曹海晶 吴汉东

(华中科技大学 法学院,武汉430074)

地方协同立法作为一种新的立法现象和立法样态逐渐为立法学界所关注,相关学者对此进行深入理论探讨并形成了一定的研究成果①目前学界对于这一立法现象的概括并不一致,大致存在“区域协调立法”“区域协同立法”“区域协作立法”“地方立法协作”“地方立法协调”“地方协同立法”等表述。 本文对此不进行详细探讨,径直使用“地方协同立法”一词以指称该现象。。 但是,既有的研究主要围绕地方协同立法的模式选择和实现路径来展开,忽视了对其基础理念和基本原则的探讨,亦缺乏对协同立法过程中区域发展权保障的应有关切,而立法本质上是协调不同主体和不同区域利益的活动和过程。 职是之故,本文拟从区域发展权的视角分析地方协同立法的相关理论问题,以期丰富地方协同立法的理论根基并为立法实践提供有益指导。 区域发展权既是本文分析地方协同立法这一法律现象的理论视角,也是地方协同立法实践过程中所面临且必须重视的问题之一。 在区域发展权的视角下对地方协同立法进行的深入研究属于当下重要的理论和现实课题。

一、 地方协同立法实质涵义之界定

伴随国家治理体系和治理能力现代化进程中的社会治理更强调和突出法律治理的重要性和关键作用,旨在推进地方经济一体化发展的区域协同治理亦不例外地寻求法律上提供的制度供给。 由此而展开的地方协同立法实践如火如荼,给理论界带来了丰富的研究素材和探讨议题。 目前,学界关于地方协同立法的概念及其构成要素既存在一些共识也存在不同看法。

(一) 地方协同立法之实践样态

地方协同立法的实践最早可追溯至2006 年东北三省辽宁、黑龙江和吉林召开的立法协作座谈会。 此次会议的重要成果是达成了《东北三省政府立法协作框架协议》,该协议明确要求三省根据共同性或相关性立法事项采取相应的不同形式的立法协作。 此后,京津冀、长三角、泛珠三角直至新近的粤港澳大湾区等区域的一体化发展均对协同立法进行了不同形式、范围和程度的实践探索。

以具有典型代表性的《东北三省政府立法协作框架协议》为例,三省的协同立法确立了以下三种运作模式:一是“紧密型”模式。 对于地方政府和当地群众共同关注和关心的社会典型问题,三省联合成立专门工作小组就此问题所涉事项进行共同立法。 二是“半紧密型”模式。 对于具有共性的立法事项,由其中一省首先提出立法草案或率先通过相关立法,其余两省在各自的立法权限范围内通过参照和吸收的方式进行协同配合。 三是“分散型”模式。 对于三省存在普遍共识的立法事项,三省按照立法程序和权限分别进行立法,立法成果在三省之间分享。 其中“分散型”模式是三省立法协作程度最高的模式。 相较于“半紧密型”模式参照和吸收的具体方式,在“分散型”模式下,三省分别负责和完成的立法成果可在基本不作改动的情况下由三省共同签署或各自按照法定程序直接予以批准实行,从而减少重复劳动,降低立法成本[1]。

在京津冀地区,三地自2014 年启动协同立法工作。 2017 年,在京津冀协同发展战略实施三周年之际,三地人大常委会主任会议通过的《京津冀人大立法项目协同办法》对适用事项、协同原则、协同内容、协同程序、协同方式等问题进行了具体规范。 三地应按照《京津冀协同发展规划纲要》的要求,在交通一体化、生态环保、产业升级转移等重点领域,选择关联度高的重要立法项目进行协同立法。 三地据此确定《天津市公路管理条例》《河北省道路运输管理条例》为2017 年重点协同立法项目。 同时,三地在制定事关京津冀协同发展的重要地方性法规时,均向其他两地人大征求意见,如《天津市大气污染防治条例》《河北省大气污染防治条例》等,都采取了相互征求意见的方式实现协同立法。

最新的地方协同立法实践发生在2020 年9 月24日和25 日,浙江、上海和江苏人大常委会会议分别表决通过了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》(以下简称《决定》)。“两省一市”各自通过的《决定》在关键条款和内容的表述上保持高度一致,“属首次就示范区建设同步作出法律性问题决定”,是地方协同立法新的一次探索[2]。

(二) 地方协同立法之理论界定

学界对于实践中出现的各种地方协同立法现象,尚无基础性的一般认识或具有说服力的理论界定。 望文生义地看,地方协同立法即为地方不同区域之间在立法上的协同。 但这并不能准确界定其实质性内涵。 在地方协同立法基本构成要素的具体含义上,不同学者对其主体、事项和方式存在不同理解。

