谭 波 刘昭辰

(1.海南大学 法学院，海南 海口 570228；2.河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001)

一、问题的提出

“信用”长久以来被认为是中华民族传统伦理道德中不可或缺的部分，中国人崇信的风尚更是源远流长，例如在儒家经典《论语》中，“信”字出现的频次达38次，高于多数表达道德规范的词汇(1)其他描绘道德规范的词汇出现频次如：“善”36次、“义”24次、“勇”16次等。。近年，随着我国市场经济的蓬勃发展，在取得巨大经济成就的同时也产生许多新的矛盾，社会信用的缺失便是其中一个重要方面。我国法治改革的一个重要方向就是保障法律得到有效实施，但无论是民商事判决的执行难问题亦或是知识产权、环境安全以及食品安全的保护都面临着巨大的信用挑战，信用缺失导致的执法、司法困境一度十分突出。

为改变这一现状，党中央高度重视，并对社会信用建设提出一系列要求，明确提出要建设“社会信用体系”。2013年党的十八大提出要“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒奖诚信，惩戒失信”，以及《“十二五”规划纲要》提出的“加快社会信用体系建设”的总体要求，并制定了《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(以下简称《信用纲要》)(2)《信用纲要》中明确提出，“社会信用体系”是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用纪录和基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。。2014年10月，党的十八届四中全会《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。2016年8月27日习近平在中央全面深化改革领导小组第25次会议上的重要讲话中专门强调，“要建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制……构建‘一处失信，处处受限’的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行。”直至2020年，中央全面依法治国工作会议提出“习近平法治思想”，进一步对社会信用建设提出了新的论断(3)习近平在2020年7月21日企业家座谈会上的讲话中提出：“社会主义市场经济是信用经济、法治经济，没有诚信寸步难行。”参见新华网http://cpc.people.com.cn/n1/2020/0721/c64094-31792294.html，最后浏览日期2021-01-13。。与此同时《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》将推进社会诚信建设纳入其中，将其提高到健全社会领域制度规范的高度。

可以说，自党的十八大以来，我国社会信用体系建设进入“快车道”，得益于中央的高度重视，尤其是“习近平法治思想”的提出，为其发展注入法治推动力，使其站在信用法治化道路的新起点上。社会信用体系的快速发展，对于促进社会成员履约守法、改善社会诚信环境、优化经济和社会治理发挥了积极作用，其所取得的成就有目共睹。实践证明，社会信用体系建设是推动治理体系和治理能力现代化的有效手段，应当继续坚持和发展[1]。与此同时，我们还应该看到，在社会信用体系建设过程中，由于基本法层面的立法尚未完成，个别地方、个别机关在进行制度建设尝试与实践的过程中，出现了失信行为列入泛化、失信惩戒过罚不相当以及失信惩戒与守信激励发展不平衡等问题，使信用规制工具在一定程度上偏离了法治轨道。因此，如何在社会信用体系建设过程中全面贯彻“习近平法治思想”，为在社会主义法治体系大框架下建设社会信用体系提供有力的理论保障与方向指引，使其为社会主义市场经济发展、社会治理体系优化、社会诚信风尚的形成充分发挥积极作用，是应当予以关切的课题。

二、社会信用相关概念的界定

对于“信用”“社会信用”相关概念的理解，依据其语言背景、学科背景、运用语境的不同，得出的结论各不相同。因此，想要构建社会信用治理体系，并使其在法治轨道上有序运行，首先必须回答什么是法律意义上的“信用”和“社会信用”，同时要在社会主义法治语境下界定“社会信用”的内涵。

第一，语言学中的相关概念。想要准确界定“社会信用”这一概念，要从对“信用”这一上位概念的词义解构开始。如前所述，我国古代对“信”的论述比比皆是，其含义基本围绕着对他人能够履行诺言并经过长时间的积累从而取得信任。同样西方社会语境中对于信用的解释亦传达出类似的精神，拉丁语中与信用相对的词汇是Fides，是信任、诚实之义。“信用”在现代英语中对应的词汇是Credit或Trustworthiness，前者指向信用、信贷，一般在经济、法律语境下运用，后者则更多侧重于诚信之义。通过对不同语境下的语义进行比较，我们可以看到中国和西方社会对“信用”一词赋予的内涵或价值倾斜有所不同，前者对其赋予了更多的道德内涵，后者则更多倾向于偿债能力、履行能力的评价(4)《牛津法律大辞典》的解释是“信用(Credit)，指在得到或提供货物或服务后并不立即而是允诺在将来付给报酬的做法。”在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中，对信用的解释是：“提供信贷(Credit)意味着把对某物(如一笔钱)的财产权给以让渡，以交换在将来的某一特定时刻对另外的物品(如另外一部分钱)的所有权。”。同时也有观点认为，“在汉语中‘信用’比英语语义具有更广泛的含义，不仅包括偿债能力的概念，而且与真诚、诚实和正直等词汇相关联。”[2]

