汤轶群

（中国戏曲学院，北京 100073）

《中国教育现代化2035》中明确提出：推进教育治理体系和治理能力现代化。提高教育法治化水平，构建完备的教育法律法规体系，健全学校办学法律支持体系。健全教育法律实施和监管机制。提升政府管理服务水平，提升政府综合运用法律、标准、信息服务等现代治理手段的能力和水平。健全教育督导体制机制，提高教育督导的权威性和实效性。提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设。鼓励民办学校按照非营利性和营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新。推动社会参与教育治理常态化，建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制。［1］因此，依法治教、依法治校、依法办学及规范学校管理机制，已经成为教育这项事业的重要内容。健全科学、规范的高校法治管理机制将是进一步改革和发展教育事业的客观需要。

一、高校法治管理概述

依法治教，就是依据法律来管理教育，规范教育行为。即在社会主义民主的基础上，使教育工作逐步走上法制化、规范化轨道。具体来说，就是用法律来规范教育管理活动，协调教育关系，指导教育活动，解决教育矛盾，保护学校和师生的合法权益，促进教育事业的健康快速发展。［2］高校法治管理是指高等学校依法行使学校权利、履行学校义务来依法管理学校各项事务，维护学校、师生及员工的合法权益的管理机制或模式。据此，我们可以看出，高校法治管理是依法治教的内涵之一。目前我国的高等教育管理工作模式还多为以前的行政性集权式的管理模式。也就是“条块结合型”的线性式的管理模式。这种管理模式探其根本大多是以一种传统的“人治”思维为主导的管理方式，学校通过由上而下的直线型管理方式来推进各项有关决策、部署及相关行政领域工作的执行与落实。［3］这样的管理模式使得高校在日常管理及教育教学活动中会遇到诸多法律问题，而高校法治管理工作的规范化对处理高校法律问题，协调日常管理工作中有着极其重要的意义。

为推进高等学校治理体系和治理能力的现代化建设，进一步完善教育法制体系，近年来，各地高校的法治管理工作都有了不同程度的发展，部分高校还积累了一些好的经验和具有本校特色的工作。但从总体上看，存在着高校对法治管理工作重要性的认识还待深化、系统的学校规章制度体系还未完全构建、法治工作机构和队伍建设还待加强、法治工作理念还待进一步转变等诸多问题，从现实角度来看，高校的法治管理工作与依法治国基本方略要求的实现还存在一定的差距。

二、高校法治管理工作中存在的问题

亚里士多德曾经说过：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”为此，我们认为，高校法治管理工作存在的问题是缺少完备的法制系统及理念的健全。此外，作为一种管理模式，必然有管理过程的一般问题。因此，高校法治管理工作中存在的问题主要有：

（一）法治管理工作重要性的认识还待深化

高校主体依法治校的法治意识普遍缺乏，目前很多高校管理者尚未意识到法治的重要性，在处理一些问题时往往忽视了法定程序和要求，更多以行政命令手段行之，带有很强的自主性和随意性，这不利于高校管理工作法治化建设。［4］高等教育是一个非常系统的体系，而高校作为高等教育的实施者，依法治教、依法治校是其在实施教育活动、开展教学及培训过程中唯一能遵从的规则。高校教育工作者不仅是传道授业解惑的教师，更是科学研究发展的中坚力量，承担着教书育人的社会职责，但部分高校教育工作者和管理人员对依法治校理念的理解存在误区，法治意识淡薄。依法治校是用法律法规来治理好学校，高校教育工作者和管理者未能深刻理解依法治校的内涵，只片面地强调日常教育和管理，没有从主观上将法治理念进行深入内化，造成法与现实相分离的局面。［5］

（二）规章制度体系还未完全构建

规章制度是高校法治管理的依据，目前各高校为了贯彻落实《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》（教育部第41号令）《高等学校学生行为准则》《中华人民共和国教师法》《事业单位人事管理条例》等法律法规，高校在教学、管理和服务等方面，都针对性地制定了本校的规章制度，以帮助提高前述法律法规的适用性。但现实情况是，有些高校不太重视规章制度的制订，使得高校本身的制度体系就没有完全构建；只能遇到什么样的情况再制定什么样的制度，这种“头痛医头、脚痛医脚”的情况导致制度的连贯性与体系性较差，容易滋生问题、产生纠纷，存在着较大的法律风险。同时，部分高校为了应对内控制度检查，聘请校外人员专门做一套内控制度，而这一套内控制度往往与高校的实际运营情况不符，这使得规章制度在适用上存在着一定的冲突，导致高校法治管理质量及效率的下降，扰乱高校正常的管理秩序。

（三）法治管理机构和队伍建设有待加强

规章制度制定出来后，想得到全面、深入的执行效果，还需建立高校法治工作管理机构。高校法治工作管理机构的核心功能一般包括法律顾问、合同及制度评审、信访件处理、师生权益救济、教育培训等。以高校实践中的合同管理为例，承担高校合同管理的主体是：部分学校采用聘用校外律师作为学校的法律顾问，参与学校法律管理；有的学校利用资源优势，由本校法学院（系）教师兼职担任学校法律顾问；还有部分院校或单独或与校（院）办公室、纪检审等部门合署设立法务部（处）审核学校文件、合同，处理学校法律事务。而不同的情况会引发不同的问题。例如：校外律师因为不熟悉学校情况，不了解合同签署的目的及流程，容易影响合同管理的连续性、全面性、及时性。学校法学院（系）教师兼职担任时，因为大部分法学院（系）教师日常承担着的课堂教学、科研等工作挤占了相当一部分时间和精力；同时，也因为法学是实践性非常强的学科，任课教师往往精于教学、疏于实践，由他们完成高校日常的合同管理难以达到预期的效果。高校法务部门（人员）与校（院）办公室、纪检审等部门合署办公，法务人员在处理校内法律事务、审核合同的同时，一般也要承担日常行政类事务，这也在某种程度上影响合同审核的质量。［6］同时，除了专业素养外，高校法治管理工作人员的业务素质、道德品质及工作方法、能力也会影响法治管理工作的效果。因此提高法治管理工作人员的政治素质和业务水平，建设一支业务能力强、专业素养好、品行优良、公正廉明的法治管理工作队伍就显得尤为必要。