第一,关于地方协同立法的主体范围。 学界对此存在三种观点:第一种观点认为立法主体应当仅限于地方权力机关即有立法权的地方人大及其常委会；同时在该观点内部也有学者主张根据立法级别对不同立法主体予以区分。 第二种观点认为地方立法应结合《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)作广义理解,即立法主体不仅限于有立法权的地方权力机关,还包括可制定行政规章的地方政府。 第三种观点则认为地方协同立法的主体应为专门成立的独立的立法机构[3]。 如有学者提出由区域内的省级政府负责人组成区域行政立法委员会,作为专门立法机构进行协同立法[4]。

第二,关于地方协同立法的具体事项。 一般认为,地方协同立法针对的和要解决的是相关区域带有共同性或者牵连性的问题,对他们之间的共同事项或者牵连性事项进行协商沟通并达成一致。 但有学者认为,一旦某地的某一事项与它地的另一事项发生牵连关系,则其不再单属于地方性事务,地方很可能无权就该事项进行立法[5]。

第三,关于地方协同立法的运作方式。 尽管各地的立法实践形成了不同的协同模式,但其差异主要在于协同方式上紧密程度的高低。 有学者指出,目前的地方协同立法模式主要包括四种:区域专门立法、区域协作立法、区域上级主导立法和核心城市主导立法四种模式[6]。 也有学者将地方协同立法模式概括为“松散型”和“紧密型”两种[7]。 此外,也有观点认为地方协同立法存在中央授权立法、区域专门立法和区域合作立法三种模式[8]。

协同立法和立法协调并无本质差异。 而所谓“立法协调”可在两个层面进行理解:一是静态意义上的作为立法结果的法律处于一种和谐有序的状态；二是指动态意义上的实现上述和谐有序状态的过程[9]189-190。 从现有的实践情况来看,地方协同立法并非是独立于中央和地方立法的“第三种立法”,其实质上仍是在《立法法》的规范体系和“一元多层次”的立法体制之下,地方立法主体在法定的权限范围之内按照法定程序分别立法,只是在立法的事项和立法过程等方面增添了不同程度的协商色彩[10]。

地方立法应由“人大主导,政府协作”,即地方人大及其常委会和地方人民政府共同构成地方协同立法的主体①从近年来各地开展的协同立法实践来看,其立法主体也并不限于地方人大及其常委会,还包括地方人民政府。。 首先,地方立法是地方民众民意和利益的集中体现,而地方各级人大及其常委会因其产生和构成上的民主性及其具备的宪法地位,应作为地方协同立法的主要主体。 其次,地方政府既可通过制定政府规章“先行先试”为地方人大立法积累经验,也可于后解释、补充和执行地方性法规,从而推动和支持地方协同立法。 因此,地方政府应作为地方协同立法的另一重要主体。

综上,地方立法协同实质上指的是在区域一体化进程中为了实现区域发展的协调、持续和高效,不同地方立法主体在制定相关地方性法规和地方政府规章时进行协商与合作的法律现象。 地方立法主体共同开展协同立法从而确立和完善统一协调的区域立法体系,其本质上是相关区域的公权力主体主动参与、互相配合的地方立法活动[11]。 其中,地方立法权是地方协同立法的权力基础,立法主体和行政主体的权力互动是其首要特征。

二、 地方协同立法基础理念之革新

现有的地方协同立法理论和实践主要建构在立法权这一公权力的核心理念基础之上,相关学者对此讨论甚多,在此不再赘述。 然而,前述地方立法权力的正确行使和多方互动仅为地方协同立法基础理念的一个面向,其另一重要面向在于对区域发展权利的尊重和保障。 地方协同立法重在“协同”二字,为使立法实现可持续性协同和推进区域平衡性发展,必需关注和保护区域内发展相对落后地区的发展权利。

(一) 地方协同立法中的利益协调

区域经济一体化的目标是实现区域内不同地区发展的协调有序,推动不同区域相互协商和沟通,整合各方优势资源实现共同发展。 面对区域经济一体化这一重要时代特征,地方协同立法相较于我国目前存在的区域行政规划、区域行政协议和区域行政指导等其他治理机制[12],其具有的权威性、稳定性和强制性优势,能够为区域协调发展提供稳定、规范和制度化的法律保障。 地方协同立法的目的是为实现一定区域内的一体化发展和协调发展提供法律保障,协同的根本目的是化解地方保护的制度壁垒,促进区域经济的良性发展。 一言以蔽之,地方协同立法即是实现区域协调发展的重要法律基础和法律保障。

