许曦彤

（西北政法大学 陕西，西安 710199）

1 调研背景

1.1 国家战略支持

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求大力实施乡村振兴战略；并强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》强调，“增强乡村治理能力。建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用。开展乡村治理体系建设试点和乡村治理示范村镇创建。”

1.2 乡村治理现状

随着生产力水平的不断发展，农村经济呈现出迅猛的发展趋势，农民生活水平不断提升。但现阶段乡村治理过程中，仍存在地方违法乱纪、村民参与程度低、公共服务供给失衡等问题，传统的“家长制”“一言堂”现象明显，不仅制约了农村的经济发展，也给社会主义法治化进程带来了负面影响。

1.3 背景资料支撑

调研团队已经深入陕西省铜川市耀州区董家河镇W村内进行实际调研，并分别与该村K支书进行了访谈并形成访谈录、对村民进行了问卷调查并对数据进行了研究、知悉了W村内的实际发展状况和具体治理问题，对该观点的提出具有详细资料支撑。

2 问题提出

2.1 调研地实际发展情况简介

2.1.1 基本情况 陕西省铜川市耀州区W村共6个村民小组，633户，共2153名村民。并设置8个党支部，内有116名中国共产党员。2019年全村人均收入1980元，工农业总产值达到3.16亿元。

2.1.2 发展概况W村位于陕西省铜川市耀州区董家河镇，是中央农业农村部和陕西省政府均认可的典型治理乡村，村党支部、村委会先后被评为“优秀基层党组织”“全国文明村”“中国好人村”“全国美德在农家”等100余项荣誉称号。近年来，W村以乡村振兴战略为支柱，以经济建设为目标，围绕建材、陶瓷、果业、畜牧业四大支柱产业，大力发展村办企业，壮大集体经济。相关党政机构对W村的物质文明、精神文明、党建等各项工作也给予了充分的肯定。村中兴建新型居民楼、村史馆、耀州瓷器加工厂、公共电影放映室、图书馆等新兴基础设施，并且在乡村风貌展示方面、村民兴趣培养方面都具有卓越的成效。

2.2 以W村为例乡村治理法治化问题

2.2.1 乡村主体 一方面，基层村干部“个人威权”严重，村民真实政治诉求难以得到有效听取，村民怯于向调研者表达乡村治理真实情况；村干部“人治”现象严重，乡规民约流于形式；另一方面，村民对乡村治理持冷漠态度，缺乏政治参与热情；参与能力和实际参与程度均较低。

2.2.2 乡村基础设施 在实际治理中，依然存在村中基础设施不完善，保障村民基本权利的基础设施匮乏；其使用和运营仅停留在乡村宣传方面，村民难以切实有效实现自身权利；基础设施的使用和维护缺乏相关有效制度来进行保障监督等问题。

3 原因分析

3.1 乡村发展单一化、表面化

即仅以经济发展水平衡量整体乡村发展情况。许多乡村在村干部的带领下单纯注重经济发展，以凸显村干部个人效绩和乡村形象宣传而忽视客观发展规律的现象。另外，经济发展与政治、文化等方面不协调，乡村治理在政治民生、精神文明建设等方面发展缓慢，难以与经济发展相协调，整个乡村处于畸形发展状态。

调研地W村之所以能够跻身典型乡村治理模范村，其在以上几个方面均具备有效的治理措施：在经济建设方面，立足于“产业兴旺，生态宜居，乡村文明，治理有效，生活富裕”乡村振兴战略，兴办各类基础企业工厂的同时，推动村庄各高端企业，如：耀州瓷厂、汽配城等更进一步发展；在精神文明建设方面，W村坚信“群众不文明，再富不管用”、“村里没有文化就没有主心骨；人没有文化就没有精气神。”实践中W村年度表彰大会和文艺演出如期举行、五好家庭评比和文明户评选活动温暖人心；最重要的在环境建设方面，W村不断增强村民的环境意识，完善基础设施建设，做到垃圾袋日产日清。

