李 晶

(1. 宁夏大学 回族研究院，宁夏 银川 750021；2. 中共宁夏区委党校，宁夏 银川 750021)

党的十八届三中全会指出了我国全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。而基层治理，是国家治理体系的重要方面，其现代化要求是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。多元主体参与其中、追求公平正义的价值和公共利益最大化的目标是其基本要求和特征。协商民主作为一种民主形式，是指基于改革发展稳定重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题，把广泛协商贯穿于决策之前和实施决策的过程中，其根本特征是强调多元主体理性、平等地参与协商，目的是在协商中追求广泛共识，在协商过程中推动参与不断扩大和深化，提升主体参与意识和参与能力，形成和完善协商制度和准则，推动和保证协商的经常性和稳定性。由此可见，基层治理与协商民主价值和目标高度契合，具有内里相通性，能够相互作用，在相辅相成中相互促进。

一、 基层治理与协商民主的价值目标高度契合

1. 基层治理的价值目标分析

治理一词在政治学领域被广泛研究，是在1989年世界银行首次使用之后。“所谓治理，指的是在人们生活的共同体中，为着共同的目的和公共利益，各种不同的权威主体通过运用权力去引导、控制和规范的各种活动，从而最大限度地促进公共利益。”[1]根据以上对治理的理解，可以看出治理首先强调主体的多元而非一元权威；其次，治理的基础是合作、协商，而非传统意义上的统治、管理；第三，治理的目标是最大限度地促进公共利益。基层治理，则是指治理这一活动和过程在基层的运用和体现，作为我国国家治理的一个很重要的组成部分，其发展首先根植和受制于中国的传统文化、经济社会发展等各方面因素，其次必须与时代发展相适应，紧跟时代潮流，聚焦并体现新时代中国特色社会主义的独特优势和最新要求。党的十八届三中全会指出全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，这就从两个层面即公正性和人民性，对基层治理现代化进行了价值规定，并在此价值规约之下以实现公共利益最大化为目标追求。

人民性的体现主要有以下几个层面，首先，主要体现为承认和尊重人民的主体性。唯物史观认为，人民是历史的创造者，是社会物质财富和精神财富的主要创造力量，是国家发展和社会改革的重要推动力量。习近平总书记曾多次强调和肯定人民的主体性，指出：“人民群众有着无尽的智慧和力量，只有始终相信人民，紧紧依靠人民，充分调动广大人民的积极性、主动性、创造性，才能凝聚起众志成城的磅礴之力。”[2]把这种理念置于基层治理中，就是要充分尊重和发挥人的主体性，使人民切实参与到基层治理中来，真正实现人民当家作主，做到一切依靠人民。其次，人民性表现在要以人民幸福为出发点和落脚点，要不断满足人民对美好生活的向往，以推动人的全面发展为目标，做到一切为了人民。人民性并不是抽象的概念，而是具体而实际地体现在人民的生活当中，体现在人民具体的利益获得之中。基层治理的一个最主要内容就是直面人民的操心事、烦心事、揪心事，解决人民生活中的“小事”，让人民安居乐业，进而才能有小至社区，大到社会的安定祥和。让人民共享治理成果，使人民真正参与到基层治理当中，充分发挥主动性和积极性，成为解决基层治理中“小事”的主体力量，才是成本低、效率高，并且最容易提升人民群众满意度的路径选择，也才正是坚持以人民为中心的发展理念在基层治理中的切实体现。

公正作为我国社会主义核心价值观的内容之一，既是准则规范又是目标追求。作为准则规范，它被社会中的人们普遍认同和遵守；作为目标追求，它是人们理想中的社会秩序的内在价值体现。所谓公，是相对于私而言，所谓正，即相对于偏而言，其被要求和体现在公共关系中，具有以下几个方面的内含和特性：首先，合理性，即对规律和常理的合乎与顺应，是公平、公道。其次，客观性，即对客观事实的尊重。第三，公共性，即在公共关系中的行动者要具备公共精神，追求公共利益的最大化，而非以一己私利为目标。罗尔斯也曾在他的著作《正义论》中指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[3]今天，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[4]，这充分表明，我国人民对美好生活的理解和向往已不仅停留在简单的物质层面的充裕上，而上升为对更多的美好价值层面的诉求，比如公平正义、民主法治等等。基层治理与人民群众生活最密切、与人民切身利益最相关，也是最能让人民体验和追求美好生活、满足各种期待和诉求的活动和过程。因此，在基层治理中，追求公共利益最大化，也要追求和体现公正的价值，成就基层治理的多元主体共同参与和治理成果人人共享。