一般认为,立法是资源配置和利益分配的重要途径之一,如何在立法过程中协调与整合不同利益主体的利益诉求,是对立法者智慧的考验[13]611。 任何立法动议的提出和法律的最终产生都无时无刻不伴随着利益的身影,制定出的法律规范都是相关主体利益诉求在立法层面不同程度的表征。 对利益的衡量和取舍问题既是执政党和各级政府制定政策的核心问题,亦是立法的中心议题,作为立法的原动力发挥着决定性作用。 同时,法律调整的社会关系实际上是一种利益关系,法律是协调不同地方和区域之间利益关系的有效途径。 不同层级和领域利益实体单位的存在,意味着地方本位主义所导致的立法不协调倾向无法避免。 因此,立法的关键是如何分配和协调错综复杂的利益关系。 我国地方协同立法实践超前于法律文本诞生的深刻背景即在于此[14]。

2020 年8 月20 日,习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调,一体化的一个重要目的是要解决区域发展不平衡问题。 协同立法是对区域内行为规则作出的统一安排,区域一体化发展不应排斥或者牺牲区域内其他地方的自身利益及相关诉求。 但现实状况是,由于地理位置、人文环境、历史条件、国家政策等因素的影响,不同区域之间必然存在着经济社会发展水平上不同程度的差距,由此形成了区域内部发展相对落后的区域。 如在长三角一体化进程中,“三省一市”中的安徽省相较于上海、江苏和浙江属于欠发达省份,而在属于发达省份的江苏内部则长期存在着“苏南”和“苏北”的发展差距。 在京津冀协同立法过程中,立法实现实质意义协同面临的现实政策性约束之一便是三地在国家确定的发展优先次序和政策支持保障程度上存在的较大差异。 由此极易导致的后果是协同立法过程中发展次序靠前和国家优先支持发展的地方较少考虑或者不考虑甚至牺牲其他地方的发展利益,后者的发展利益难以在协同立法中得到确认和保障,协同立法的最终目的即告落空。 此外,京津冀三地的经济体量、经济资源和财政能力也都存在较大差别,这使得立法协同很难做到统筹兼顾各方不同发展阶段的差别和自身特定的利益诉求[15]。

(二) 区域发展权理念之于利益协调的独特价值

地方协同立法并不应简单强调单一制国家下中央赋予地方立法权力的运行效率,毋宁更应关切和遵循区域发展权这一权利理念。 当下中国的区域全面协调可持续发展,须借助区域发展权这一理念和视角加以深刻理解和思考,以此寻求政治国家和公民社会、政策安排和法律制定、平等理念和效率价值等相互关系的平衡、互动和协调[16]。 因此,地方协同立法的本体价值取向和目的应当确定为尊重和保障区域发展权,在此基础理念之上推进区域协调发展的法制化。

自第三代人权体系特别是发展权理论的提出和成熟,“发展”日益成为现代社会最为重要的普遍价值追求和人类共同目标。 任一个体或群体都应当并且充分享有全面可持续发展的正当权利,有权自我决定发展什么和如何发展。 正如《发展权利宣言》第1条所明确指出的,发展权是实现个体和集体在政治、经济、文化、社会等方面全面发展利益的一项基本人权。

首先,区域发展权作为第三代人权,体现出社会连带的特征。 区域发展权脱胎于发展权这一本体,继承的是后者对于弱势群体和利益受损者的发展利益关切,主张从人权的高度重新界定发展弱势、落后区域和发展强势、先进区域的道德与法律关系。 区域发展权以平等性和公平性作为价值诉求,以平衡区域的发展差距作为基本的目标定位。 在保护方式上,区域发展权具有发展性、补偿性和救济性的特征。

其次,关于区域发展权的主体,有学者认为,相对欠发达区域内的集体和个体是区域发展权的主体[17]。 从纵向的种属关系来看,区域发展权首先是作为一种发展权,而发展权的本质属性是基本人权,在人权的代际划分上属于第三代集体人权。 在此之前,西方传统的人权观念将个体与社会相分离,认为人权的主体仅为个体。 然而,确定区域发展权的主体应当立足于整体主义的进路,强调其社会连带性的本质特征。 具体而言即是,通过政策、法律、道德等多种手段,在政治、经济、文化、社会等多方面促进和保障族群等集体的发展权利进而实现公民等个体的全面充分和自由地发展,最终实现集体发展权利和个体发展权利的有机统一。

最后,区域发展权的具体内容具有多重性和系统性的特点。 区域发展权的内容并非指经济发展的量化指标或取得的发展成就,而应是具有综合性和层次性的权力体系。 它既包括物质层面的经济发展权和社会发展权,也包括精神层面的文化发展权和宗教发展权。 在具体权利层面,区域发展权由集体资源所有权、环境和资源求偿权、文化遗产保护权等多项子权利所构成。

