王昕

运城市住房公积金管理中心临猗管理部 山西运城 044100

棚户区改造不仅改善了居民生活、加快了城市的发展、促进了就业岗位的增多，也提高了居民的居住环境质量。棚户区改造可以合理地配置土地资源，使土地更好地进行合理利用；解决了各个地区和城市脏乱差的现象，改善了城市的面貌和提升了城市的品味，增加一个地区的经济发展活力和效益；棚户区改造还是完善城市各项功能的重大举措，能够推进新型的城市化建设，提高人们的生活水平；棚户区改造可以拉动投资和群众的消费，带动相关产业发展，从而推动经济的发展。过去几年棚改主要采取实物安置方式，由政府建安置房后向棚户区居民分配，居民不参与到商品房体系的分配，棚改保障房体系和商品房体系相互独立。2015年国务院37号文提出“积极推进棚改货币化安置”。棚改转向货币化安置后，拆迁居民由原来的有房无钱，变成了无房有钱，实际上把拆迁居民的购房需求引导到了商品房体系的分配当中，甚至可以理解为提前释放了这些居民的住房改善需求，把没有购房需求的居民创造了出了购房需求，需求有效放大，因而极大利好商品房去库存。尤其是三线、四线城市房地产市场最核心的问题就是缺乏需求，与之相对的，则是大量的棚户区居民有住房需求但没有购买能力，市场上，大量的商品房又在积压，棚改货币化就架起了棚户区居民住房需求与商品房市场的桥梁。但是近些年棚户区改造货币化安置促进房地产需求的上涨，也很大程度上助推了当地区域房地产价格的上涨，对当地房地产市场产生深远的影响。

1 棚改货币化安置概述

随着我国社会主义经济的快速进步，历经风雨侵蚀、逐渐破旧的简易棚户区住房越来越难以满足住户对美好生活的要求，也阻碍了城市更新和扩张建设。但由于大部分棚户区居民收入水平较低，很难通过自身力量改善生活条件和住房环境。因此，作为支持国家保障性安居工程建设的重要工作，全国各地开始逐步大力开展棚户区危旧房的改造。棚户区改造作为城市建设和发展的“牛鼻子”，被视为重大的民生工程和发展工程。而房地产市场去库存，更是赋予了棚户区改造另一层重要意义，多项政府政策指导督促商品住房库存较大的城市，出台支持措施，推进棚改货币化安置政策。当前城市住宅去库存效果卓然，却透支了未来房价的上涨空间，与城市发展状况脱离。因此，棚改货币化安置政策随之调整，棚改货币化安置指的是棚改实施主体通过货币的方式补偿棚户区居民，棚户区居民通过商品住房市场自由购置住房的安置办法。纵览已有关于棚户区改造的相关研究，可以发现，学者们对于棚户区改革的关注点包括了：棚改的政策比较研究；棚改融资模式研究；棚改货币化安置研究；棚改的风险因素分析以及棚改的困境分析。

2 棚改货币化安置对房地产市场的影响

2.1 改造资金要求差异

一般来说，在地方政府进行棚户区改造中，改造资金往往是一大难题。政府需要先行补偿拆迁户，待土地空出并进行出让后，方可用出让金来偿还贷款。在实物安置中，政府给予的货币补偿要少很多，其余通过实物住房的形式补偿给拆迁户，在这种情况下，政府融资金额需求大大减小。政府甚至可以待取得土地出让金后再着手建设安置房（尽管这种做法并不符合拆迁户的利益），进而提升了在相同预算及融资能力下同时改造多个棚户区的能力。货币化安置手段中，部分地方政府限于融资能力等问题，会向拆迁户提出延期支付部分补偿款，并给予较高的利息，这种现象导致货币化安置手段中政府在资金方面存在较大压力。

2.2 拆迁户传统观念差异

中国人的家庭观念相对强烈，对于街坊有着较为深厚的感情，进而并不希望离开自己的熟悉的环境。实物安置有效地保留了邻里关系的完整性，原来的邻居仍然住在一起（虽然对门的邻居可能会发生调换，但整个聚落集体仍然可以以相对便捷的方式联结），这对于平日休闲活动缺乏、依靠邻里活动的长者来说极具吸引力。在货币化安置情况下，聚落会被完全拆散（居民到不同地方买房，即使存在政府搭桥等行为，也不能有效地集中大部分聚落居民）。部分聚落还设有自己的祭祀中心作为其崇拜文化的一部分，而其存在于很大程度上来说需要聚落存在并发挥其作用。

2.3 对经济建设的影响

棚户区是我国经济历史发展中的阶段性特殊现象，但棚户区的根源与国外的“贫困窟”仍具有一定相似性。因此考虑到和棚户区改造工作的相关性，主要关注贫困区改造和城市更新改造等方面，以及此类活动对经济建设和城市房地产市场的影响。相比国外的文献研究，国内对于棚户区改造工作的相关研究较多，本文分别从房地产价格影响因素、棚改安置政策与安置模式、货币化安置和城市房价的关系等方面展开。

