邢成举， 周思聪

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

一、 引言

土地作为生产资料最基本、最重要的要素，与社会进步、经济发展息息相关。随着改革开放的纵深推进与城镇化进程的快速发展，农村社会进入了快速转型与发展阶段。城镇化引发了农民工大量涌入城市、城镇，在一定程度上松动了农民与土地的粘度，农村剩余劳动力的大量进城也产生了闲置土地资源的有效利用问题。[1]这种大规模的人口流动不仅改变了我国传统农村的居住格局，同时也改变了农村农业发展方式，更重要的是改变了传统农村的人地关系。

长期以来，我国的土地制度，特别是宅基地制度供给处于较为滞后的状态，村庄现行部分集体成员难以有效取得、制度残缺下宅基地的不合理使用、“一户多宅”等现象越发凸显。[2]与此同时，在推进城镇化的进程中，必须牢牢守住18亿亩的耕地红线，而这一耕地原则与发展中外延式扩大的城市建设用地日益矛盾，这也迫切要求我们将土地资源合理、集约、高效利用[3]，特别是在城市建设用地日益饱和的情况下，农村闲置的土地资源成为重点的改革对象，即乡村振兴战略与现实困境仍然存在鸿沟。由此，十八大以来，我国也加快了农村宅基地改革的进程，2014年中央一号文件中专门以“深化农村土地制度改革”为标题，阐述了包括完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度和加快推进征地制度改革等多项有关内容。2016年8月，国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，对建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系做出部署。《通知》指出维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。在十九大报告中，党中央在国家发展的新阶段提出了乡村振兴战略，这也进一步推动乡村成为我国全面建设社会主义现代化国家的主要阵地。

土地制度，特别是宅基地制度与乡村振兴有着内在的逻辑关联。一方面，传统的宅基地制度难以适应新时代发展的合理诉求，另一方面，乡村振兴的实现也需要宅基地制度的改革创新所提供的制度供给。随着城镇化的加速发展，越来越多的农民工涌入城镇，农村常住人口不断减少，而农村宅基地却没有实现有效退出，使村庄的宅基地零散、闲置、废弃，从而造成了较为严重的土地资源浪费。[4]同时，我国的城镇建设用地日益紧张，在这一问题导向下，宅基地的资产性功能逐渐强于生存性功能。因此，从价值逻辑来看，宅基地财产性价值日益显化，将其财产化也日益成为农民群体的诉求之一。[5]村庄宅基地承担着重要的经济功能、政治功能与社会功能，宅基地制度改革不仅适应乡村经济社会发展的新需要，更重要的是回应了村庄社会治理的需求。[6]按照增减挂钩原则，闲置宅基地的有效转换腾退，可以形成城乡建设用地的新增指标，不仅使城市在发展中获得了新增建设用地，同时城市也给予乡村一定的资源与资本，特别是将一部分资金留存在村集体作为乡村振兴建设的资金，在一定程度上实现了要素合理化配置的双赢局面。[7]

在多主体的共同推动下,宅基地制度改革有助于促进城乡间要素的流动，实现资源的优化配置，为建立城乡融合的土地制度、贯彻落实乡村振兴战略、建设美丽乡村具有重要意义。本文旨在探索传统农村地区宅基地制度改革与乡村振兴之间的内在关联，以多样化、典型性案例分析改革的重要性与必要性，挖掘传统农村地区宅基地改革的实践框架，进一步探寻新时期下农村地区宅基地改革与发展的可能性路径。

二、 宅基地制度改革的必要性

乡村振兴关键在科技和人才，当前正处于资本下乡与人才下乡的战略机遇期，但受村庄的制度、历史等各种因素限制，难以使资本与人才在下乡的过程中实现最优化的配置，从而实现最佳效应。因此，土地作为最关键、最根本、最深层的要素之一，首当其冲进入改革的关键序列。