地方协同立法的目的是为了改善区域发展的法治环境而实现区域协调发展。 不同区域之间进行的立法协调,其目的在于构建和维护公正的法治环境,促进区域经济的协调、一体化发展。 为此,在区域平等享有发展权利的逻辑前提和条件预设之下,本不应存在某一地区优先发展而其他地区在后发展的问题。但是为了实现科学有序的良性竞争式发展,必需将各地区自身的发展条件和现状予以考虑并从实质上保障各区域的发展权利,需要区域发展权主体通过理性的协商对话和沟通,借助一定的利益调整和补偿方式,形成利益上的双向流动和动态平衡。 经济、社会和文化上的发展权利在不同区域发展中存在的倾斜配置,迫切要求遵循发展的平等和共同原则,通过相应的法律调节机制关注和调整若干区域事实上的发展差异,从而兼顾整体与局部、抽象与具体、理性和感性之间的微妙关系,实现倾斜、刚性的权利配置向平衡、柔性的区别对待的原则和规则转向[18]。

三、 地方协同立法基本原则之确立

基本原则贯穿于具体法律制度设计、建构、运作和完善的全过程,对于法律制度的属性和内容具有决定性影响。 地方协同立法并非是相关法律的明确规定,而是源自于近年来地方在推动区域协调发展过程中的立法实践总结。 在区域一体化发展过程中,不同区域的主体需要在共同的目标要求下,将不同的情形和需求通过立法途径进行选择和判断以及协调和取舍。 区域发展权法律制度的基本原则之一即为利益衡量原则[19]。 因此,在区域发展权的理论视角下,地方协同立法应确立和遵循区域平等、利益均衡和开放参与三项基本原则。

(一) 区域平等原则

地方协同立法首先应确定区域平等的原则。 任何区域或集体的公共利益最后都将表现为公民个体的权益,因此发展利益在区域之间的不均会导致公民发展权利的不平等。 平等权是公民的基本人权,宪法所确定的公民平等权也适用于地方的不同区域,不同区域之间的立法协同需遵循平等原则。 区域主体的多元化导致了利益需求的多样化和复杂性,平等原则要求在立法过程中对不同区域的政治、经济、社会和文化利益进行合理调节和公平分配,确保每一区域的发展权利。 平等原则不仅意味着区域内主体参与机会和权利的平等,也意味着在发展成果共享上的公平。 蕴含平等原则的地方协同立法过程和最终结果使得各区域主体均享受到了公平的发展参与、平等对待和成果共享的机会,形成了一种和谐稳定可持续的多方纽带关系和发展共同体。 受制于城乡二元结构和东西部地区发展条件、发展环境和政策支持现实因素,不同区域之间已存在发展程度上的较大差距。 这一突出体现在政治和经济上的差距和不平等也在进一步影响协同立法的合作过程和实质性规范内容,在一定程度上扩大和加剧这一不平等。 如前所述,在各区域之间和区域内部均存在发展相对落后与相对发达的客观划分,而处于相对落后区域的群体和个体自身拥有平等发展的正当权利要求,也期望获得与发达区域同等发展并共享发展成果的机会。

地方协同立法的初衷是推动区域协调和一体化发展,在此过程中必须保障落后区域的发展权利,在确定规则和分配资源时需从形式平等和实质平等两个层面给予其平等保护。 地方协同立法一般更注重形式上的平等,着眼于对区域内的相同事项作出统一规定,对同一主体赋予相同的权利、设定同样的义务。然而涉及多个地方立法主体的协同立法相较于单一立法主体在本行政区划内的规则设定和制度安排,其承载的道德义务是区域协调发展和发展权的有效保障,面对的是复杂多样的自然和社会环境条件以及发展程度上的巨大差距,因此更需对结果上的平等给予更多关切,实现形式平等和实质平等的有机统一。 在平等原则和据此构建的法律规范的影响之下,区域发展将沿着高效、协调和公平的道路前行,区域内的集体和个体因在过程和结果中获得的平等对待而产生的物质和精神双重激励之下,更愿意通过自己的努力发挥自己的才干从而取得相应的社会物质财富和精神荣誉。 同时,这也意味着发展相对落后区域的群体和个体能够利用法律提供的规则和机会,通过自己的努力缩小与发达区域的群体和个体的发展差距,实现自身的发展权利。

