广西壮族自治区人民检察院课题组

摘 要：广西三级检察机关“捕诉一体”改革取得了实效，“两项监督”成效尤为明显。“捕诉一体”办案机制中侦查监督仍然存在薄弱环节，需要构建新型诉侦关系，加强引导侦查;通过制度建设，完善运行机制，优化资源配置;建设常态化团队，加强“两项监督”;通过方式创新，强化各项举措，提高侦查监督质效。

关键词：捕诉一体 侦查监督 诉侦关系

2019年，伴随着全国检察机关重塑性内设机构改革的落实落地，刑事案件“捕诉一体”办案机制全面推行。2019年12月30日新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》发布，将“捕诉一体”办案机制规范化制度化。为更加充分地挖掘和发挥“捕诉一体”办案机制优势，加强侦查监督，课题组对广西检察机关“捕诉一体”背景下侦查监督状况进行实证研究。从目前来看，“捕诉一体”在提高办案效率、优化办案质量、强化侦查引导等方面具有正向作用，同时也暴露出一些问题，应通过优化“捕诉一体”运行机制加以解决。

一、“捕诉一体”背景下广西检察机关“两项监督”成效明显

2020 年，广西检察机关监督立案率 [1]80.2%、监督撤案率[2] 96.5%，分别位于全国检察机关第一名、第四名。广西检察机关“两项监督” 工作中的一些经验做法成为可复制可借鉴的“检察监督样本”，作为全国检察机关唯一代表在政法领域全面深化改革推进会上作经验发言。广西检察机关“捕诉一体”办案机制实施以来，取得以下四个方面的积极成效。

（一）体系化整合

缓解检察人力资源分配矛盾。长期以来，检察机关人少案多、人力资源分配不均等方面矛盾突出，迫切需要整合现有检察人力资源，提升工作效率。因此，“捕诉一体”改革应“力求以最低的司法成本投入实现法治产品的最大化产出”[3]，通过体系化整合实现检察人力资源的科学、有效配置，减少“捕诉分离”办案机制下检察人力资源分置造成的分配不均衡、部分工作重叠的问题，让每位检察官都投入到案件的全过程中去，减少重复劳动，实现人力资源在审查批准逮捕和审查起诉两大环节的一体化贯通。改革后，广西省级检察院人少案多的矛盾得到缓解，市级检察院和基层检察院的情况得到一定程度改观。

（二）一体化办理

办案周期缩短、效率提升。“捕诉分离”办案机制下，审查批准逮捕和审查起诉分别由不同的检察官或办案组负责，不同人员对同一案件都要阅卷、熟悉案件情况和证据情况等，重复工作时间大大增加。“捕诉一体”办案机制减少了阅卷、证据审查、文书制作的部分工作量，甚至讯问也更加便利，减少了近一半的重复劳动。[4]由于审查起诉工作前移，对于案件审查较为全面，同一检察官对同一案件递进式审查，节约大量审查时间，让检察官腾出更多的精力聚焦于案件核心问题，办案质效均有所提高。如贵港市覃塘区检察院批捕案件平均办案时间缩短3个工作日以上，公诉案件平均办案时间缩短7个工作日以上。桂林市鱼峰区检察院办案周期缩短22天，退查率明显下降，案件比得到有效控制，办案质效大大提高。

1.专业化办案：案件质量提升效果明显。“捕诉一体”办案机制形成专业化类案办案机构，每类案件对检察官的专业水平提出更高要求，与此同时也推动了办案质量效果明显提升。

第一，内设机构改革后，以案件类型组建专业化的刑事办案机构，检察官在一定时期内集中办理特定类型案件，通过经验的积累，将更为全面掌握特定类型案件所需的法律法规、办案技巧、专业技术知识，提升了特定类型案件办理能力。

第二，“捕诉一体”办案机制下，检察官在批捕、审查起诉、出庭公诉、法律监督等环节对承办案件全面负责、全程跟进、全方位参与。检察官从原来“捕诉分离”时专注于“流水线”上的单一环节转变为关注全过程，熟悉捕、诉、监督各项工作，能够更好地打通案件办理全流程的业务能力，提升案件办理质量，有效降低案-件比。

第三，案件质量监督关口前移，检察官在审查批准逮捕阶段就能对案件进行实质审查，更加严格地把控证据收集以及罪名认定，介入侦查、引导取证针对性更强，有效提高了办案质量。广西检察机关实行“捕诉一体”办案机制后，进一步完善介入侦查工作机制和补充侦查制度，退回补充侦查同比下降23.4%，延长审查起诉期限同比下降22%，办案效率和质量明显提升。[5]