传统村庄的居住模式多为面积大而楼层低的独家独户型住宅，甚至在制度的缝隙中出现了“一户多宅”、宅基地建设面积超标等现象，这种情况下土地资源有效利用率低、集约化管理水平也较低。传统宅基地制度的无偿分配弊端逐渐凸显，造成了村庄宅基地财产性权利难以实现，同时也不利于城乡间人力、物力与资本的合理流动。乡村振兴关键在人才和产业振兴，人才下乡需要发展产业，但市民下乡的制度性限制因素也较大，如土地制度、人口管理登记制度、集体成员身份制度等，这些制度制约了城乡人力资源与要素的合理流动，特别是土地政策的时间效益造成的不稳定性与可持续性问题。同时，乡村人才意识淡薄，人才政策滞后，引进人才的机制不够健全，人才的工作条件、生活条件、创业条件等不尽如人意，城市和发达地区对人才的争夺也都在挤压人才进入乡村地域的空间。因此，实现人才在城乡之间合理自由的流动是整个要素资源优化配置体制机制所必需的，在人才下乡的过程中，解决宅基地问题、集体经济组织成员权问题，便成了必须面对的问题。

城乡二元结构下对农村土地价值的汲取打破了城乡均衡发展的态势。我国城市建设的资金来源很大程度上是以国有土地抵押为基础，撬动了整个城市的建设发展，这种情况也造成了城乡土地价值间存在较为严重的剪刀差，即城市地价较高，而农村地价则远低于城市地价。以此为背景，各级政府在规划城市建设用地时，就可以用其行政话语权低价征用农民的土地以建设城市，而这些被低价征用土地的农民被迫“上楼”，不仅失去了耕地，还要承担各种生活资料费用，一方面，农民被动地改变了生产生活方式，另一方面也加重了农民群体的生活负担，这也是一种低水平的城镇化。因此，在资本下乡的过程中，解决集体土地的抵押权，使其和国有土地同权同价问题就不得不走到前台，这一点也需要政府部门出台相关政策予以规范和解决。村庄承担着维持社会秩序的重要功能，在乡村振兴战略的推动下，传统农村地区进入了转型发展的新阶段，与此同时，我国的城镇化也持续同步推进，这一发展背景也要求国家对当前的宅基地制度进行改革，以便适应我国城乡融合发展的新要求。

三、 宅基地制度改革的可能性条件

根据上文的分析，可以看出传统的村庄宅基地制度改革与村庄内经济结构的转型、发展息息相关，特别是在新型城镇化的发展背景下与乡村振兴战略的发展要求中，传统村庄单一的经济结构逐渐转型至多元化的农业经济结构样态，大量进城的农民不仅在一定程度上松动了与土地的粘度，也在资本下乡过程的互动中改变了传统的人地关系与结构。

(一) 农民进城居住与落户比重的不断攀升

在市场经济的快速发展下，村庄经济结构剧烈转变，村庄内产业活动的非农化倾向越来越明显，村庄内的业态也日益丰富化、多样化，从此前单一的农业生产经营活动逐渐转型为农业、非农化的经济生产活动。特别是乡村振兴战略实施以来，掀起了乡村旅游业的发展热潮，越来越多的村民进入城市务工，甚至落户定居，这种进城定居不仅是为了获得更好的生存环境条件，更是一种家庭尊严的象征。在这种发展的背景下，农民与农村、农业、土地的粘度逐渐松动，这种“离土又离乡”的进城潮逐渐降低了村庄内宅基地作为生存性空间的重要性与必要性，即乡村宅基地的生存性功能逐渐降低，其资产属性日益凸显，且大量宅基地处于闲置状态，从而引起了村庄内的分化、聚集形态的变化等。[8]这种城乡间土地资源的使用不均衡及乡村社会对土地资源使用情况、利用期待的转变，也是在村庄内实行宅基地制度改革的可能性条件。

(二) 农村土地价值逐步显化

城市化进程的推进加速了城乡对建设用地发展的需求。在推进城镇化的同时，乡村的发展空间也在逐渐增加，即出现了“双增长”的现象。一方面，城市需要乡村的宅基地有偿退出等机制满足城市化进程的进一步发展需求。另一方面，对农村来说，首先，村民对农产品的消费需求逐渐升高，这也促进了产业链的延长，进而提高农产品的附属价值;其次，机器工业的推进也加速了农业经营方式的转变，土地集约化管理、规模化经营、机械化生产等转变了农业发展模式;最后，资源条件较为优越的乡村，逐渐兴起了乡村旅游的热潮，第三产业兴起发展，这些变化都对农村的建设用地做出了新要求。宅基地作为集体建设用地的一个类别，土地价值逐步提高，也迎来了发展权利平等的时代机遇。由此可以看到，宅基地的功能从生存性逐渐向发展性转变[9]，在保障居民宅基地居住权利的情况下，将宅基地的资产性功能逐渐流向市场，明晰宅基地的产权分属，实现地方政府、农村集体经济与农户间的共赢局面[10]。