(二) 利益均衡原则

利益均衡原则是区域平等原则特别是实质平等要求的进一步延伸。 利益是适合社会主体生存与发展需要的诸因素或条件,利益平衡是法律的理论基础和基本精神[20]。 一定区域内的资源和发展空间是相对稳定和有限的,因此区域内的协同发展并非是利益一致的同步发展,更多的是利益冲突。 同时,地方协同立法并非是将区域内的资源集中起来后的平均分配,而是在科学规划结合实际条件的基础之上确定重点发展的地区和事项。 在此过程中,其他区域或领域提供最大程度的配合和协作。

发展权是一项基本人权,任何主体在理论上都能随时随地主张其正当的权利要求,实现自己的发展利益。 为此,法律一方面要应对和调整这种利益关系和利益诉求,另一方面也要主动构建和设计最为科学高效的规则制度,使得社会的发展能够始终保持稳定、有序和良性的状态。 其中关键的问题在于,发展过程中被人为忽视或牺牲掉的局部、短期和普通利益需要通过一定的机制予以补偿,从而确保区域发展的长远和可持续。 区域发展权强调利益综合,即把各种利益要求通过一定的渠道和途径转变成为相应的法律或政策选择。 地方协同立法的主体在衡量和取舍来自于各区域利益诉求的基础之上,根据一定的价值取向和彼时社会制度所确立的发展目标,通过既定的利益综合和分析过程,反映各种利益要求和愿望并把各种利益要求和愿望通过一定的政治结构、层次和程序形成该区域特定的法律制度。

在多数区域的一体化发展中,环境资源保护问题都是各区域主体共同关心的重要问题。 从各地的地方协同立法实践也可以看出,协同立法的事项多集中于区域生态环境保护、资源节约、节能减排等方面。然而,经济发展水平较高区域的生态环境保护意识、意愿和能力相较于欠发达区域而言更为突出,后者的主要任务仍表现为推动当地经济的发展,其绿色发展理念和利益并不迫切和必需。 在协同立法过程中,某一方在绿色环保上的立法需要强烈,而其他各方则要通过立法加快促进经济发展。 这其中必然会面临在确定对单位GDP 能耗较高产业管控程度上的难题,由此便形成了比较尖锐的利益冲突。 以京津冀协调发展为例,北京市在大气污染防治和水环境治理方面的立法需求客观上强过河北省的需求,而一旦这种强烈的需求被满足和实现,则需求较弱的一方会面临某些产业经济利益的受损。 对于开发有着严格要求和控制的区域,出于生态环境保护的需要而制约和减少了当地发展的空间和机会。 因此必需形成以利益均衡为主要目的和原则的发展权实现机制。

(三) 开放参与原则

开放参与原则是区域平等原则和利益均衡原则的内在理念和本质要求,实现利益均衡原则的前提是充分的利益诉求表达。 立法主体对于多元利益进行判断和考量,在各方妥协基础上形成的法律这一公共产品才能得到最大程度的认同和执行,以此构建的法律秩序始具有正当性和稳定性,最终实现立法之根本目的。 在人民主权的宪政背景下,地方协同立法是反映和实现人民集体和公民个体双重利益的现实法律产物,受其约束和规范的主体意见和利益诉求必需予以考虑。 因此,立法过程应当是开放的、透明的,立法者应当采取一切必要和可能措施保障人们可以通过各种合法途径参与到立法活动之中。 开放参与原则要求实现立法规划、立法动议、立法草案修改、立法结果反馈等全过程全阶段的开放参与,其决策过程要面向社会和公众开放,公布议程、记录,允许公众参加旁听和发表意见。

相较于中央统一立法,地方协同立法更有利于社会公众参与立法过程,在此意义上地方立法主体也应更加重视和实现“开门立法”,体现区域立法的基本价值取向,从而实现立法的民主化和发展的自主性、多样性[21]。 地方协同立法的过程是由人大和政府主导的,而立法结果却是主要指向一般公众的,因此地方协同立法的立法主体与守法主体之间实际上是可能存在利益分离和对立的。 对于立法主体之外的一般公民而言,民主立法的理念应当体现为保障他们的知情权和参与权。 在地方协同立法过程中,不同区域主体的利益表达机制没有理由不开放。 协同立法领域的非全面开放将导致信息不对称和相关主体利益不同程度受损[22]。 这将严重违背地方协同立法的初衷和目的,削弱协同立法产生的实际效果。 因此,地方协同立法应保障那些自身权益受到立法结果潜在不利影响的群体和个体,使其享有丰富的渠道和途径有效地参与协同立法过程,能够发挥出足以影响法律文本实质内容的作用[23]48。