2.责任化管理：司法责任制落实到位。“捕诉分离”办案机制中，“负责批捕的检察官一般只对批捕责任负责，批捕后的案件发展与自己关系不大，不利于提高承办人的责任心”[6]，特别是审查批准逮捕环节对证据审查的标准较低，办案检察官不重视引导侦查机关加强取证工作，可能贻误重要的取证时机，增加审查起诉环节的工作难度。实行“捕诉一体”办案机制后，严格落实检察官办案主体责任，检察官不仅具备更完整的办案权，也能够对案件进行全面的证据判断、事实认定、性质界定和法律适用，更加有利于落实以“谁办案谁负责，谁决定谁负责”为核心的司法责任制。

二、“捕诉一体”改革中广西检察机关侦查监督情况及存在问题

（一）“捕诉一体”改革中侦查监督情况分析

2020年5月，广西三级检察机关全部完成内设机构改革，刑事案件办理实行“捕诉一体”办案机制。课题组选择了广西14个市级院2018年、2019年、2020年的侦查监督情况进行数据统计分析，并结合最高人民检察院《检察机关案件质量主要评价指标》进行研析。

1.提出书面纠正违法情况。全区检察机关提出书面纠正违法情况总体呈上升趋势，2018-2020年总数分别为85、137、128件/次，9个市级检察机关提出书面纠正违法次数呈上升趋势，其中上升比例超过50%的有7个市级检察机关。可见，“捕诉一体”改革后，检察机关提出书面纠正违法次数明显上升，检察机关注重对侦查活动的监督引导作用，提升案件办理质量，保障侦查活动合法合规。

2.侦查活动违法监督。从全区检察机关侦查活动违法监督来看，各市檢察机关侦查活动违法监督率总体呈上升趋势，其中有10个市级检察机关呈上升趋势，占到总数的比例达到70%以上，可见“捕诉一体”办案机制改革后，对侦查活动的监督得到一定程度的加强。

3.纠正漏捕漏诉情况。全区检察机关纠正漏捕漏诉人数均有下降现象，纠正漏捕、漏诉率总体呈现下降趋势。2018-2020年，纠正漏捕人数总数分别为1961人、1858人、1641人，纠正漏诉人数总数分别为2321人、2115人、1905人，纠正漏捕、漏诉总人数逐年减少。此外，对比各市检察机关数据，仅河池市和崇左市出现上升现象，其余12个市均呈下降趋势。综上，在纠正漏捕漏诉力量、力度基本不变的情况下，纠正漏捕漏诉数呈逐年下降趋势，检察机关对侦查活动的引导监督作用明显，侦查机关办理案件质量得到了提升，“捕诉一体”的积极效应得到了体现。

（二）“捕诉一体”背景下侦查监督存在的问题

1.检察资源配置不均衡问题较为突出。“捕诉一体”改革后，自治区检察院设置5个刑事检察部门，有4个市级院设置了2个刑事检察部门，11个市级院设置了3个刑事检察部门，但是到了基层检察院，大部分仅有1个刑事检察部门，无法实现以犯罪类型划分部门，甚至有的基层检察院仅有1名刑事检察官，连指定专人负责特定类型案件都无法做到。“上面千条线，下面一根针”现象突出，基层院刑事检察官不仅要承担全部类型犯罪的检察业务工作，还要面对上级不同部门的工作部署，压力较大。如何科学配置检察资源，发挥“捕诉一体”机制优势，加强侦查监督，有效实现检察机关“上下联动”是亟待解决的问题。

2.各地侦查监督相关指标不能同频提升。在案多人少、检察官办案压力增大的情况下，检察官缺乏足够时间和精力对诉讼活动进行有效的法律监督，一些地方出现了侦查监督数据下滑，追捕、追诉、纠正违法数据下降的情况。广西各地由于对侦查监督的重视程度不同，也呈现出不同的变化，有的地方呈逐年上升趋势，有的地方工作不平稳，数据波动较大。据调研分析，数据波动，主要是“人”的问题，而不是机制制度问题。“捕诉一体”改革后，部分原公诉部门的人员由于缺乏监督经验，需要时间熟悉业务。

3.内部监督和廉政风险防范机制薄弱。“捕诉一体”改革后，办案检察官全面负责案件全流程办理，同时拥有批捕权和起诉权，加之推行认罪认罚从宽制度，检察官手中的权力趋于集中。权力的集中給内部监督带来挑战，廉政风险也陡增。2019年全国1290名检察人员因违纪违法被立案查处，同比上升66.7%，54人被追究刑事责任。[7]广西检察机关2018年有17名检察人员因违纪违法被立案查处，2019年大幅上升为39人，这反映出当前内部监督和廉政风险防范机制仍较为薄弱。一些地方检察机关过于相信检察官的自律，过度依赖司法责任制、外部监督制约机制的作用，没有专门制定相应的内部监督制约制度，难以有效地保证“捕诉一体”机制中检察官正确行使办案职权。[8]