2. 协商民主的历史演进和价值目标分析

首先，协商民主在我国的历史演进。协商民主这一概念，学术界的普遍认识是于上世纪80年代在西方政治学研究中兴起，代表人物为哈贝马斯、吉登斯等学者，后被引进中国。但其实，早在新民主主义革命时期，基于对当时我国国情的深刻认知和革命形势的深刻洞察，毛泽东同志就提出，中国的社会性质是半殖民地半封建社会，实现国家独立、民族解放的重任不是某一个阶级能独立主导完成的，所以必须建立一个各革命阶级联合专政的共和国，提出了“三三制”这一政治组织形式，即不管当时的行政机关还是民意机关，其政治构成都必须保证共产党、进步势力和中间势力各占三分之一。这一政治组织形式不但被提出，而且在当时的延安得以充分实践。“三三制”政权的本质是民主的一种表现形式，其主要内在机理和运行方式就是充分讨论、民主协商。这种政治组织形式的提出和最初的实践被认为是中国大地上开出的协商民主之花，并在我国社会主义民主政治实践和发展完善中不断枝叶繁茂，其优势也日益彰显。

其次，关于协商民主价值目标的分析。第一，协商民主的最终目标是获得最大共识，从而推动利益整合。这一共识的获得和利益的整合是通过多元主体积极参与、平等理性对话、民主协商的过程完成的，也就是说，协商民主的开展为利益表达、协调和转化提供平台，可以说，作为一种与选举民主协同发展的民主形式，它是人民当家作主的重要形式，充分体现人民性。正所谓人民才是社会主义协商民主的重点，协商于民、协商为民是社会主义协商民主的本质要求。这是我国协商民主的人民性的深刻诠释，即尊重人民的主体性地位，并以维护人民的利益为根本价值目标，体现和诠释着一切依靠人民，一切为了人民。第二，协商民主本身蕴涵公正的价值，同时整个过程以追求公正为目标，即协商民主的过程必须以此价值为规约，并在合法的基础上开展实践，追求可接受的利益平衡；协商民主所追求的一定范围之内的最大共识，也可理解为一种结果的公正。可以通过以下几个方面表现，协商民主是一个多元主体参与的过程，也就是说，主体必须涉及所有利益相关方；协商就是一个强调平等话语、理性交流的过程，公平正义的价值内在于其中；协商的结果是追求最大共识，让公正价值深入人心。

综上，协商民主与基层治理都根植和成长于中国大地，有着同样的文化基础、历史背景、成长土壤以及相同的价值规制和诉求，并且同样以追求公共利益最大化为最终目标。所谓的互动，就是指主体之间彼此联系，相互作用的过程。能够发生互动行为，产生互动作用的主体，必须满足几个条件，即主体之间需要具有共同或相似的价值理念，行为目标具有完全或者部分的一致性，主体各自的发展可以促进互动另一方的发展，也就是二者可以互为手段和目的。由此分析可见，协商民主与基层治理现代化能够通过各自积极良性发展和相互作用、相互促进，而使双方发生相互依赖行为，通过彼此的发展使得两者产生积极的改变。

二、 协商民主与基层治理现代化的互动作用分析

1. 协商民主推动了基层治理制度体系的完善和发展

治理体系现代化的首要条件，即基层治理制度体系的完善和有效，是基层治理现代化的内在要求。在基层治理的视域下，制度体系具有以下两个层次，即国家宪法和法律法规，以及生长和根植于基层的非正式的、具有地方特性和被普遍承认、具有约束力的规范或约定，例如乡规民约就是其中的典型。这些非正式的规则在基层治理中发挥着重要作用，可以理解为是一个地方人民群众所拥有的公共意识，“公共意识要求各地对个人利益持有一种理性自律的态度，将自身置于社会整体中，在与他人的交往、协商、讨论、妥协与合作中确定共同的行为规则，以维护和实现共同的利益、价值和秩序。”[5]协商民主与地方公共意识相互作用，互为平台和基础，在推动彼此发展过程中发挥着重要作用。首先，作为协商民主过程的规则。尊重程序是协商民主的内在要求，只有制定科学有效的程序，才能保证协商在多元主体间有序展开。因此，参与协商的主体就必须要遵守协商的规则，才能实现充分沟通和理性协商，真正达到参与的目的。这些规则或者说是程序，在不断的协商过程和经历中，就成为了内生于此的规则，逐渐演化为这个地方的人民群众认可和共同遵守的行为准则。其次，作为协商结果的规则。协商民主通过平等对话和理性协商，其目的就是要在最大的范围内形成共识。共识一旦形成，上升为一个地方的公共意识，产生令人信服的力量，在此地方便具有普遍的约束力，形成诸如乡规民约之类的地方规范。因此可以说，协商民主的过程和结果催生了基层的非正式规则，而这种非正式规则就是具有地方性的属于地方特有的规约，这种规约在基层治理的过程中更能产生认同感和信服力，在很大程度上完善了基层治理制度体系。