四、 地方协同立法运行机制之建构

地方协同立法存在三个面向,其一为面向区域合作的不同地方立法主体的立法权限,其二为面向区域性合作的共同目标。 就此而言,地方协同立法主要是就其利益或目标所共同涉及的地方事务在协调的基础上制定适用于各自行政区划内的地方性法规或规章。 地方协同立法运行机制属于区域立法所特有的要素,地方协同立法内在地需要建立完善的立法协同运行机制①关于如何保障地方协同立法顺利开展这一问题实际上存在两种主张,一是设立协调机构,二是构建协调机制。 然而,设立实体协调性机构的方式突破了我国现有立法体制,同时也需付出较高的制度转轨成本与制度运行成本。 相对而言,构建并完善协同立法的运行保障机制则具有效率高、低成本和易操作的显著优势。。 地方协同立法运行机制实为使立法维持和谐且有序的长久状态而建立或采取的制度与方式的总称[24]。

(一) 沟通协作机制

不论是哪一种协同立法方式或路径,均离不开地方立法主体相互之间的沟通交流,“示范立法”抑或“分别立法”也始终围绕“协商”这一内核展开。 成熟的立法沟通和协商机制需要区域内各地立法部门定期分享年度立法计划,互相通报近期立法规划,并就计划和规划中的重点性、共同性问题举行集中商讨。此外还可以成立专门的议事协调机构,如美国大都市区组建的区域委员会或联合会,作为区域内针对共同发展问题的专门协调机构对区域立法事项作出协调。

在长三角地区,浙江、江苏和上海的人大、政府等地方立法主体已经建立了初步的沟通交流机制,如地方立法部门的内部机构举行的联席会议、相关部门参加的座谈会等。 2008 年,浙江省人大常委会法工委会同浙江省政府法制办联合出台《关于进一步加强立法沟通协调改进立法工作的若干意见》,在地方立法中率先聚焦区域内的立法协调,将人大和政府的立法协调运作制度化。 但目前的交流机制仍然缺乏体系性和连贯性,应在立法准备阶段根据地方立法主体的信息和规划完善信息共享机制,如建立统一的区域性法律信息发布网站,构建协同立法工作平台。 而在京津冀地区,三地人大常委会采取三方轮流召集的方式,建立京津冀立法工作联席会议制度。 具体而言是三省市人大常委会的相关负责人每年至少召开一次会议,并根据实际需要邀请相关方参会,就有关具体问题进行研讨交流[25]。 有学者还建议成立京津冀协同立法工作委员会,作为保障区域立法协调机制有效运作的载体,并由该机构建立三地的立法信息数据库,增强立法工作的及时性和透明度[26]。

除建立和完善上述不同区域立法主体之间的立法协商机制之外,在同一区域内部的立法主体之间,即上级人大与下级人大、人大和政府之间也应当加强立法配合和协调,以保障地方协同立法的顺利实施。首先,在设区的市人大与本省、自治区人大的职能行使关系上确立立法辅助原则①立法辅助原则是指上级立法相较于下级立法的辅助性和补充性,即仅在下级立法机关不能较好达成预定目标时,方由上级立法机关行使立法职权。,通过二者在彼此职权的分立与协作,形成良性互动的立法协作关系,增强两级立法之间的协调性,避免立法冲突和矛盾,共同推动地方协同立法。 具体而言,《立法法》应改变对设区的市地方立法权限的限制规定,在中央专属立法权限外,赋予设区的市人大及其常委会在地方事务上完整的立法权[27]。 其次,在本级人大与政府的关系上也应加强沟通协商,注重“人大主导,政府协作”。具体有二:一是地方人大及其常委会制定地方性法规后,地方政府应及时制定相应的政府规章对其进行细化并执行；二是在人大编制立法规划和年度立法的活动中,政府应当积极作为,根据日常公共事务管理经验以及区域政府协议和合作实际进展情况,提出关于重点协同立法事项的建议；此外,应将不同区域政府之间的行政协议、行政指导、行政规划等协同治理经验及时提炼上升到地方协同立法的最终成果之中。

(二) 利益补偿机制

通过在发展权基础上构建区域发展法律制度,可以集中反映区域协调发展中各方的利益诉求,将会使立法者在立法决策过程中合理考量各方利益并对最终的立法成果平衡不同区域利益具有积极作用。 区域协同发展的立法保障亟待确立利益补偿机制,形成不同区域之间平等和均衡的互动关系。 否则,任何一部分在协同发展和治理上的消极和乏力,都将对整体的统一实施效果产生严重负面影响,从而导致立法目的的落空。 针对协同立法过程中存在的利益不均和利益冲突,有地方推行了利益补偿机制予以化解。 通过构建稳定且长效的利益补偿机制,明确具体的补偿标准、补偿手段、资金来源及实施机构,对协同立法中的受损方予以合理补偿以实现不同区域之间的利益平衡。 例如在碳交易、排污费制度中,相关区域可以通过排污权交易、排放权交易等方式实现经济利益和生态利益的交换,实现利益共享上的公平和均衡。

