，第25-26 页。笔者认为，固化农户资格权的做法具有合理性。主要理由是：其一，探索进行固化农户资格权，为宅基地分配的农户资格设定时间节点，可以在保障农民基本居住需求的基础上，避免无休止地分下去，减少闲置，防止村庄不断扩张，侵占耕地。其二，有利于充分展现宅基地使用权的财产权属性，推进宅基地使用权的市场化改革。宅基地使用权的功能定位正在发生变化。随着农民收入水平的不断提高，宅基地的福利保障性质减弱，财产属性增强。推进宅基地“三权分置”制度改革，可以在坚持农户资格权固化的基础上，实现农户宅基地使用权的市场化流转，充分释放宅基地中蕴含的财产价值。据此，宅基地中所蕴含的社会保障功能和财产价值均可以在较大程度上得以实现。其三，农村集体产权制度改革的全面开展为宅基地农户资格权固化提供了条件。随着农村集体产权制度改革阶段性任务的即将完成，成员身份也基本上得以确认。因此，农村集体产权制度改革的前期成果为宅基地“三权分置”改革中农户资格权的固化奠定了基础。其四，试点地区的实践探索奠定了改革基础。四川泸县等国家宅基地制度改革试点地区、广东南海等发达地区对成员资格固化、有偿使用、多种形式实现户有所居的探索形成了实践基础。重庆市大足区开展了积极的改革试点探索，明确农村集体经济组织成员资格认定的基本条件、一般原则，并对特殊情形进行了探索。具体操作程序是：由各集体经济组织通过召开村民代表大会、决议公告等方式后，再确定其资格权。具备本集体经济组织成员资格才能享受或者分配宅基地。同时，完善“户”的界定，严格执行“一户一宅”，明确集体经济组织内、具有资格权、享有分配权、承担集体义务的家庭自然户才具备宅基地保障资格。⑳参见陈晓军、郑财贵、牛德利：《“三权分置”视角下的农村宅基地制度改革思考——以重庆市大足区为例》，载《国土与自然资源研究》2019 年第5 期。其五，固化农户资格权的基础上推进宅基地“三权分置”改革，可以实现宅基地社会保障属性和宅基地财产权属性的双重释放。就现实观察，宅基地仍是我国多数农民安身立命之所，具有较强的社会保障性，故宅基地分配的成员身份性仍应原则上保持。即便是在推行宅基地“三权分置”的背景下，农村集体经济组织成员通过行使农户资格权取得宅基地使用权，当农户将宅基地使用权流转出去时，流入方所取得的宅基地使用权在本质上不同于集体经济组织成员通过宅基地分配制度初始取得的宅基地使用权。因此，在宅基地分配阶段，仍然要保留宅基地取得的成员身份属性。通过宅基地“三权分置”制度改革，可以在坚持农户资格权固化的基础上，实现农户宅基地使用权的市场化流转，这样的制度设计将会更充分地实现宅基地的社会保障功能和财产价值属性。

4.完善宅基地分配的程序制度。目前，私法层面的宅基地申请制度存在明显缺失，公法层面的宅基地审批制度存在明显错位。据此，完善农村宅基地分配的程序制度需要从以下两个方面着手。

一方面，完善私法层面的宅基地申请制度。从私法视角观察，农村集体经济组织成员以户为单位，向所在农村集体经济组织提出分配宅基地的申请。宅基地“三权分置”中的农户资格权，本质上就是成员基于其成员身份向所在农村集体经济组织请求分配宅基地使用权的成员权属性的民事权利。私法属性的宅基地的申请制度，分为初始分配申请制度和重新分配申请制度。初始分配申请制度，包括宅基地使用权的申请主体、申请条件和申请程序等制度。但是，存在缺憾的是，在我国法中宅基地的初始分配申请制度在私法层面却缺少立法表达。为尊重集体经济组织成员的意愿，落实集体土地所有权，建议宅基地申请需“依法经本集体经济组织同意”。21参见高圣平、吴昭军：《宅基地制度改革的试点总结与立法完善——以〈土地管理法〉修订为对象》，载《山东社会科学》2019年第8 期。值得关注的，农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6 号）对宅基地申请审查程序作了规定，并对农村集体经济组织内部关于宅基地申请审查的民主决策程序进行了规定。《土地管理法实施条例》（2021 修订）对上述《通知》中的宅基地申请程序进行了确认（第34 条）。《物权法》《土地管理法》中对宅基地的重新分配制度有明确规定。但是，作为宅基地分配制度基础的私法层面的宅基地申请制度，在我国现行法中却缺少明确表达。应该从私法层面建构起系统化的农户资格权的行使制度。农村资格权的行使具体表现为宅基地分配请求权，农村集体经济组织成员基于其成员身份，是以“户”为单位依法享有请求所在农村集体经济组织分配宅基地使用权的成员权利。通过完善私法层面的宅基地申请制度，农村集体经济组织成员以户为单位通过农村资格权的行使取得宅基地使用权。