第二，“征信”与“信用”的概念辨析。由于征信业在我国的发展与实践早于“社会信用”概念的提出，此后亦有将“征信”与“信用”二者交叉使用的阶段，在一定时期内二者的内涵与外延随着社会经济的不断发展出现了一定程度上的混同。因此，对“征信”与“信用”概念的辨析是在社会信用体系研究中不可回避的问题。有观点认为，由于社会信用体系具有鲜明的中国特色，从发达国家市场实践的角度看，社会信用体系建设实际上是在建设“大征信体系”[3]。这种观点在一定的语境中能够反映当时中国社会信用体系建设的实践方向，但更多的是以金融或金融信用领域的专业立场出发而得出的结论。从此立场出发，有学者进一步批评，“信用”这一概念已经被过度泛化，有将“征信”扩大为道德档案的倾向[4]。但事实上，近年社会信用体系建设的实践已经使“信用”这一概念的内涵获得多个维度的丰富。一个例证是，在1999年中国社会科学院对信用问题的课题使用“信用管理体系”的表述(5)1999年10月，中国社会科学院世界经济与政治研究所确立了“建立国家信用管理体系课题”。，而后来诸多政府智囊机构对相关问题的研究多使用“社会信用体系”的表述(6)如全国政协经济委员会2001年组织编写的《诚信为本——建立社会信用制度与信用体系研讨会文集》。。因此，结合社会信用体系建设实践成果的不断落地，二者概念的辨析已然不是理论上的认识问题，跳出某一领域的专业视野对准确理解相关概念至关重要。

第三，立法中的概念透射。当前，中央关于信用建设的诸多文件中，并没有对“信用”“社会信用”等概念进行明确、直接界定。这并非因为相关概念是不言自明的，而是因为文件本身只具有指引方向的功能，并不直接设定具体的权利和义务[5]。同时，文件本身的语言较为精炼，且并不直接提供具体的操作范式。但社会信用体系的建设，进行信用相关立法则需要以设定权利义务为重点，务必追求概念界定的精确和规范。在我国当代法律体系中，涉及信用及相关概念的表述不可谓不丰富。如诚实信用原则被认为是民商事法律关系中的“帝王原则”，同时在大量法律法规中予以体现(7)新颁布的《民法典》承袭既往的《民法通则》和《民法总则》的规定，在第七条规定“诚信原则”(即诚实信用原则)，并在“合同编”中对其进行细化，如当事人缔约过程中应对其在合同订立过程中违背诚实信用原则的行为负责(第五百条)；同时《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》也明文确立类似原则。；再如《民法典》中将信用界定为社会评价的一种(8)参见《民法典》第一千零二十四条。，同时赋予了民事主体针对此种社会评价进行自我查询，并在发现评价不当导致自身权益受到损害时向信用评价人救济的权利(9)参见《民法典》第一千零二十九条。。同时，近年针对社会信用立法的进程不断加快，各地结合本区域经济和社会发展情况，在地方立法层面推动对社会信用体系建设的创新，取得了地方立法体系的重要突破。作为社会信用体系建设较为先进的地区，上海市首次明晰了“社会信用”的概念，认为社会信用兼具市场经济和社会管理两种属性[6]。深度参与上海市社会信用立法的罗培新教授对此有较为详尽的论述(10)从法律上对于“信用”“社会信用”概念进行界定，必须遵循法律规范的基本构成要件，即假定、处理和制裁。据此，信用法律概念的三要素具体体现为：其一，当事人按照法律规定或合同约定履行义务的行为，可以适用信用法律规范；其二，当事人必须按照法律规定或合同约定履行义务，这也是信用法律规范的要求；其三，当事人按照法律规定或合同约定履行义务，构成诚实守信行为，反之则构成背信行为，面临信用治理工具惩戒的法律后果。具体内容参见罗培新：《社会信用法》,北京大学出版社2018年版，第7-10页。，质言之，可以将“社会信用”界定为：具有完全行为能力的自然人、法人和非法人组织遵守法定义务或者履行约定义务的状况。此定义同时也被《上海市社会信用条例》吸收采纳(11)参见《上海市社会信用条例》第二条。，《河南省社会信用条例》的定义也与之基本相同(12)参见《河南省社会信用条例》第三条。。笔者对这一定义基本认同，尤其是将社会信用的概念外延扩大到兼具市场经济与社会管理属性，符合我国社会信用体系建设的基本框架及现实需要。