(三) 与时俱进的制度供给

新中国成立初期的土地改革明确了村庄内宅基地及建造的房屋属于个人私有财产，直至公有化、集体化时期，宅基地的所有权才收归集体所有，仅宅基地上的房屋属于居民的私有财产。改革开放以来，我国逐渐形成了更为完备的宅基地制度框架，即宅基地的所有权归集体,居民拥有宅基地的使用权，无流转权，也就是说，这一阶段宅基地不可出租、流转或私自买卖，而房屋具有长期性与固定性的空间属性，因此，对宅基地的制度限制也进一步限制了宅基地的合理流转。土地制度改革之前，我国仍然延续着传统的土地管理法，当这一原则逐渐与新发展阶段的新要求产生张力时，也出现了历史遗留问题、“一户多宅”、城乡土地价值不均衡、土地资源浪费等多种挑战。为此，在新时代的发展思路下，国家又在土地制度特别是宅基地制度上做出了些许改革与创新，一方面是加紧了对农村宅基地存量的管控，另一方面也在持续盘活农村闲置的宅基地等土地资源，使其更加适应于当前乡村现代化与城乡融合发展的需求。

(四) 资本与市民下乡对于土地的需求不断增加

资本下乡，尤其是休闲与旅游产业等对宅基地的需求日益显化。乡村振兴战略的首要发展内涵是产业兴旺，乡村富裕的基础是经济发展与产业振兴，这就要求加快实现农业农村现代化，促进农村的三产融合发展，实现乡村新业态的大力发展。乡村地区拥有丰富的自然资源、生态资源与文化底蕴，为发展以休闲与旅游为主的第三产业提供了优厚条件，三产的融合发展对村庄宅基地、集体建设用地需求不断增加。随着城镇化进程的快速发展，越来越多的村民走向城市，一方面给城市的产业发展提供了大量廉价的劳动力，另一方面，人口的过渡涌入也带来了“城市病”，基础设施不到位、福利保障跟不上、社会治安难管控、生态环境遭污染等问题也越来越突出。在这种情况下，越来越多拥有足够资本量的市民倾向于“回归式养老”，即回归乡村、拥抱自然。这一养老诉求也对村庄的宅基地、农房等土地资源提出了更高的需求。

四、 制度创新与改革路径

现存的土地制度体系是宅基地制度的基础，宅基地主要有农民的居住权利保障和财产权利实现两种功能，在经济社会快速发展的背景下，宅基地的资产性功能日益增强。[11]基于宅基地的资产性功能，部分学者主张限制宅基地的流转，以保证农村社会秩序的稳定与村庄内部的价值规范。[12]但由于我国早期法律规定的不系统性，出现了制度的空隙，造成农村“一户多宅”现象十分突出[13]，与此同时，也出现了大量宅基地闲置与荒废的现象，许多农户对宅基地的规划不合理、规模超标、无序且分散，这也造成了村庄内宅基地用途的低效能使用[14]。为了弥合历史遗留问题与新时代发展要求之间的张力，国家对此也进行了相关的改革。由于各地的发展进程、资源禀赋各有差异，所以土地改革、特别是宅基地制度改革的要点与发展症结也有差异。

(一) 新发展理念下的宅基地制度供给

改革开放促进了我国农村经济水平的逐步提高，由此，农村也逐渐兴起建房热潮。但有些住房的兴建侵占了原有的基本耕地，因此，1981年，国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，明确任何单位与个人不得随意占用耕地，分配给集体成员的宅基地、自留地等，成员只享有使用权，无权出租、转让及私自买卖，更无权在耕地上进行建房等非农业用途。1988年修订的《土地管理法》指出，村民一户只能拥有一处宅基地，即“一户一宅”，出租、出卖后不予批准宅基地的再次申请，且兴建住宅应符合土地总体规划，尽量使用原有的宅基地和村内的空闲地。这一管理法也于2016年正式宣布失效。