欧盟在区域一体化的发展过程之中,若某一法律或政策的实施将导致各国利益分配不均衡,则采取利益补偿的方式使其受益均衡。 在我国,以京津冀生态环境治理领域的协同立法为例,环境问题具有区域性特征,环境要素的流动性在客观上要求环境保护领域积极的地方立法协同。 然而,三地经济发展严重不平衡,2019 年河北省人均地区生产总值勉强达到天津的1∕2,约为北京的1∕4②据国家统计局的网上公开资料显示:2019 年,河北省人均地区生产总值为46 348 元∕人,天津市人均地区生产总值为90 371 元∕人,北京市人均地区生产总值为164 220 元∕人。 数据来源:https:∕∕data.stats.gov.cn∕easyquery.htm? cn=E0103, 最后访问时间:2020 年11 月17 日。,由此导致三地对于环境保护的动力和对此投入的人力物力等各种资源的承受能力也存在巨大差距。 河北作为北京的重要生态屏障,长期以来承担着为消除产业转移所带来的生态负效应而付出的生态和经济双重成本,但最后仅能得到少量的专项资金补偿。 这对于该区域内的生态环境治理长效性和保护的积极性有着较大的负面影响。特别是在大气污染防治和水污染治理领域,更加突出生态环境的整体性和全局性特征,迫切需要各区域联合起来进行统一规划,确定统一标准,进行统一监测和防控。 为此,在法律制度层面应建立生态补偿量化机制、损失和补偿评估机制,逐步确立生态资源有偿使用机制[28]。 此外,亦可在《中华人民共和国预算法》中设立横向上的财政转移支付机制③《中华人民共和国预算法》目前仅存在纵向之间的财政转移支付规定,未确定横向上的财政转移支付制度。,严格规范其对象、方式、标准等,并依托前述沟通协商机制按照平等理念,合理确定转移支付的具体数额[29]。

协同立法的利益补偿机制在具体事项和领域上应当是有所侧重的。 不同区域之间开展合作的事项范围大致可分为两类:其一,必须合作的事项,如生态环境保护和污染治理、江河湖海流域治理、自然灾害事件应对、社会公共安全事件处理等。 这些是单一区域或主体无法妥善应对和解决,需要多个区域或主体的共同协调和合作方能高效解决、避免更大损失发生的事项。 其二,可以通过合作互利共赢的事项,如基础设施建设、产业转移和布局、市场准入门槛设置、交通物流体系优化等方面的事项。 对此进行合作在结果上是互益的[30]。 有学者据此把上述两类事项的合作分别称为“避害型”合作和“趋利型”合作[31]。 “避害型”合作是对不合作可能遭致共同损失的回避,“趋利型”合作是对合作可能带来共同收益的期待。相较于“趋利型”合作,不同区域面对的现实“危害”在程度上是存在较大差异的,“避害型”合作在主动性和积极性方面并不如前者,这种合作在某种程度上是极为脆弱和松散的,合作仅仅是各方均不愿独自承受损失的被迫之举。 因此意味着,对于“避害型”事项上的协同立法更需要激励和补偿机制。 除前述区域横向之间的利益补偿之外,在纵向层面,中央政府可通过财政政策、税收政策等给予利益受损较多的地方适当支持。

(三) 公众参与机制

立法参与具备政治伦理的基本价值,也是立法民主的重要内容,立法参与的关键是在立法过程中扩大公众的依法有序参与。 在区域协调发展和法律治理中,公众参与既是实现和促进区域平等的有效途径,又可作为内部机制失灵时推动制度运行的动力机制。地方协同立法涉及区域内公民的权利和义务,区域内的相关公众对此享有的知情权和参与权具有合法性和正当性。 同时,协同立法涉及不同区域之间的共同事项,某一区域的地方立法对于其他区域的发展利益存在不同程度的影响。 基于区域平等原则,相关区域的公众也应享有平等参与的权利。