三、融入与联结：社会信用体系参与社会治理的多重路径

随着社会发展理论问题的研究不断深入，以及社会发展中的实践不断拓展，应当如何系统地进行社会建设已然成为当前推动社会发展“软动力”提升的重要议题。尤其是党的十八届三中全会将“社会管理创新”进一步修正为“社会治理创新”，社会治理的概念逐渐为我国理论界和实务界所接受[7]。而社会规范价值的深刻变化则是社会治理创新的重要环节，价值理念、职业道德和诚信体系建设无疑将构成社会建设及社会治理的一个重要方面[8]。所以在社会信用体系建设过程中如何更好地参与和融入社会治理，是其建设规划的重点之一。作为社会信用体系在2014—2020年发展工作开展的重要依据文件，《信用纲要(2014—2020年)》对于社会信用体系应当在哪些领域参与社会治理提供了可行的规划蓝图。因此，在《信用纲要》即将完成历史使命的时点上，结合其重点建设领域规划(13)由于本节以四个重点领域为行文展开的起点，所以应当加以进一步说明和解释的是，笔者理解《信用纲要》中的四个重点领域分别是：(1)政务诚信建设。旨在提高政府和公务员行为的透明度，加强合法行政，树立政府公开、公平、清廉的诚信形象，发挥政府对诚信风尚形成的垂范作用。(2)商务诚信建设。在社会主义市场经济中，社会信用体系作用的发挥将提高从金融到建筑、食品、电子商务、中介服务等一系列行业的信息融通效率、商事主体互信程度以及交易信息透明度，从而消弭主体间的信用信息鸿沟，降低交易的信用成本。(3)社会诚信建设。在社会服务方面，提高对医疗服务提供者的信任程度，加强对特定行业的管理，并加强对网络空间行为的监督，以达到促进社会文明进步，实现社会和谐稳定和长治久安的目的。(4)司法公信建设。在司法公信建设方面，一方面采用信用规制工具使生效判决能够得到更加有效的执行，同时加强诉讼当事人之间的信息共享；另一方面注重司法机关及其工作人员信用规制机制建设，规范司法权力的行使以及司法人员队伍建设，助力司法领域深化改革，以信用规制促公平、公正、公信。与社会信用体系建设发展实践对其进行重新审视，应当是透射社会信用体系融入社会治理路径状况的可行之法。

(一)政务诚信建设

政务诚信建设在社会信用体系建设中发挥“领头雁”的作用。这种作用的发挥是多层次的。一方面，政务诚信是商务诚信的基础，市场经济下主体之间的契约关系的履行，除了仰赖于各方主体之间所必须具有的信用道德基础，还需要以主要由政府来行使的国家强制力进行保障，因此诚信规则环境的创建是政府应承担的主要责任[9]。另一方面，政务诚信的建设不同于其他一般诚信的建设，是一种政治信用问题，政府的主要职责是管理国家事务和公共事务，对每个社会参与者的诚信习惯的确立都有着先天的示范作用。可以说，政务诚信水平一旦降低，政府行使权力一旦失格，则会对社会信用建设造成致命的创伤。失信和诚信是一组相对应的术语，这种对应关系在政务领域表现为政务失信与政务诚信(14)“政务失信/诚信”。理论界对此进行讨论亦有写作“行政失信/诚信”，由于《信用纲要》及其他参阅文献多是采用“政务失信/诚信”的写法，为行文便利，笔者亦采用此写法，其后不再赘述。。就行政法学理论来说，政务诚信是指行政机关及其工作人员依循法律赋予的职权，按照法律规定的程序，遵守诚实信用原则对社会公共事务管理和服务进行的行政行为。反之，行政机关及其工作人员违反信赖利益保护原则进行的行政行为就是失信行为(15)对于政务失信通常有广义和狭义两种理解：广义的政务失信是指行政机关及其工作人员进行社会管理和服务中产生的所有政务失信行为，其中包括经济活动中产生的政务失信，执法活动中产生的政务失信，行政机关上下级之间产生的行政失信，行政机关对于其工作人员产生的行政失信等；狭义的行政失信仅仅指的是行政机关及其工作人员在行使法律赋予的行政职权对社会进行行政管理和服务的过程中违反信赖利益保护原则，从而使行政相对人的人身或财产权益遭受损害或者造成其他社会危害的行政失信行为。我们这里所主要阐述的就是狭义的行政失信。。