十八届三中全会上通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及在33个县进行试点的改革策略，对土地制度改革做了总体部署，指出要建立城乡统一的建设用地市场，最重要的环节就是慎重、稳妥地推进农民住房财产权的抵押、转让等，不断完善农村地区的宅基地制度。[15]这次试点给予土地改革以法律效力，不断加大顶层设计制度供给的力度，为基层的宅基地制度改革、创新与完善提供了较好的制度环境。

由于现行条件下宅基地制度的问题日益突出，大量农民进城也造成了农村闲置宅基地与部分农房等土地资源的浪费。为顺应社会发展需求，宅基地的制度供给也做出了适时的调整与完善，以便更适应于我国当前发展的需求，更加合理地配置城乡间的要素与资源。2018年公布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出系列深化农村土地制度性供给的重大改革，首次提出宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”。按照“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”的改革方向，吸引资金、人才等要素合理流向农村，鼓励各地结合发展乡村旅游等新产业新业态，结合下乡返乡创新创业等先行先试，在具体实践中探索盘活闲置宅基地和农房，以增加农民财产性收入的新路径，加快形成可复制、可推广的经验。实践表明，落实宅基地集体所有权是提升新时代乡村治理体系与治理能力的内在要求，保障农户宅基地资格权是农民生态宜居的重要保障，适度放活宅基地和农民房屋使用权是进一步实现农民群体生活富裕的有效途径。[16]

(二) 激励导向下宅基地有偿退出的改革实践

改革开放以来，我国在宅基地制度上进行了大量的改革，但效果都十分有限。1986年6月25日通过实施的《中华人民共和国土地管理法》，仍然难以阻止基层农村非法占据耕地为宅基地的行为，这其中也难以找到管控与治理的平衡点。在新时期的发展要求下，要基于地方政府的公共财政投入有限、村庄集体经济产权的不完善与居民对宅基地的高度依附性，探索逐步建立合理、完善的宅基地有偿退出机制。

2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，继续对农村宅基地制度进行改革。对于农户宅基地取得困难、使用粗放、退出不畅的问题，指出应完善农户相关权益保障，探索农户住房保障在不同区域的多种实现形式；对于历史原因形成的宅基地面积超标或“一户多宅”情况，要积极探索有偿退出；对于在城市地区落户的农民，探索使其自愿有偿退出或转让宅基地等多重路径。2019年12月，国家发改委印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》称，国家城乡融合发展试验区要建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，按照依法自愿有偿原则，在完成农村不动产确权登记颁证的前提下，探索让进城农民流转承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权，或向农村集体经济组织退出承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法。

宅基地整治的核心问题就是要解决超标占有宅基地的退出问题，常见的解决路径是村级的社会动员与地方政府的行政动员相互配合[17]，此外在各地的实践探索中也出现了多元化的改革路径。四川省泸县通过多重路径积极探索宅基地有偿退出制度。泸县将这类宅基地划分为四种类型，即“一户多宅”、有意向在城镇购房、房屋废弃、困难户。针对不同类别的群体情况，明确差异化的有偿退出方式与补偿标准，同时，通过“农户自发提出申请、村组核查、乡镇审核、县人民政府审批”的退出过程，规范宅基地有偿退出的程序，并在农户退出后遵循个人意愿的前提下，对其进行安置、分类保障。泸县实践表明，要充分发挥“县—镇—村”三级功能，保障目标的总体实现。县政府要管控总量，将审批权下放至乡镇，实行村庄内的自治管理模式，由此真正约束村民在宅基地做文章的行为。[18]泸县的案例也充分展现出宅基地有偿退出的良好路径，满足了农民在退出宅基地时的利益诉求，对其作出合理的补偿，有助于激励宅基地有偿退出的实践，提供了较强的借鉴意义，同时，针对不同群体、类别的等级标准进行差异化的保障，也体现出制度的人文关怀。