2. 协商民主的包容性特质适合基层治理多样性需求

基层是社会最重要的公共空间，也是承载人民社会生活的基础性场所，既具有公共性，又体现个体性，因此若要达到善治目标，就必须做到两种属性都有所兼顾，即基层治理的内容可以上至这一小社会的共同发展规划，也可以下至每一个家庭，甚至个人的利益、纠纷或发展。这种属性决定了基层治理的内容具有多样性，也必然推导出其涉及的利益主体也具有多样性，因此，天生具有包容性的协商民主正契合基层治理内容、主体多样性的特征。哈贝马斯在《包容他者》一书中认为，“包容不是把他者囊括到自身当中，也不是把他者拒绝到自身之外，而是指共同体对所有的人都是开放的，包括那些陌生的人或者想保持陌生的人。不仅是对他者的包容，还是对他者的他性的包容，而且在包容的过程中既不同化他者，也不利用他者。”[6]社会主义协商民主的广泛性发展正是这种包容的最好诠释。首先，协商主体的广泛性。繁杂的基层事务所涉及的利益主体都应该被纳入进来进行平等协商。其次，协商议题的广泛性。正如基层治理的内容就是大到制定整个共同体发展规划，小到调解家庭纠纷一样，协商的议题也可以包罗万象，只不过可以按照涉及哪一部分群众的利益，就在哪部分群众进行协商的原则展开。再次，协商的结果具有广泛性。协商的过程就是在多样性主体中展开广泛商量的过程，充分体现了包容性，在此过程中保证每个主体的平等性，充分表达，集思广益，凝聚共识。这样的协商结果是在综合和考量了各方的利益的基础上形成的，体现了广泛性。正是协商民主的这种包容性，为基层治理奠定了深厚的社会基础，起到凝聚力量的作用，形成多元主体良性互动和协同共治。

3. 协商民主为基层治理现代化积累了社会资本

社会资本的缺乏，是目前我国基层治理中的集体行动困境现象比较突出的一个重要因素，尤其是在城市社区更为凸显。社会资本，即指“个体或团体之间的关联——社会网络、互惠性规范和由此产生的信任，是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源”。[7]据此可以发现，其强调的信任、合作和互惠互利的特质正是协商民主所强调的平等参与、公正包容。社会资本为各主体之间进行良性协商提供了一定的心理和文化基础，使得公民、团体等各类主体具备为共同利益而行动的规范和合作的意愿，可见，社会资本为协商民主和基层治理奠定了极为重要的社会基础。然而更为重要的是在协商民主这一对话、协商和妥协的过程中，公民与公民之间、公民与团体之间、公民与政府之间互动频繁，更增进信任、促成合作，积累和充裕了社会资本，在一定程度上破解了集体行动困境。可以说，社会资本作为一种潜在资源，可以在一定层次上提高治理效率，解决治理困境。

综上可见，协商民主是基层治理现代化的内在要求和重要手段。基层治理现代化的推进也必然推动协商民主的发展，二者遵循相同的共治逻辑，相互依赖又互为发展。

三、 协商民主与基层治理现代化共进路径选择

1. 完善制度体系，提升制度效能

制度的根本作用就在于维护秩序，保证组织内部协调、高效、低成本运转。充足有效的制度供给是完善的制度体系的前提，但最终要推动制度真正落地，提升治理效能。制度供给不科学、不具体、不接地气等现象都严重影响了制度效能的提升，也降低人民群众对制度的认同度。首先，制度的制定应体现针对性和可操作性。主要针对制度的制定空泛不聚焦而言，尤其是在基层，这种现象更为突出。基层治理的事务繁杂性就决定了基层的制度必须完善而规范的同时，也必须具体和细致。

其次，制度的制定必须要具有地方性，体现地方特色，真正满足地方需求。如果我们仔细研究就会发现，一些地方的制度都是跟着上一级的制度在“照葫芦画瓢”，层层照搬模仿，根本没有地方属性的思考，没有对地方特色的尊重，这样的制度是不可能成为接地气、能管用的好制度，真正发挥实效也就无从谈起了。因此，只有能够充分尊重地方特点的制度才能得到普遍支持和认同，促成合作和信任，成为一个地方归属感和凝聚力产生的重要来源。在基层治理中，尤其要注重村规民约的重要作用，正如在2019年中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中，就提出要“充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用”。要促使乡规民约真正发挥作用而非流于形式，首先要保证它的制定体现民主色彩。乡规民约是更能体现地方特性和文化属性，并且与乡民最为密切相关的“准法律”，因此它的制定必须建立在乡民集体协商的基础之上，而非少数村干部简单、随意地拟定。其次，要保证它的内容必须根植于乡土社会生活中，体现村民普遍认同的习惯、民俗等地方文化属性，才能真正得到村民的认同，从而自动、自愿地认同和遵从。