近年，中央高度重视政务诚信建设，着力提升政府形象，落实“八项规定”、反“四风”、深化行政管理体制改革等一系列工作的开展，以从严治党、反腐倡廉工作带动政务诚信建设，通过规范党员干部队伍的行为促进政务诚信建设也反映了我国政务诚信建设在党中央领导下有其独特性。但政务诚信建设是一个多维度的系统工程，在其建设过程中个别不符合政务诚信建设要求、违背行政行为信赖利益保护原则的现象依然时有发生。例如在新冠疫情期间，由于各地防疫物资一时间极为短缺，大理市卫生健康委员会竟然对云南顺丰速运公司承运的发往重庆市的防疫物资进行“紧急征用”[10]，此新闻一经曝出便引起巨大舆情，虽然事后经上级政府督促和协商，防疫物资归还重庆市，但这种不顾大局、各自为政的行为严重损害了政务诚信建设。一些施政方针的发布与运用缺乏科学性、系统性和稳定性，导致政策或规划朝令夕改，这种行为不仅得不到民众的信任，更是对深化治理体系与治理能力改革系统工程的严重破坏。

地方政府滥用行政权力插手市场，实行地方保护主义措施，甚至纵容地方利税或财政贡献较大的社会主体违法违规和产生失信行为等现象也被广为诟病。于2020年1月1日正式施行的《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)是国家持续深化“简政放权”“放管服”改革，进一步激活市场活力和社会创造力的重要依据。《条例》中提到“国家加强社会信用体系建设，持续推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，提高全社会诚信意识和信用水平……”(16)参见《优化营商环境条例》第三十条。。法治是现代市场经济有效运行的重要条件之一，是规范公权力行使、市场经济有序运行、市场主体平等竞争和权益不受侵害的根本保障[11]。这也是打造政务诚信的目标与价值所在，而事实上，《信用纲要》在制定时就明确指出社会信用体系建设面临的重要形势之一就是“减少政府对经济的行政干预、完善社会主义市场经济体制的迫切要求”。

(二)商务诚信建设

道德层面的信用本质上就是诚信，体现为道德品质、文化修养、精神素质，属于意识层面的范畴。而经济层面的信用则反映的是市场主体在广泛的经济活动中及时履行法定义务的状态，同时又包含了信用交易为内容的信用，一般被认为是最狭义的信用，对应的是“征信”概念，反映的是履行还款义务的能力和意愿。但在社会治理角度讨论的社会信用，则应该是综合的、广义的，包括社会影响恶劣的道德信用，比如高铁霸座等行为；还包括各类社会活动中的信用，比如当事人未及时履行法定或约定义务的行为。社会信用在贸易中起着促进交易，维护公平，合理配置资源的重要作用，是保持市场经济规律的重要因素。而我国的社会主义市场经济制度要求政府在适当的时候以合理的手段调整经济政策，承担其维护市场稳定和交易公平的责任，因而政府出手介入社会信用管理亦是我国经济制度的需要，社会信用体系也应当成为社会主义市场经济治理体制中不可或缺的一环(17)《信用纲要》中指出：社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。。

1.市场化信用评估体系的建设及域外经验。社会信用评估体系建设是市场运用社会信用工具降低交易成本、消弭“信息鸿沟”的最关键一环。在国家发改委发布的规划文件中，明确鼓励各类市场化、第三方信用服务机构的发展(18)参见国家发展和改革委员会办公厅《关于充分发挥信用服务机构作用加快推进社会信用体系建设的通知》。，但我国征信业发展历程较短，社会化信用评估机构的发展较为滞后，没有完全摆脱行政机关的干扰，而且立法的滞后、信用评估机构的低门槛，使得许多不符合相关资质的机构进入这一行业，社会信用评估机构的非中立性以及评估标准的不统一，是社会信用评估体系存在的主要问题。