三、“捕诉一体”背景下强化侦查监督的路径

（一）关系重构：构建新型诉侦关系，加强引导侦查

“捕诉一体”背景下强化侦查监督，本质上是一种针对诉侦关系的重构，“监督的最终目的和意义在于使侦查机关提高侦查活动质量，既有效打击犯罪，又切实保障人权。因此，要把确保证据合法性、提升指控犯罪的效果作为对公安派出所刑事侦查活动监督的主要工作目标”[9]。首先，更新监督理念，从“事后督”更多走向“事前督”，对侦查机关的监督，不仅仅是秉持“纠错”的理念，而应当着眼于“防范”的理念，不仅仅是为了监督而监督，而是通过监督实现案件办理全过程的公平正义，实现检警的双赢。其次，强化介入侦查、引导取证，通过开展捕前引导取证工作，密切捕侦关系;通过开展捕后引导取证工作，传递证据标准;通过开展不批捕、退回补充侦查案件的引导侦查工作，建立健全审查引导侦查常态化工作机制。[10]“促进侦查人员提高证据意识、取证能力，防止因取证不及时、不规范导致证据灭失，或出现证据证明力不够等问题，达到有效指控犯罪和保证无罪人不受追诉的目的” 。[11]最后，强化派驻侦查机关检察工作机制，派出具有丰富侦查监督经验、公诉经验的检察官，积极引导侦查机关侦查活动，及时给予指导和解答，提升检警办案合力，提高办案质效。

（二）制度建设：完善运行机制，优化资源配置

《人民检察院刑事诉讼规则》第8条为“捕诉一体”办案机制做了原则性规定，要实现该机制规范、有效运行，亟需加强制度化建设。在总结全国各地探索经验的基础上，建议最高人民检察院加强顶层设计，构建全国性“捕诉一体”办案工作规则、监督规则、风险防控规则等，规范“捕诉一体”工作流程、协作联动、信息共享，形成体系化的“捕诉一体”办案机制制度，为更好地全面激活“捕诉一体”机制下侦查监督优势提供制度保障。在此基础上各地可结合当地内设机构设置和办案需求实际，进一步细化相关规定。

（三）常态化团队：加强“两项监督”，优化检察职能行使

完善“捕诉一体”办案机制的同时，以制度方式优化检察资源配置，强化侦查监督。检察机关人力资源极为有限，在基层检察院表现得更为明显。在“捕诉一体”实行初期，必然伴随着短期阵痛，许多原来从事公诉的检察官不熟悉侦查监督业务，原来从事侦查监督的检察官不适应出庭公诉，同时还存在检察官业务能力、素质等参差不齐等情况，因此要科学、有效配置检察人力资源。可通过三个途径优化检察人力资源配置：第一，指定侦查监督专项工作牵头部门，类似于当前各级检察机关指定重罪检察部门负责刑事审判监督工作，针对需要重点关注的侦查监督指定牵头部门，避免由于机构改革导致相关工作弱化，与检察官“在办案中监督、在监督中办案”形成合力，实现“两项监督”全方位无遗漏。第二，建立常态化侦查监督检察官办案组或办案团队。团队成员可由具有侦查监督、公诉经验的检察官组成，形成强大检察资源合力。通过多部门资源的调配，可灵活适应具体案件的承办需求。第三，建立监督事项案件化管理机制，对检察建议、严重违法等重大监督事项，由承办检察官以案件化形式进行“一站式”办理[12]。

（四）方式创新：强化各项举措，提高侦查监督质效

第一，加强与行政执法机关建立信息共享机制，拓宽立案监督线索来源，主动行使调查核实权，采取询问、查阅书证、复制诉讼文书等案卷材料、调取行政执法台账等方式调查核实，并跟进立案监督措施。第二，用好侦查监督平台。加强侦查监督大数据运用，增强监督实效，不仅加大个案监督，而且对侦查监督平台汇聚的办案数据进行“深加工”，同时，严把监督范围关，严把文书质量关，严把整改反馈关，推动侦查监督平台规范运行。第三，增强侦查监督刚性措施。建议赋予检察机关对拒不听从介入侦查引导取证意见而导致案件不能及时侦破、不能顺利起诉、不能有效判决的侦查人员启动惩戒程序和决定如何惩戒的建议权，具体可采取“检察建议书”“纠正违法通知书”等形式[13]，以提升监督质量，保障监督效果。