在我国,地方协同立法程序的公众参与意识和程序极其欠缺。 目前的实际情况是,受制于传统观念、社会发展水平等因素的影响,区域一体化进程中协同立法的公众参与尚处于初始发展阶段。 当前区域一体化发展中的地方立法协同,主要是各立法主体之间封闭式的“专线”对接和互动,对相关区域内公众的立法开放通道和参与机制尚未形成,特别是对于直接利益对立方的意见征求和座谈调研机制极其匮乏。对于区域一体化发展中涉及的共同事项的协同立法,广泛征求区域社会公众意见的平台还未建立,区域范围的公众参与十分有限[32]。 《立法法》第5 条、第36条第1 款和第3 款、第37 条、第67 条第1 款构成了我国社会公众参与立法的主要规范依据①《立法法》第5 条规定,“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动”；第36 条第1 款规定,“列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。 听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”；第36 条第3 款规定,“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整,需要进行听证的,应当召开听证会,听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。 听证情况应当向常务委员会报告”；第37 条规定,“列入常务委员会会议议程的法律案,应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布,征求意见,但是经委员长会议决定不公布的除外。 向社会公布征求意见的时间一般不少于30 日。 征求意见的情况应当向社会通报”；第67条第1 款规定,“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。 行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。 听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。。 《立法法》中的上述规定表明现行法律仅仅赋予了社会公众提出立法意见的单一权利,意味着立法机关只需满足公众提出意见的要求即可,立法的实质性内容并不受到参与权的实质性拘束。 然而,“公众参与立法的核心在于其有效性,即公众通过民主参与能够对立法产生实际影响”[33],立法参与的丰富意涵并不应局限于提出意见这一项内容,这也不符合《立法法》对公众参与立法的价值定位和目的功能。 对此,应确保公众“程序进入权”“立法意见权”“获得回应权”“获得采纳权”等各项权能在法律规定中的落实[34]。 现阶段完善公众参与地方协同立法的主要路径如下:

首先,实行充分的立法信息公开。 知情权是公众有效行使参与权的前提性权利,充分知晓立法信息是公众参与立法活动的基础。 对此,应确保立法决策过程前、过程中和过程后的相关信息动态均能通过畅通的渠道和公开的平台使广大民众知晓。 除依法不应当公开的信息资料外,地方性法规和政府规章的各类草案、立法说明和会议记录均应公开,以确保公众在获取立法信息上的全面性。

其次,不断拓宽听取意见的渠道。 地方协同立法主体可在立法过程中通过形式多样的听证会、论证会、座谈会等方式, 广泛征求本区域和其他相关区域公众的意见,充分发挥立法顾问和相关领域学者、实务部门专家在推动科学立法中的专业性和实质性作用。 同时,建立公众评价机制,通过网络信息公开平台广泛听取和吸收各方面的合理意见,实现民主立法和开门立法。

最后,还可结合地方的实际情况有条件建立立法参与补贴和意见反馈制度。 对于相关领域的专家和社会公众因自愿参与立法活动而产生的误工费、交通费、餐饮费,可以给予适当补贴。 对于他们提出的意见和建议,应当进一步明确反馈时限、反馈方式、意见采纳情况以及说明理由,将意见反馈制度予以规范化,从而提高专家和社会公众参与立法的积极性[35]。

(四) 交叉备案机制

区域发展权是集体权利和个体权利的有机统一,地方协同立法涉及的利益主体不仅是区域内外的公民个体,还包括相关区域的共同体。 为保障区域整体及其组成部分的发展利益,可建立立法交叉备案机制。 相较于立法前和立法过程中的协作机制,交叉备案审查机制是“其他立法协作方式的进一步延伸”,其侧重于“从立法结果上来确保区域内地方立法的协调”[36],本质上是相关主体之间自愿达成的“备案审查协议”并接受其约束。

在该机制下,一方对于涉及相关区域事项的协同立法文件,应当向该区域的立法主体进行备案并由其进行协调性审查,根据审查结果启动协商程序。 交叉备案审查制度一般分为主动审查和被动审查两种方式,它是协同立法目的和发展实体权益实质上得以实现和保障的关键所在。 当某一地方立法有可能损及其他地方利益或影响整个区域共同利益时,其他地方立法主体可就此提出协调性审查要求,进行协商处理[37]194。 同时,相关公民和组织也应有权向地方立法主体提出审查建议。

五、 结 语

推进区域协调发展和区域一体化离不开由地方协同立法提供的坚实法律保障。 实现不同区域之间的立法协同,不仅仅需要地方立法主体之间实施公权力的互动与协同,更需吸收和融入个人和集体权利的积极因素,从而在权力与权利之间形成互动和共振。区域发展权为探讨地方协同立法提供了一个全新的理论分析视角,它是地方协同立法的权利基础,也是使立法在保障区域协调发展过程中发挥更为重要作用的指导理念。 本文在区域发展权视角下对于地方协同立法相关理论问题的探讨仅提出了一个较为初步的构想和勾勒出大体轮廓,主要论述的是地方协同立法的基础理念、基本原则、运行机制等原理性内容,而更为具体详细的法律规范完善和成熟的制度构建有待进一步深入探讨。