3.2 部分村干部“个人威权”影响村民自治

我国社会属于典型的熟人社会，乡村基于一定的地理要素和血缘关系形成。传统熟人社会治理弊端一直延续；人情关系和家族势力一直都是乡村治理出现“人治”现象的重要因素。具体表现为：村干部“一言堂”：村干部由于自身职位优势，对村中大小事务独揽，乡村治理方式仅限于部分村干部一言堂，村民自治流于形式；村干部“个人威权”严重：乡村治理因村中人情关系的牵连以及涉及村民自身利益，多数村民怯于表达自身的政治诉求，使得决策公信力降低，难以真正地反映村民的想法。

以调研地W村部分访谈为例：B村民：“哎，人家这选举，说的好听是选举，实际上就是走形式嘞。”；F村民：“每年的选举都是固定的干部，咱也不知道都是咋选的。”

3.3 村民缺乏“主人翁”意识

改革开放以来，村民的收入水平大幅提高，但城乡收入差距仍然存在。主观方面来讲，乡村治理中村民难以意识自己的主人翁地位，主要表现为政治观念匮乏、政治意识薄弱，无“村民自治”意识，缺乏“主人翁”认知等。客观方面分析，村民缺乏政治参与经验，参与能力不足，参与热情较低。具体表现为：村民注重自家经济建设情况，致力于家庭经济发展，无暇顾及乡村治理具体问题和自身政治利益的行使；对村干部治理持漠视态度：认为乡村治理问题属于村干部职务范畴，所有乡村治理问题均推给基层干部解决，缺乏实际参与。

以调研地W村部分访谈为例：牛奶配送员Q村民：“乡村治理？那都是村干部的事情嘛，我这小小的农民，只要挣够我的钱，养活好我家就好了。”

3.4 乡村精英外流，“空心化”严重

随着村内广大青壮年外出求学、务工、经商等，乡村治理参与主体多为“空巢老人”和家庭妇女：老人受传统文化和自身健康状况的影响，缺乏乡村治理经验以及热情，基本处于透明化状态；受传统观念“男主外，女主内”影响，农村妇女很少公开发表意见，缺乏相关的精力和文化水平参与乡村治理；最后，留守儿童由于年龄限制导致其无权利直接参与乡村治理。

以调研地W村部分访谈为例：村民老人一：“电影院？哎，一把老骨头了，还去啥电影院？”村民老人二：“咱对这村干部的这些管理也不知道呀，问我这些问题，年轻的时候都不晓得哦。”村民Y：“这些都是孩子他爸平时管的事，我一个女人哪懂得这些呀。”

3.5 基层村干部能力欠缺

基层村干部大多为乡村村民选举，对于乡村治理缺乏一定的理论基础和实操能力，乡村治理水平较低。再加之乡村治理任务繁重，村干部琐事繁杂，直接导致其工作热情降低，单纯、机械地完成上级下派的任务，对服务村民、保障村民利益并没有起到实质作用。

在这一方面，W村领头人K支书则始终铭记自己作为一名党员的具体职责，将其曾经为人大代表的经验和教训都运用到了实践中，在和我们具体访谈中他提到：“我的主要目的是让群众挣钱。”“我是那种‘没事不找事，有事不避事’的人。就像我一直告诉我们的干部的一样‘不要困难问题不开口，困难问题不插手，遇到问题绕道走。’”“村长和书记的主责都是发展、壮大集体经济，抓党建和村干企业的发展。村长和书记一定要尽到个人职责，不能耽误村镇的发展，要带着这个村富起来。”

3.6 基层村干部“悬浮化”

早先随着家庭联产承包责任制的实施和农村税费等相关制度的改革，基层村干部的任务愈加繁重，故无暇顾及与村民进行过多交流，难以切实听取村民的具体政治诉求；以及在村民自治过程中，部分村干部中饱私囊、利用家族势力影响选举等情况，使得村民敢怒不敢言，心生间隙，与村干部逐渐疏远；即“当前还未建立起服务型农村文化体制，仍然沿袭着计划式的、部门式的农村公共文化供给，新农村文化建设很难满足农民日益增长的文化需求。”具体表现为，农村的经济逐步稳定发展，基层村干部在经济方面的管理任务逐渐减少。基层村干部和村民之间不再有利益牵扯，因此和村民的接触越来越少。