美国是世界上公认的资本市场和信用交易较为发达的国家，在这种环境中孕育出以市场为主导的信用模式是必然的。即使是在资本力量在社会中占据主导地位的市场环境中，美国法律的建构层面也选择了或者说被动选择了政府干预的手段。虽然我国国情、经济制度和市场交易环境与美国有本质上的差别，但是这并不妨碍我们在法律层面借鉴前者的实践经验，尤其是在对受信主体(个人)保护和企业征信监管方面。信用交易中单方授信的特点，受信主体处于信息弱势地位，个人信贷交易尤甚，为消除这种不利影响催生了征信制度的产生。征信制度的产生消除了这种不利影响但也带来了新的挑战，即受信主体信息权保护问题，在强大的信用机构面前，双方地位发生了根本性的转换。在立法层面，应当明确双方的权利和义务，严防个人的知情权、信息权、隐私权等受到侵害，此外对负面信息评价的异议权、修复权的保护也至关重要。例如：美国《公平信用报告法》明确受信主体的异议权、修复权；《信用卡发行法》规定了禁止信用卡发卡机构不经个人许可的发卡行为；《平等信用机会法》禁止授信机构因种族、宗教信仰、性别、年龄等其他因素作出歧视性授信行为。我国目前缺少完整的规范信用交易法律，也缺乏个人征信的基本法律。在信用交易中，授信主体行为缺乏规范造成行为失范，就可能产生侵害受信主体的不利后果，影响受信主体信用交易以及其他经济活动甚至社会活动。因此笔者认为，我们有发挥后发优势的空间，应审慎借鉴美国在受信主体权利保护方面的立法经验。

德国的社会信用体系发展模式，是以政府为主导建立起来的。受本国传统文化和理念的影响，德国认为社会信用相关法律应具有公法性，由政府设立相关征信部门，对信用数据强制监管。这一模式适用于公共信用数据比较缺乏的情况，这种情况下，政府可以统筹相关力量，强制要求企业和个人提供征信数据，建立公共征信系统。这种模式之下，由政府主导建立的信用数据库，注重私人信息的保护，但是其弊端也显而易见，由于政府建立的社会征信机构的非盈利性，不面向全社会成员提供信用信息，只面向一小部分成员提供咨询服务，这样建立起来的社会信用系统缺乏整体性、系统性和开放性。在当今社会，社会信用系统的建立，目的就是服务于人民群众，信息数据的来源应当具有广泛性，信息查询应当无门槛无限制，只有这样才能满足大数据时代之下建立统一的信用系统的目标。

日本社会信用水平程度较高，得益于其特殊的社会信用发展模式。日本的信用模式综合了市场驱动型和政府主导型的模式。首先由行业协会建立起征信系统，然后交由指定的公司进行经营，而且实行会员制模式，收集整理的信息不面向社会公众，只向其会员提供。这种模式的特点是前期由政府主导，强制性收集获取征信信息，建立起这样的一个系统后，又交由市场主体进行自主化经营。

无论是脱胎于市场注重对受信主体保护的美国信用体系，以政府主导且以限制信用评价主体权限为目标的德国信用评价体系，抑或是以“行会”为主导的日本信用体系，其目的都是在契合国情文化和社情民意的基础上维护市场公平与交易安全，与社会信用体系参与市场经济治理的目标不谋而合。

2.社会信用体系融入市场经济治理体制的基本准则。第一，约束行政权力。行政主体建立相对人的信用档案，并通过信用话语体系对相对人既往表现进行再次评价，须严格受法律约束。厘定相对人免于记录与评价的事项。政府须将收集相对人信息的行为限定在合法、必要的框架内，同时遵循个人数据共享与使用的“最小化使用原则”[12]，明确厘定相对人免于记录与评价的事项。涉及相对人商业秘密和自然人隐私的信息免于记录与评价，隐私信息包括自然人的病史、血型、基因、宗教信仰、亲属状况等个人信息以及收入、存款、纳税数额、资产情况等财产信息。同时，相对人的资产类信息和偿付信用情况属于金融经济领域征信的考察内容，而公共信用评价则力图展现不具金钱价值(non-monetary values)的守法状态，因此与经济相关的要素即使与商业秘密无关，亦须排除。