四川省战旗村通过打破行政划分边界，编制《泛战旗片区五村连片乡村规划》,将国土管控、产业发展、生态保护融为一体,积极开展土地综合整治,建设9.1万平方米的村民新型社区，推进村民向社区集中,通过实施“拆院并院”和“农村村民集中建房”措施,不仅使全村新增耕地320亩、节余建设用地132亩,也使村民告别了传统分散的农家院落居住模式,改善了村民的居住条件与生活质量。由此看出，战旗村坚持运用规划手段和市场机制,充分发挥规划自主权,较早实践了“确权不确地”的村庄建设用地总量管控机制。以土地综合整治、增减挂钩为抓手,开展空间转换与优化,提高了土地利用效率和质量。以上两个案例不仅实现了有偿退出宅基地，也有助于产生村庄聚集效应，从而完善村庄的基础设施等建设，促进乡村现代化进程。

(三) 优化要素目标下宅基地有效开放集聚的实践探索

国家高度重视乡贤等返乡下乡的人才在乡村振兴中发挥的作用。2019年，中央农村工作领导小组、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，明确强调依法保障农民群体的合法权益，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件，同时鼓励加快盘活农村闲置的宅基地资源，保护城镇居民租赁、经营等合法权益。2021年中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，制定各类财政、金融与社会保障等激励性政策，吸引返乡下乡的人才创业，支持返乡下乡的人才依托闲置资源发展适合的乡村产业。这种顺势而为的土地制度改革跨越了原有村庄的边界，重塑了村庄内的秩序与人际关系，这些政策的改革也为乡村振兴战略下村庄的转型发展与城乡融合发展提供了便利的制度供给。

长期以来，农民对宅基地只有使用权，除本村符合条件的集体成员外，禁止将土地流转给集体外。党的十八届三中全会指出赋予农民群体更多的财产权利，中央在《深化农村宅基地制度改革试点方案》中强调，积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法。2016年11月18日国务院办公厅发布《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号)，要求各省(区、市)可以根据本地实际，制定管理办法，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。

2017年2月13日，河北省出台《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的实施意见》，明确“在不改变农村集体土地所有权和农民宅基地使用权的前提下，允许农村居民与城镇居民合作建房”。同年7月31日，滦平县桑园村具有建房资格的村民自发成立农宅旅游专业合作社，吸引了部分京津地区的城市居民进村合作建房。房屋建成后，在保证农宅性质不变、尊重社员意愿、满足村民居住的条件下，合建资格人有权享有剩余部分的财产处置分红和经营分红，同时享有其他未利用房屋的占有、使用、收益等权利。2021年6月9日，城乡居民合作建房使用权的全国第一证在承德桑园村落地，北京的市民韩建松从滦平县农村产权交易中心拿到了001号《合作建房房屋使用权(租赁)鉴证书》，与此同时，还有6名北京的市民也拿到了该证书。滦平县农村产权交易中心颁出的城乡居民合作建房使用权证是宅基地制度改革的一个历史性突破，属全国首创。该模式赋予了宅基地使用权的经济属性，通过农村产权交易中心实现了定价与流转机制，从政府信用和法律层面上双重保障了城乡居民合作建房者的合法权益，有效破解了农民有“地”的使用权，但无“证”而无法获“利”的困境，通过城乡间要素的合理流动创造出了一套在经济欠发达的农村地区可复制推广、持续增加农民财产性收入、助力乡村振兴的新路径。

五、 总结与讨论

农村土地制度的改革是集体经营性建设用地、宅基地制度的改革，完善农村承包地的三权分置制度，依法保护农民的承包权和经营权，有效衔接政策的过渡，落实集体所有权、农户承包权、放活土地经营权，通过法律制度供给，全面开展农村土地征收制度的改革和农村集体经营性建设用地的入市改革，推进城乡统一的建设用地市场的建立。国家持续对宅基地制度进行改革，争取形成对农村建设用地的有效利用，扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩结余指标的跨省域调剂使用，将所得的调剂收益全部用于脱贫攻坚成果的巩固和乡村振兴战略的实施。集体产权制度的改革是对集体资产清产核资，确认成员身份和集体经营性资产股份合作制改革，即要全面开展农村集体资产的清产核资，对集体成员的身份进行确定，推动“三变”改革的进行。

