李晨瑶，叶樊妮

(西南民族大学 公共管理学院，四川 成都 610041)

1 引言

随着新型城镇化建设不断推进，我国城镇化水平逐年提高，农村人口大量涌入城市，同时，城市发展带来了城市扩张，城市扩张需要更多的土地资源。而在农村地区，土地存在低效利用和粗放利用的现象，原用于兴办乡镇企业、工厂的用地随着企业的关门而闲置，用于农业生产的土地被闲置荒废，离开农村进城安家的农民还保留着在农村的宅基地。留在农村的农民收入多来源于务农，就业方式单一，收入获得渠道单一，城乡居民收入差距进一步拉大。

2013年，党的十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地进入市场交易，与国有土地同等入市、同权同价。2015年起，陆续在33个区县开始了农村土地制度三项改革试点。

2 农村集体经营性建设用地入市原因及模式研究

农村集体建设用地改革是关乎农村地区和国家稳定性的重要问题。张晓恒[1]认为在我国农村地区，耕地资源关系到粮食安全和国家安全问题，因而只有集体建设用地可用于开发再利用；而又有近1/3的农村建设用地是闲置的，开发潜力和开发资源丰富。欧阳君君[2]梳理了我国供地制度的演变、土地征收与直接入市的协调，认为该项改革试点只是允许存量集体经营性建设用地进入市场，对土地征收制度产生的影响有限。杨遂全[3]认为目前集体存量空地以宅基地居多，需要将农村闲宅转为集体经营性用地，该项改革才有更大的现实意义。于定明[4]认为集体建设用地的入市范围为了保护耕地，而限制在经营性建设用地和宅基地。由此可见，选择农村集体经营性建设用地入市是具有合理性的。

农村集体经营性建设用地的入市模式众多，且各具地方特色。张帆[5]根据全国试点地区，总结出了村集体主导、政企合作和政府主导3种模式，对比其特征差异和不同条件下适用性以及影响模式选择的因素，其中区域差异和进入不同发展阶段的自更新是影响其模式选择的重要因素。张晓恒[1]研究了我国所有试点地区的资料发现，集体经营性建设用地的盘活利用有两种方式，一是就地入市，二是借助“增减挂钩”政策异地入市。于定明[4]总结的集体建设用地入市模式分为以下几类：以山东济南为代表的权利转让模式、以安徽芜湖为代表的保权让利模式、以浙江湖州为代表的混合模式、较多地区采取的宅基地换房模式、以重庆地票模式为代表的城乡建设用地增减挂钩流转模式、以广东南海为代表的股份化租地模式。和政府征收模式相比，直接入市模式是最佳选择。夏柱智[6]做了农村土地制度改革总结性研究，梳理了存量土地入市的苏南模式、宅基地入市的成都模式和合法化集体土地入市的珠三角模式，反思了土地制度改革的实践，修正《土地管理法》是具有现实意义的；但是通过入市来改变征地制度，是不符合中国土地制度宪法秩序的，并且也不利于中国土地有序城市化。黄砺[7]通过分析比较贵州湄潭“分割登记”、浙江义乌“集地券”、广东南海“土地整备”3种入市模式，认为，各个入市模式本身并无优劣之分，只是其各自适用的条件有所不同，且皆存在改善和提升空间。吴彩容[8]对比广东南海分别以村集体和土地整备中心为主导的两种入市模式，并得出以村集体为主导的入市模式进展更为顺利的结论。顾龙友[9]探索了江苏宜兴的入市模式，总结该地经验为“五个探索”和“三个亮点”：“长租短约、村账镇管、先租后让”。于淼[10]分析了广西北流的试点进展与成效，独特的乡贤文化推动了改革的展开，但也发现该地存在集体经济组织实力较弱，抵押融资难的问题。

3 农村集体经营性建设用地市场化研究

首先，农村集体经营性建设用地入市对农民产生了最直接的影响。药雅静[11]从自身特征、入市认知和入市相关政策满意度出发，分析山西泽州县的农民入市意愿问卷，得出虽然农民对入市的认知程度不高但大多仍支持入市的结论，提出加快制定配套政策、建构风险防范机制、多方宣传政策的建议。刘鹏凌[12]基于改进的计划行为理论，运用SEM定量研究了广东南海的样本数据，从“自发性”和“诱发性”研究农户意愿的影响因素和行为响应。研究认为，为了顺利推进整备统筹入市，尊重农户意愿是重要保证，农户参与意愿受到其他相关部门的宣传氛围影响明显，有着极大的提升土地规模效益和改善居住环境的需求。翟彬[13]对河南农户的研究发现，对于该项改革，农民持乐观的预期，并且最关注增值收益分配问题。

农村集体经营性建设用地入市还涉及到多个入市主体。杨人豪[14]的研究认为入市的交易主体涉及让渡方、接收方和中介方，治理结构分为上中下三层，其中中层是基层治理的核心。孙秋鹏[15]通过数理模型来评述对使用了数理研究和博弈论的研究成果，分析入市中的地方政府行为，包括对入市土地数量和入市用途的控制。

入市还产生了较为宏观的影响。杨遂全[3]认为“集体土地直接入市必终结土地财政”，但地方政府若是找不到新的财政收入来源去取代土地出让金带来的财政收入，则集体土地是难以真正像国有土地般进入市场。夏莲[16]通过理论研究发现，入市改革直接影响到了城市土地市场供应格局、供应规模、供应结构、供应价格，间接影响到了土地税收、土地金融和土地法律制度。胡大伟[17]的研究发现，征地与入市是此消彼长的关系，入市价格高会抑制征地、征地价格低会反噬入市。