三、高校法治管理工作的完善

《诗经· 豳风· 鸱号》中记载：“迨天之未阴雨，彻彼桑土，绸缪牖户。”这句话告诉我们，事前要做好准备，存在问题，就要改善。因此，为保障法治管理工作的顺利进行，促进高校法治管理工作的完善，我们可以从以下三个方面入手：

（一）深化认识法治管理工作的重要性

首先，从思想上我们要认真学习领会、深入贯彻落实总书记全面依法治国新理念新思想新战略，全面推进依法治教是教育系统应尽职责和使命担当。做好“十个坚持”，全面推进依法治教，持续推进教育治理体系和治理能力现代化，确保高校的教育、管理活动的规范化。为将总书记依法治理理念推进到我们具体的管理工作中，我们也可以从高校管理体系中制定学校加强法治工作、推进依法治校整体工作方案，将法治工作纳入学校年度计划和中长期发展规划中。

其次，利用推进对学校规章制度的学习来深化法治管理工作的认识。在加强制度建设的过程中，为了使规章制度能够在高校的制度体系中起到引领、支撑的作用，要在规章制度的起草、审查、发布、宣传、解释及施行的过程中，注重推进学习宣传。一般而言，规章制度除了需要在学校官方媒介中公布之外，新职工的入职、中层干部培训工作中都可以加入规章制度培训的内容，这样上下贯通，形成合力，使高校法治管理工作深入人心。

（二）构建完备的规章制度体系

加强依法治校体制机制建设，进一步完善高校制度体系。坚持高校立法“一盘棋”理念，增强制度的科学性、有效性、系统性。实践中，我们可以通过以下方式来构建完备的规章制度体系，具体来说：

首先，建立以章程为基准的高校法制体系。高校章程中都有组织机构、人员、经费、资产、后勤、社会服务和外关系的管理规定，以此为依托，我们应该就工作中所涉及的方方面面，依据国家法律法规或上级管理规定来制定符合高校自身特点的制度体系，以规范高校的办学行为，保障高校参与者的合法权益，从而促进依法治校能力的提升。

其次，为避免内控制度与高校实际“两张皮”的情况发生，我们不能一味地为了应对制度检查而建设，而是应该把现有制度及情况拢进来，再以内控的要求配套其他高校自身应有而未有的制度。同时，也要通过职能部门的参与及讨论、专家认证、高校法律顾问审查等内外联动的方式制定出符合高校实际情况、合法有效的内控制度。

（三）加强法治管理机构和队伍建设

“徒法不足以自行”，这就要求高校法治管理不仅有管理机构的完备，还要加强法治管理工作队伍的建设。实践中，许多高校要么没有设立法治管理机构，要么就是法治管理机构的工作人员性质是“兼职”的，再有就是法治管理机构的工作人员缺乏专业性，不能完全胜任法律顾问、合同及制度评审、信访件处理、师生权益救济、教育培训等工作。为此，我们要：

1.设立独立的法治管理工作机构。高校的法治管理工作，不是单纯写在高校年度工作计划中的一句话，而是非常专业且系统的工作。随着依法治教思想的日趋深化，法治理念、法治思想已经深入人心，高校的法治管理不同于普通的行政管理工作。而现实是，部分高校没有设立专门的法治管理机构或者是法务岗位，而法治管理工作就挂靠在高校办公室里作为行政管理的一部分体现出来；一旦遇到法律问题，就聘请校外律师“解决”，这样做无疑会使高校法治管理功能弱化。为此，我们应该设立独立的法治管理工作机构，聘用具备专业法律知识的人员充实到这个机构中，对没有设立机构条件的学校，至少也应该在高校办公室下设一个法务秘书的岗位，让专业的人专门来做高校法治管理工作。

2.加强高校法治管理工作的队伍建设。在高校办公室的实际行政工作中，常常会遇到许多涉及法律、法规的问题，尤其与信访和法律事务相关。如果工作人员不具备信访和法律专业基本的法律常识和知识，将难以适应工作的需要。［7］同时，兼职校外律师（法律顾问）在处理高校的法律诉讼时或许有非常多的经验，但因其不了解高校工作情况，不熟悉高校管理事务，在合同及制度评审、信访件处理、师生权益救济、教育培训等工作方面能力略显不足。为此，我们要配足、配齐法治管理工作人员，充分发挥法治管理工作队伍在学校制度制定、重大问题决策、师生权益保护及救济、法律风险预判及防控等方面的重要作用。

高校法治管理工作是依法治教、依法治校的重要组成部分，高校法治管理能力的高低是衡量高校在行政管理及内部控制水平的重要标准。为此，高校应该依照有关的法律法规组织实施教育、教学活动，以法治思维、法治方式引领、推动和保障高校的健康发展，才能最大程度地实现依法治教、依法办学、依法治校。