以调研地W村部分访谈为例：村民X：“人家村干部都有自己的事儿要忙，哪能管的上我们这些小村民的事情呢”。村民Q：“交流？没啥交流的。”

4 问题解决

4.1 措施提出——“人治”“法治”相结合

我国农村治理一直依靠着情、理、法的结合,在熟人社会中人情面子和地方规定形成了“人治”现象,在这一过程中,人治与法治往往不免产生矛盾,特别是在全面推进依法治国的过程中,这是要必须正视的问题。只有因地制宜，二者结合，才能真正推动法治化进程。因此我们基于对W村的调研和乡村治理现状原因的分析，进行了乡村治理新模式的探究——“人治”“法治”相结合。

4.2 具体建议

4.2.1 发挥乡规民约在乡村治理中的法治作用 乡规民约是乡村社会成员共同制定的行为规范。是大家“自愿履行、自我约束、自我管理”的一种民间公约。尽管乡规民约不是法律也不等于法律，但是它的有效实施却能对法律起到辅助作用。村民自行制定乡规民约，主动参与乡村治理。习近平强调：“要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力”。首先村民是乡规民约制定和执行的主人。当地政府对乡规民约的制定和修改，只能起引导作用，绝不能越俎代庖，违背村民的意愿。乡规民约作用的发挥，主要依赖于乡村民众对乡规民约的自觉遵守，要求村民主动参与乡村治理。“创新”乡规，与时代接轨。对已经过时抑或不能发挥作用的乡规民约，需要运用现代民主法治的概念，对这部分乡规民约进行修改完善，并及时增补符合乡村发展规律的乡规民约。

4.2.2 提升村干部办事能力 要实现乡村振兴的根本在人，关键在干。要充分发挥乡村能人在乡村振兴中的引领作用，让广大农民群众见贤思齐，共同推动乡村振兴与发展。强化党性修养，提升服务意识。具体通过开展各项政治理论教育，加强村干部的政治修养和理论修养，提高村干部利用科学理论解决基层问题的能力。围绕纪律警示教育和党风廉政建设，加强村干部的纪律教育和作风建设，牢牢确立起宗旨意识，提升村干部的规矩意识和服务意识。加强业务培训，提升办事能力。需通过开展各项培训提高村干部的农村信访、扶贫、党建等多项工作的业务水平。随着现代科学技术的发展，可依托远程教育、村干部微信群，重点围绕发展现代农业、壮大村集体经济、联系服务群众等内容，强化村干部的业务培训，提升村干部为群众的服务能力。

完善对村干部的监督机制。分别完善组织监督、集体内部监督、理财监督和村务公开监督等监督机制，确保公民参与乡村治理，同时起到督促相关村干部高效工作、廉洁办公、村务公开等作用。

4.2.3 对大学生进行“村官”教育 抓基层党建工作是提升乡村治理效果的有力举措，要积极鼓励高校毕业生党员到乡村担任“村官”，优化乡村党员干部队伍结构。首先，对到村任职的大学生村官实施由一名乡镇包村干部进行帮联和一名村街主要干部进行帮带的“两帮”方式进行培养，其次，对大学生村官进行专业培训。例如，通过经验交流和集中授课的方式使其加强理论学习；可聘请相关工作的干部对其实地指导，加强实践学习；可对大学生村官进行相应的物质或精神奖励，提高积极性。

5 结语

我国国家治理体系和治理能力的现代化,可以理解为是“两化”,那就是国家治理的现代化和治理能力现代化。我国改革开放已经进入深水区,乡村治理改革成为了我国治理改革中的重中之重,调研地W村反映出来的乡村治理问题也仅仅是中国乡村治理问题存在的一部分。我们通过对调研地的数据整合以及现状分析，提出了乡村治理新模式——“人治”“法治”相结合。但是乡村治理问题仍然任重而道远，我们期待从过去的“人治”到“法治”,再到“人治”与“法治”的结合,努力实现法治乡村社会的到来。