4 农村集体经营性建设用地入市的收益分配研究

农村集体经营性建设用地入市的收益分配问题是评价改革实施效果的直接方式之一，也受到了学者们的广泛关注。周滔[18]的研究将入市交易收益分配过程分为两个阶段，用风险因素修正的SHAPLEY值法研究外部收益分配决策、用农民意愿的TOPSIS法研究内部利益协调决策，提供了一个较为可行的收益分配方案。该方法更能体现集体经济组织及其成员在入市过程中的贡献和作用。黄砺[7]基于交易费用视角分析六大关键交易属性，比较不同入市模式的交易费用，研究在不同的区域和社会发展情况下其适用条件的不同，总结湄潭、义务和南海的改革经验。张晓恒[1]的研究发现，调节金征收比例的确定方式有3种：分别是按土地成交价款的比例、按入市土地增值收益的比例和根据出让环节使用不同的计征指数。杨庆媛[19]从农民土地财产性收入增长方面讨论了成都郫都区改革的实践情况，农民获得租金、现金、薪金和公益金，工资性收入也得到增长，入市使得土地的经济价值得到显现。陈尧[20]基于非合作假设、理性假设和完全信息假设构建博弈模型，厘清地方政府、集体经济组织和农民之间的利益关系。陈尧认为地方政府参与增值收益分配是合理且必要的，但在实际操作中却是大部分增值收益由地方政府获得，集体经济组织和农民的权益被损害，入市土地增值收益分配失衡。于定明[4]的研究认为政府不宜直接参与增值收益分配，而是通过税收方式获得增值收益，这样可以调节贫富差距、弥补不能参与入市的农民和集体。胡大伟[17]研究了土地征收与入市面临土地增值收益平衡的难题，根据同权同价和地利共享的改革导向，认为要以土地增值税为基础、政府优先购买为保障，构建多样化的收益平衡调节机制。何芳[21]对7个试点地区进行了实地研究，剖析了其调节金的设置特点以及试点中现有的问题，研究认为，最好是根据总收入设置调整金比例，以实现利益的均衡分配。李春江[22]的研究发现，广东南海地区以出租为主的流转方式较为单一，就全国来看流转租金表现出由西向东递增的现象。

5 农村集体经营性建设用地入市的阻碍与建议的研究

5.1 农村集体经营性建设用地入市的阻碍

总结各个改革试点地区的农村集体经营性建设用地入市实践，学者们发现了一些困难。陈明[23]整理了农村集体建设用地的起源和演进，分解了本轮改革试点的目标，对总体情况、入市主体、入市方式、土地增值收益调节金征收进行了系统分析，认为当前改革“了解情况，反映问题”，但还未能“建立城乡统一的建设用地市场”。陈寒冰[24]梳理了入市进展，发现在制度、监管和收益分配上还存在困难。岳永兵[25]的研究发现在入市实施主体上有未理清村民自治组织与经济组织间关系的问题。杨人豪[14]基于扎根理论和实地调研，对郫都区的试点情况进行了剖析，该地各个主体间的利益分配是重要问题。林超[26]的研究发现，试点地区还有征收类别划定缺乏长效性、征收比例差异幅度大的问题。

5.2 农村集体经营性建设用地入市的建议

对于解决以上难题，学者们也提出了一些有针对性的建议。陈明[23]就可行性、有效性和协同性分别做了分析，认为还需调整规划管理体制，探索入市改革市场化机制，深度打通“三块地”改革。陈寒冰[24]提出了明确土地产权关系、建立健全土地确权审核机制、城乡统一的建设用地市场、扶植产权金融服务平台和完善管理监督机制的破解路径。为完善集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金制度，林超[26]认为要从规范征地行为做起。李太淼[27]认为“入市”要适应土地所有制结构的动态调整，应统筹推进“征地”与入市改革，合理分配入市土地增值收益，要区别解决入市中的“同责”问题，入市应与土地利用规划结合进行，应允许符合条件的农村增量建设用地入市。

6 结语

农村集体经营性建设用地入市改革试点已于2018年结束。通过33个试点地区的改革，实现了农村闲置、低效利用土地进入市场交易，为促进农村本地以及城市的发展提供了必要的土地资源，也为打破割裂的城乡二元土地市场提供了实践参考。在土地使用制度层面上，基于改革试点积累的大量经验，2020 年的新版《土地管理法》删除了关于“建设必须使用国有土地”的相关条款，破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍。在具体的入市渠道或路径层面上，全国33个试点地区的实践经验提供了不同区域、不同发展条件、不同地域文化下的入市路径。

现有试点改革也产生了问题。在入市土地资源方面，农村集体经营性建设用地存在地块面积细碎、分布较为分散、整理利用难度大等问题。在入市运行机制方面，如何确定入市价格，如何在不同主体间进行增值收益的分配，如何在入市后进行土地的监管，还没有形成可供全国范围使用的经验。未来解决现有试点改革中遇到的问题，将农村土地整理与入市交易有效衔接，真正实现农村土地和城市土地同地同权同价、建立城乡统一的土地市场，还需要更多的研究和试点。