第二，审慎确定信用评价标准。信用评价主体应当将“失信”“守信”所对应的情形进行严格限定，设定兼具合法性与合理性的判断标准，并说明理由，避免其成为泛化的、恣意的标准。其一，审慎认定失信行为。行政主体将相对人接受刑罚、行政处罚和强制执行措施的行为均评价为“失信”，失信评价成为弥散在所有违法行为之上的“箩筐”评价，与法律评价的精细划分形成鲜明对比。因此，政府应当通过限缩失信评价的适用范围、严格失信评价的实质性要件来审慎认定失信行为。信用评价不应当简单按照将相对人的数次小错误相加为一次大错误的逻辑展开，否则将会出现社会危害性相差程度极大的不同行为受到相似制裁的情况，造成法律责任体系的紊乱。其二，审慎对待综合性信用评价。行政主体对相对人进行综合性信用评价已经成为制度推进的重点内容。但对相对人既往表现进行综合性评价时，法律评价体系的大前提、小前提、法律适用框架均无法适用。为避免过度偏离行为评价的逻辑链条，走向难以进行精确法律控制的人格刻画维度，既往表现的综合判断应当限缩在相同或关联行业、领域之内，限缩在法人或其他组织的评价之上，除却自然人在职业活动中的表现外，审慎建立针对自然人的公共信用评价体系。

第三，完善程序性规定。在厘定相对人免于记录与评价的事项、合法合理确定公共信用目录、审慎确定信用评价标准的基础上，还应当完善信用评价的程序性要求，在信用信息记录、信用评价与信用修复等环节遵循告知、说明理由、给予相对人陈述和申辩机会等程序性要求，同时建立审慎的披露机制。根据现有制度安排，依托政务信息共享与政府信息公开的持续推进，相对人的公共信用评价披露大幅度提升了政府监管过程和相对人守法状况两方面的透明度。但如果说企业法人的公共信用信息公示属于政府信息公开制度的延伸，那么自然人的公共信用信息披露则应当受到更多的限制，应当采取审慎查询和共享、一般不对外公示的方案进行披露。

第四，切实保障信用修复制度运行。信用修复关涉到失信人能否适时消除不利影响，同时亦会影响到社会整体的信用建设。作为一种程序性机制，我们认为失信修复应当包含以下要素。其一，在适用对象上，并非所有失信行为都可以进行信用修复，只有失信程度较轻或者一般的行为才具有修复的可能性。其二，在内容上，失信修复应当包含三个面向：一是对受损的法律规范进行修复，只有当黑名单执行完一定期限后才允许通过信用修复提前退出黑名单；二是对受损的社会关系和秩序进行修复，这就要求失信人矫正过往失信行为，例如缴纳罚款、滞纳金以及履行行政机关课予的其他义务等；三是对失信人本身的修复，使失信人自觉形成对诚信的法律认知和接受。

(三)社会诚信建设

社会信用体系建设的重要目标之一是促进社会诚信水平的提高。与此同时，社会诚信水平的提高有助于形成良好的社会信用环境，社会成员之间的交往以诚信为本会促进社会文明进步，从而反哺社会信用体系建设，使其在人人崇尚信用的文化软环境中进一步发挥社会治理作用。

《信用纲要》在社会诚信环境打造方面进行了细致的规定，其规划要求涉及多个重点领域(19)《信用纲要》中明确列举的规划领域有：医药卫生、计生，社会保障，劳动用工(用工中介)，教育、科研，文化、体育和旅游，知识产权，环境保护和节能减排，社会组织(组织信息、诚信建设入章程等)，自然人(信用记录、重点行业职业信用)，互联网等。所列举领域基本涵盖信用缺失导致社会矛盾较多，社会影响及舆论反响较大的重点领域。，旨在通过推动重点领域、重点行业社会信用体系建设，带动其他领域诚信风尚的形成，使社会信用治理发挥其独有作用并融入社会治理机制的构建，参与全领域社会治理。以医药卫生领域为例，近年我国医药卫生领域失信现象时有发生，从“莆田系”医院到问题疫苗事件再到暴力伤医案件频发，都严重阻碍我国卫生事业的发展。其中最直观的表现就是医患不互信的加剧，暴力伤医案件的频发更是令人痛心疾首，由于现代医学技术不断发展，科技诊疗手段不断增多，相应的医疗过程及其结果反而蕴含了更大的不确定性[13]，而消弭这种不确定性的一个重要方面就是基于医患互信状况下对诊疗手段和诊疗效果的良好沟通，因此医药卫生领域社会信用体系建设被安排在《信用纲要》“社会诚信建设部分”规划的首位，这也是对当前新冠疫情背景下人民群众对医药卫生领域诚信建设关切的制度回应。具体而言，《信用纲要》主要对医疗服务提供主体提出更高的信用要求，医药卫生领域信用建设对提高医生医德水准，坚持仁心仁术的职业操守提出纲领性要求，对医疗服务机构建立信用评价机制，并将医务人员收受贿赂、过度诊疗等行为纳入失信惩戒的范围。与此同时，针对患者失信现象，在地方涉医立法实践中社会信用治理的引入已有相应成果出现，2020年12月29日印发的《上海市医疗卫生人员权益保障办法》中将涉医失信行为的信用惩戒作为专章列入其中，对失信惩戒和信息归集、一般失信惩戒、严重失信惩戒及联合惩戒信息通报进行具体规定(20)参见《上海市医疗卫生人员权益保障办法》(2020年12月28日上海市人民政府令第40号公布)，https://www.shanghai.gov.cn/nw12344/20201230/92ffd4e80e9d4f08957295776918228f.html，最后浏览日期2021-01-13。。回顾医疗领域信用治理促进卫生事业发展的实践成果，虽不能窥一斑而见全豹，但依然能在一定程度上证明，重点领域社会信用体系建设参与社会治理的途径是一种可行路径，而下一步从重点领域推广到全领域社会治理，则应当是信用治理进一步融入社会治理体制的重要考量。