2.4 对价格的影响

棚户区改造是近年来中央政府大力推行的社会重大民生和发展工程，既有助于促进消费和投资，助力经济增长，也可能会客观上推高房价，挤压民众住房幸福感。根据70城房价指数显示，三线城市自2015年以来同比涨幅持续上升，而一线、二线城市同比涨幅于2016年“930”达到顶峰之后一路下降，2020年6月份，三线城市同比涨幅近五年首次超过一线、二线城市，9月份一线、二线、三线城市新建商品住宅价格指数同比增幅分别为1.5%、5.6%和7.9%。而2016年国开行棚改资金60%以上投向了中西部和东北落后地区，以三线、四线城市为主，这就是过去一段时间三线、四线城市以及中西部城市房地产热销的最主要原因。其资金流向为央行通过PSL向国开行发放贷款，国开行通过棚改专项贷款向地方政府发放贷款，地方政府通过货币化安置向棚户区居民发放补偿款，地方政府拆迁卖地后偿还国开行贷款，国开行偿还央行贷款，形成资金流的闭环。PSL可以理解为是一种基础货币投放的新渠道，借助棚改货币化实现对三线、四线城市的货币定向宽松。棚户区改造及被拆迁居民如何安置问题已经引起国内外众多学者开展相关研究，本文尽可能梳理国内外涉及贫困窟及城市更新改造、房地产价格影响因素、棚户区改造及货币化安置政策、棚户区改造与住房价格关系等相关内容的研究文献，对下文详细探究棚户区改造影响当地住房价格的理论机制分析打下坚实基础。

3 棚改货币化安置对房地产市场的优化

3.1 因地制宜，实施差别化调控政策

房地产市场的很重要的一个特点就是区域性，每个地方的房地产市场都有自己的特点。安庆市需要因地制宜合理确定棚改安置方式，做好与房地产市场有效衔接。全面评估棚户区货币化安置及去库存政策，避免盲目推进货币化安置。要根据安庆市商品住房库存情况和房地产市场发展变化，及时有针对性地调整完善棚改货币化安置政策。对商品住房库存不足、房价上涨过快的县（区），要取消棚改货币化安置政策，支持棚改安置住房建设。商品住房库存量大、市场房源充足的县（区），可继续稳妥推进棚改货币化安置。对库存去化周期仍然较高的地区，积极化解商品化库存。

3.2 严格做好房地产市场的多方监管

政府需要加强房地产市场各部门之间的多方面监管，多方面的进行检查，对于一些部门或者个人哄抬房价、散布虚假信息等一系列违法违规行为进行严厉处罚，进一步规范房地产市场秩序，从而推动房价的健康发展。严格规范房地产中介机构的行为，禁止中介机构囤积房源赚取差价现象。禁止房地产开发商和一些营销代理机构发布虚假广告和市场的一些误导信号。禁止一些开发商囤积房源，捂住房源惜售现象的发生，政府多方面采取措施对房地产市场进行监管。

3.3 积极防范棚改贷款潜在的风险

由于房地产市场过热，棚改也带来了金融资本市场的过热。棚改带来银行的一系列贷款业务。政府需要积极采取措施预防棚改贷款存在潜在的风险。一是严格执行棚改项目收支平衡测算，对于改造成本过高，预期可能无法获取合理土地出让收入的棚改项目应暂缓改造。二是依法合理测算棚户区改造安置成本，维护棚户区改造各方的合法权益，避免棚户区改造成本的不合理上涨。三是严格落实地方财政还款责任，确保棚改贷款还款资金及时足额纳入年度财政支出预算。对于土地出让收入较少、房地产市场低迷的区域，政府需要制定好债务处置应急预案。

3.4 重点突破，决胜最后攻坚阶段

目前中央的态度非常明确，要让棚改回归到民心工程。首先是根据实际情况开展棚改，“要坚持既尽力而为、又量力而行的原则，切实评估论证财政承受能力，不搞一刀切、不层层下指标、不盲目举债铺摊子”。其次要回归本源，“重点攻坚改造老城区内脏乱差的棚户区和国有工矿、林区、垦区棚户区”，这是针对部分地区在追求经济增长和利润下把不是棚户区的地方也进行棚改特别强调的。最后要控制成本，加强配套措施，“将在加大棚改配套基础设施建设力度的同时，依法依规控制棚改成本，严禁违规支出”。

4 结语

总结来看，棚改货币化安置政策对房地产市场既有正向效果，也有负面效应，因此，各地再执行棚户区改造政策时，一定要综合的、全面的考察所在城市的房地产市场，科学研判，因城施测。一方面，为控制棚改货币化安置方式的过度使用，防止房地产市场供需不均衡的加剧，就要采取相关措施。所以，政府应该科学合理地制定棚改安置政策，从根源上有的放矢地采取措施，问题才能得以解决。另一方面，应保持棚改安置政策“因城施策，因地制宜”的区域差异性。虽然本文实证部分的结果只表明了天津市棚改货币化安置政策确实对房价有影响，但城市间的情况难免存在差异，后续可进行深入研究。在目前棚改货币化安置政策收紧的形势下，如何利用好该政策的调节效应，实现控制房价平稳波动的目的，寻找棚户区改造实物安置与货币安置之间的平衡点将成为下一步研究的新课题。目前，我国正处于增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的发展时期，在此转型发展期应加快住房制度改革，应继续探索推进棚改货币化补贴，积极拓宽融资渠道，为使货币化安置能够更好地保障搬迁居民的生活，宜综合考虑居民长期的生活习惯，根据棚改区周边的房价水平、公共服务水平等要素，合理制定安置方案。