再次，制度的制定必须要始终坚持以人民为中心的发展理念，体现人民性和公正性的价值，其次是把本地区公共利益最大化，以充分满足本地区人的发展的目标内化其中。也就是说，要把制度的制定与实施与人民的福祉紧密结合。只有这样的制度，才是刚性而不乏温度的制度，才是“理性人”原则和“社会人”原则兼具的制度。所谓“理性人”原则，是就制度的成本和利益而言的，即指成员能够理性分析制度的成本和获得的利益，认识到该制度成本最小，但利益最大。所谓“社会人”原则，是指制度能够促成成员之间的合作，形成信任，从而积累社区的集体归属感和信任感。[8]从理论上来说，理想的制度应该是两者兼具的，但在社区治理的过程中，基于“社会人”原则做出的制度努力更能是人民群众容易认同和遵守的制度，从而在完备制度体系的同时，能够提升制度效能。

2. 推进广泛性发展，提升包容性

参与主体的多元性是基层治理现代化和协商民主广泛性的重要表现。首先，公民作为基层治理最重要的参与主体，其参与的广度和深度直接影响了基层治理的广泛性。然而，目前公民参与协商和治理的意识和能力都有待于进一步提高。公民意识和能力的提高，依赖于对自身权利义务的清晰认知，依赖于长期的灌输和教化，但笔者认为更在于反复而广泛的参与实践。只有在不断的参与过程中，公民才能更加清晰认知、形成经验，才谈得上参与意识和能力的提高。特别是公民的诉求或者合理化建议能够通过参与被看见，被重视，并且在治理中得到了体现或反馈时，公民的参与热情和集体责任感必然会被激发，成为再次参与实践的内生动力。

其次，参与的内容也是协商民主和基层治理广泛性的考量。凡涉及切身利益的实际问题，都应当被纳入协商的内容，成为协商主题，在相关利益主体之间进行协商。在基层，这种属性就体现的更为明显，要求更为迫切，因为基层的很多问题都与人民群众的切身利益息息相关，我们必须尊重这种客观性，保证与人民群众利益相关的问题都可以纳入协商范畴，纳入参与范畴，唯此，才能保证参与内容的广泛性，提升基层治理的包容性。

3. 社会资本积累

上文提到，在基层治理中，社会资本发挥着增进成员间的信任、协同合作、提高社区成员的认同感和凝聚力等诸多积极作用，是破解基层治理中的集体行动困境的重要基础。因此，通过各种方式累积社会资本就尤为重要。

首先，社区活动是积累社会资本直接有效的手段。社区活动的丰富度和有趣性，可以把各个年龄层次以及各种不同兴趣爱好的人民群众纳入其中，比如，以中华民族传统节日为依托，端午包粽子、中秋赏月、元宵节猜灯谜等，并且形成机制，保证活动的长期性和连续性。在每次活动之后总结经验，并根据群众需求不断创新形式，广泛调动群众参与，在此过程中促进人与人之间的交流和交往，“熟人社会”取代“陌生人社会”而逐渐形成，“社区共同体”逐步取代“原子化”的个体，也只有处在这样一个“熟人社会”中，才谈得上信任、合作以及对家园的认同感和归属感。

其次，建立社会组织，并注重社会组织的内生性，即社区成员基于共同的社区问题，比如环境污染或无序、学龄儿童下午放学后的管理真空、空巢老人养老等问题，基于不同问题，不同的人群联合起来，形成社会团体，积极参与协商和基层治理，并在此过程中促进组织内成员增进互动，共同面对问题，形成共同体力量，从而促进互助，达成合作。

再次，提供良好的公共服务。协商民主能够容纳不同的利益诉求表达和协商，通过基层治理有效将公共利益和个人利益有机结合。良好的公共服务充分照顾和协调了公共利益和个人利益，是提高社区凝聚力和认同度的重要途径，同时累积社会资本，奠定了开展基层协商和基层治理的重要社会基础。

四、 结语

加强和推进基层治理现代化是实现国家治理能力和治理体系现代化的重要基础和关键环节。推进基层协商民主的发展和完善，使其与基层治理形成良性互动关系，在相互促进中推动两者共同发展是重要举措。正如中共中央、国务院于2021年印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中就明确强调要增强乡镇(街道)议事协商能力，完善基层协商制度。然而目前，基层协商民主的推进和发展并未实现制度化的稳定，因此其稳定性和常态化的需要并未在实践中得到确定，如何在基层治理实践中建构协商民主体系，保证其程序以及环节合理、完整，并且能够在决策实施中予以落实，真正做到回应社会期待，有效实现利益整合，更需要我们在不断的具体实践中予以关注并做出理论上的回应。