(四)司法公信建设

保障公正司法，提高司法公信力是当前我国司法改革的重要任务，党的十九大报告指出，“要深化司法体制综合配套改革，……，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”因此将社会信用体系建设作为深化司法体制改革的重要一环，在保障法律人才队伍建设与促进审判职能发挥等方面发挥其独特的“软规范”驱动力，是推进执法规范和程序严密的应有之义。

全面推进依法治国，深化司法体制改革，必须要有坚实的人才队伍保障基础，才能有效满足人民群众日益增长的高品质、多元化法律服务需求[14]。在司法执法和从业人员信用建设的过程中，一方面，对现有的各类人员建立信用档案，将徇私枉法或不作为等失信记录纳入档案，并纳入其考核评价和奖惩机制中，发挥社会信用的“事前规范”作用；另一方面，将“守信”作为法律从业人员从业资格取得的必要条件之一，2018年“法考”改革后就将其纳入其中(21)参见《国家统一法律职业资格考试实施办法》第十条。，把好法律职业进入关，使严重失信人无法进入司法、执法及其他法律服务队伍，获得了良好的舆论反响。

此外，社会信用体系建设与案件强制执行的联动，有助于提高生效法律文书的执行率。裁判结果能否得到高效执行，关系到相关诉讼主体的切身利益，得不到执行的裁判几乎等同于一纸空文。倘若拒绝履行法律文书的行为得不到有力的制裁，则会出现失信获益而守信吃亏的怪诞局面，不利于司法权威的树立，更使人民群众对公平正义得不到切身感受。生效法律文书的执行问题看似是司法实践的末梢，它却实质折射出国家治理中的深层要素与现实样态[15]。因此，以授信体系建设为施力点，运用失信惩戒、守信激励等方式，在司法大数据改革背景下，建立强制执行平台与社会信用信息服务平台的强联系，构建多元化的执行问题解决机制，是突破“执行难”问题的有效途径。

四、理论构建与争议解决的新契机：习近平法治思想的指引(一)社会信用体系建设之争议：“信用泛化”与道德“越界”

在社会信用体系建设过程中，“信用泛化”问题引起广泛讨论，尤其是作为具有直接惩罚性的信用联合惩戒措施，被认为是社会信用体系参与社会治理的众多手段中具有较大威慑性和侵害性的手段。信用联合惩戒又被称为失信联合惩戒，其重点在于联合，包括政府与市场、社会之间的联合，政府内部各行政主体之间的联合[16]。如果说，政府与市场、社会间的联合，由政府设立专门机构汇总、处理各类信用信息，供市场、社会中的用信主体使用，此时用信主体对信用信息根据自主意愿进行主观评价，在绝大程度上可以起到帮助用信主体降低交易风险和信用成本的作用，是可以被接受的。但政府系统内的职能部门联合行政执法，这种合力的产生是否具有正当性，对行政相对人造成的侵害是否可控，有无二次处罚的嫌疑，都要打一个问号。例如，我们很难在“慈善捐款”与修复严重失信记录之间找到逻辑关联，也很难在“捡垃圾、排放自行车”与修复“施工噪声失信”之间发现合理关联，我们甚至不能理解交通失信与限制招录为公务员之间有何关联、见义勇为与修复交通失信记录之间有何关联、个人信用与限制参加小客车摇号登记之间的关联。就如“国家因为缓解法制‘饥渴症’而制定大量法律、法规编织起的一张重重法网中，个人自由仍受到严重的限制”[17]。同样，为了治愈信用“饥渴症”而施行的联合行政措施形成的法网“网眼”则更加细密。地方涉信立法实践中对“关联性”有所涉猎，基本使用“相关联事项”之类的表述(22)参见《上海市社会信用条例》第三十条、第三十一条，《浙江省公共信用信息管理条例》第二十三条。对失信惩戒的范围进行限缩，以期控制失信惩戒不被用得“过泛”“过滥”，但“相关联事项”的定性以及到何种程度产生关联性的定量问题都有待进一步明确。