另一方面，完善公法层面的宅基地审批规则。宅基地分配过程是私权和公权交互作用的过程。宅基地分配，除了依赖于农户资格权行使的私权驱动外，还需要公权力的审批和管控，这源于宅基地的公共资源属性和宅基地本身的生活资料用途属性。“宅基地是集体成员因家庭生活居住建造住房的生活资料，而非生产资料。宅基地的使用涉及耕地保护和粮食安全等公共利益。”22同前注①。但是，关键在于实现私权行使和公权管控的平衡。过于强烈的公法管控并不利于宅基地资源权能的释放和市场化配置。我国现行的宅基地分配制度，重公权行使而轻私权行使，重公法规制而轻私法秩序，造成宅基地分配中农户资格权等私权行使规则缺失，没有充分尊重宅基地所有权人的意志与成员的自主选择。宅基地所有权本质归属于特定的农民集体成员集体，在宅基地所有权上通过农户资格权的行使而设定宅基地使用权理应尊重成员集体的意志和集体经济组织成员的意志。在宅基地审批制度中，应下放审批权限，减少审批环节。23同前注。值得关注的是，农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6 号）对宅基地的审核批准机制也做了明确规定。核心的审批规则是“市县政府指导、乡镇政府主导、多部门联审联动、方便群众办事”。从文件的规定来看，体现了审批权下放和便利群众的原则。虽然，修改后的《土地管理法》一定程度上下放了宅基地审批的权限，改“乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准”为乡镇人民政府审核批准，但是，仍然过于强调了公权力介入。农村集体经济组织作为宅基地所有权的代表行使主体，应该享有批准的权利。但是，《土地管理法》仍然没有赋予农村集体经济组织审核批准的权利，导致农村集体经济组织的所有权代表行使主体地位没有得以展现。《土地管理法实施条例》（2021 修订）仍然坚持了“乡（镇）人民政府审核批准”的规定。未来立法，应该进一步强化农民集体所有权人的利益和集体经济组织成员的权益，弱化作为国家公权力的审批权，确保宅基地分配过程中公私权的平衡。弱化国家对宅基地的行政管控和保持宅基地分配中的公私权平衡意味着应该侧重于发挥农村集体经济组织在宅基地分配中的作用。作为宅基地所有权的代表行使主体，农村集体经济组织在整个宅基地分配、权利行使、管理过程中都发挥着基础作用。农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）明确了农村集体经济组织在“盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅”方面的作用。从试点地区的改革实践来看，农村集体经济组织在宅基地的分配、管理过程中已经发挥了积极作用。正在制定的《农村集体经济组织法》中应该对农村集体经济组织在宅基地收回、超标准占用使用费收取、居住保障的形式选择等方面的职能进行更为细化的制度和规范设计。总之，完善宅基地分配制度，需要弱化国家对宅基地的行政管控和强化集体经济组织和成员权益，以保持宅基地分配中的公私权平衡。在宅基地分配制度改革中，农村集体经济组织在宅基地分配中应该起到关键性作用，在符合国土空间规划和村庄规划的前提下，行政审批应充分尊重集体审核结果，仅作合法性和合规性审查。

四、结语

农村宅基地分配制度是我国农村土地制度体系中最有特色的部分，其具有典型的本土固有法性，这就决定了该领域也是最难从国外制度中获取经验的部分。宅基地分配制度肩负着特殊的社会功能，其制度体系横跨私法、公法、社会法三个法域，事关农民权益、社会稳定和市场经济发展，应该稳妥审慎推进。深化宅基地分配制度改革之所以步履维艰，也正是这一问题复杂性的体现。现行宅基地分配制度主要反映了改革开放以后所形成的“两权分离”下宅基地制度背景，经过长期发展演变，其体系构造已经呈现出较强稳定性，业已形成了较为稳定的政策与法律制度体系。但是，随着社会经济的发展，宅基地分配政策和法律制度体系也呈现出了与社会经济发展需求难以适应或匹配的情况。在全面推进乡村振兴和推进城乡融合发展的背景下，应该加强对宅基地分配制度进行更加科学理性的完善和建构，确保稳妥审慎推进宅基地制度改革。