本文着重强调乡村振兴战略下宅基地制度的改革与创新，通过建立完善农村宅基地有偿退出机制与有效开放聚集，培育并规范市场在土地资源合理高效配置中的主导作用，盘活现有土地资源存量，多样化开发，集约化利用，建设农村闲置的宅基地，从而有效促进我国农村宅基地的高效利用，解决当前耕地红线与建设用地间的矛盾，更好地推进乡村现代化与国家现代化的进程。同时，宅基地制度改革不仅解决了土地管理问题与宅基地资产化的实践问题，更重要的是通过改革进一步健全了基层的治理体系与治理能力。[19]乡村振兴关键在重构村庄的空间要素结构，要打通存量宅基地转换为集体建设用地的通道,探索“沉睡”宅基地土地资本的有偿退出与集中收储新路径，为人才、资本等要素进入乡村提供必要的空间载体。在四川省战旗村的案例中，可以看出该村庄积极开展土地产权治理改革，通过租赁、承包经营、股份合作等多种方式盘活集体企业和资产,如此一来，村集体每年坐收30多万元租金。此外，村庄还积极利用增减挂钩预留的20余亩集体建设用地,引进企业投资建设“战旗妈妈农庄”,年经营收入可高达3000余万元,村民工资及村集体收入300余万元，开启了“农文旅”融合发展之路。因此,深化农村宅基地制度改革,必须遵循和把握新发展阶段城乡要素流动的市场规律，注重制度供给的系统性与有效性，以此赋予农村土地利用新用途,吸引各类要素有序下乡,为乡村振兴提供发展的内动力。

乡村作为中华文明最重要的承载地，在很大程度上是我们中华文明的根基所在，我们不可以也无法丟弃。要复兴中华文明，就必需复兴、振兴乡村。但要振兴乡村，必需要有资金投向乡村，要有人才走入乡村，通过资本、人才和乡村的独特资源相结合，建设美丽乡村，实现我国乡村的振兴。村庄内居民的生计与宅基地安全息息相关，宅基地不仅具有物理属性与经济属性，更是一种“家文化”的寄托，具有较强的文化属性，村民对宅基地持有一种“祖业观”的产权态度，这种观念也镶嵌在传统村庄社会地权的实践规则中，关系着村庄内的伦理价值与社会秩序。在国家经济的快速发展中，宅基地的资本化与价值化等经济属性也越加明显，其文化属性日益被削弱，传统的地权观念逐渐转变为“集体观”，强化宅基地产权的集体属性[20]，特别是在“双增长”的发展态势下，对城乡的土地资源合理配置也做出了新的要求，这些转型时期的变化都在推动着传统的土地管理制度进行与时俱进的改革与创新。在改革开放的浪潮中,地方始终坚持与新时代同频共振,聚焦合理高效利用土地资源,积极探索宅基地制度改革，正确处理人地关系。针对历史遗留问题，国家通过及时的制度供给为各地探索多样化的土地资源调配提供组织保障，通过宅基地制度改革，优化乡村空间结构，重塑乡村发展样态，让到农村去的人才融入当地的生活，让他们产生成为当地人的认同感和归属感，从而使新进入农村生活工作的人才群体将其掌握的技术、技能、知识、文化和现代的生产生活理念带到乡村、融入乡村，以加速推进乡村现代化进程。

当然，需要清醒地认识到，通过农村宅基地“三权分置”进而激活宅基地资源市场价值，在当前时间节点上看并不适用于所有的村庄。在乡村振兴战略推进的过程中，中央强调分类推进、分类施策，而针对具有潜在市场需求，有一定区位优势、优势资源禀赋和产业基础的村庄则十分适用通过盘活宅基地进而吸引社会资本、人才与技术下乡，助力乡村振兴。对于一个县而言，这样的村庄大约是10%的比例，因此，针对宅基地改革助力乡村振兴的政策应该稳妥推进，要根据村庄的实际情况来确定宅基地资源价值显化的基础和条件，在必要性与可行性同时具备的情况下才可试点探索。