同时有观点认为，信用泛化问题产生的根源是“道德”越界，“行政性惩戒既以道德评价为基础，道德约束也以行政权作用为依据，道德与法律在其中缠夹不清，失信联合惩戒的泛道德化倾向表现无遗”[18]。道德和法律的关系是法学领域经久不衰的议题，作为以提升社会道德水平为主要目的的新型社会治理手段，对具有强烈道德色彩的“信用”采用评价、惩戒或激励的方式进行治理以达到预期目标，如何在社会信用体系建设过程中解决“道德”越界问题，是另一个应当考虑的重要面向。

(二)习近平法治思想对社会信用体系建设的指引

1.准确把握社会信用体系建设中的“德”“法”关系。“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。”同时“要把道德要求贯彻到法治建设中。以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑。”“要运用法治手段解决道德领域的突出问题。”[19]这是习近平法治思想深刻总结社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，是对道德和法律的关系以及道德规范纳入法治轨道等问题作出的深刻结论，也是在社会主义法治轨道中加快建设社会信用体系的重要理论基础和行动指南。具体而言就是，将人民群众突出反映的道德问题，通过法律规范解决，同时在此过程中发挥道德的教化作用，通过规范人们的行为、惩罚违法行为来引领道德风尚，实现法律和道德相辅相成，法治和德治相得益彰[20]。

2.坚持重大改革于法有据。“凡属重大改革要于法有据”是习近平法治思想对法治领域改革的重要论述，也是我国法治改革过程中的基本遵循，“但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的”[20]。就我国社会信用体系建设的实践而言，一方面，在社会信用体系建设尤其是失信联合惩戒机制运行过程中，出现了一些规则制定不合法、不合理，失信惩戒被过度滥用的现象，导致失信惩戒“箩筐化”。因此，应当坚持全面贯彻重大改革于法有据的核心思想，加快推进社会信用基础性、高位阶立法，同时在当前法律条件下进行社会信用体系建设实践，要坚持完善法律授权过程，按照法律程序进行，做到“依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理”[21]，以最严格的要求在社会信用体系建设过程中厉行法治，对可能造成严重减损公民权利、加重公民义务法律后果的措施，提高授权门槛，尽可能解决社会信用体系建设法治化的痛点与争议。另一方面，亦不能在改革过程中畏首畏尾，因为就我国社会信用体系建设实践来看，地方及行业信用建设的先进成果与方法创新百花齐放(23)如信用承诺制度的探索与实践，参见厦门国信信用大数据创新研究院：《社会信用体系建设年度报告(2019)》，中国市场出版社2019年版，第323-330页。，这种自上而下的经验传导为我国社会信用体系建设的顶层设计提供了“养分”与资源。

3.社会信用体系建设的广泛参与。健全社会治理规范体系，要广泛推动人民群众参与社会治理[22]。失信联合惩戒机制之所以成为社会信用体系建设过程中“最利的剑”，是由于多个部门的共同参与，也即是“联合”的合力。而正如前文所述，失信联合惩戒机制的“联合”主要侧重于行政机关内部规制措施的联合，而社会信用体系建设进入新阶段，应当注重发挥多元主体的联合，发挥不同行业、不同组织以及广大人民群众参与社会信用体系建设，这些主体又多是社会信用体系规制的信用主体，因此广泛参与既有利于增强社会信用体系建设的活力，又在强化信用主体知情权、异议权等权利的救济与保护方面发力，强化社会共治与社会监督，其最终目标在于，“既不让任何一个失信者因为失信行为而得到利益，也不让任何一个诚信者因为诚信行为而蒙受损失”[23]。