孙国祥

（日照市消防救援支队，山东 日照 276800）

一、消防委托执法的定义和特点

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》于1996年由第八届全国人大第四次会议通过，2009年、2017年先后两次作了个别条文修改。原《行政处罚法》将行政处罚的实施权只授予县级以上政府及主管部门行使，而乡镇政府和街道办事处一般不享有行政处罚实施权，区县相关部门“管得着却看不见”，乡镇、街道“看得见的管不着”。2021年7月15日正式施行的新《行政处罚法》规定：省级政府可以根据需要将县级政府部门的行政处罚权交由有能力的乡镇政府（街道办事处）行使。

消防委托执法可以简单表述为消防救援机构将消防行政处罚权力依照有关规定，采取特定形式委托给符合法定条件的组织，并承担受委托组织执法所引发的法律后果的一种行政行为［1］。概括地讲，该行为具有三个特点：

（一）合法性

消防委托执法依据的合法性主要体现在以下四部法律：《行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政强制法》，主要明确了行政委托的主体、客体、事项、程序和责任等内容。

（二）程序性

《行政处罚法》规定，行政执法委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，应向社会公布，但是对具体实施行为的规定不够细致，因此，需要省、自治区、直辖市对于委托执法出台相应地方性法规、政府规章或者其他规范性文件，以此完善行政委托执法的程序。例如重庆市政府办公厅《关于乡镇消防委托执法工作的实施意见》指出，受委托乡镇履行消防监督检查职责时，依法依规填写相应检查记录的同时，对其发现的火灾隐患或者消防安全违法行为责令及时或者限期改正。此外，对依法应当给予行政处罚的社会单位，受委托乡镇以委托消防救援机构的名义作出行政处罚决定。由此可能导致的行政诉讼或者行政复议案件，由委托消防救援机构承担法律责任。

（三）规范性

消防委托执法行为规范性体现在从一个具体行政行为的制定、实践到评价，行政相对人的回应等流程和环节，都需依据一定的规则和标准［2］。新《行政处罚法》将行政处罚实施权向基层延伸，有利于提高执法效能，同时也规定受委托乡镇政府（街道办事处）应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。委托消防救援机构应当加强监督，完善执法评议、执法质量考核制度，发现问题，及时纠正。

二、消防委托执法存在的困境

2018年之前，消防行政委托执法只体现在公安派出所消防执法领域。辽宁、河南、山东等地公安厅以内部文件形式授权公安派出所开展消防行政处罚，以消防机构名义作出，有力推动了消防行政执法工作的开展，取得了明显的成效。2018年消防队伍脱离公安并入应急管理部，和公安原有的工作联动体系被打破，虽然《消防法》规定，公安派出所可以负责日常监督检查，《消防监督检查规定》（公安部令第120号）中对于派出所消防监督检查的具体规定仍然有效，但《消防法》第七十条规定，公安机关只决定依照《治安管理处罚法》的有关消防行政处罚。同时，随着时间推移，公安机关与消防救援机构联系逐渐疏远，派出所消防工作不断弱化。当前派出所监管单位仍是火灾高发区，更是“小火亡人”火灾重灾区。新的体制机制下，除了继续推动派出所监督执法外，应当不断加快委托乡镇、街道消防、执法的工作进度，以此弥补派出所消防监督执法工作短板。

（一）原有委托执法权责不统一

当前消防委托执法授权内容更多的是赋予职责而非职权，被授权主体义务多于权力，极大程度上影响了受委托主体执法人员工作积极性和主动性，导致基层消防工作始终停留在较低水平，因为不能行政处罚，行政相对人的违法成本就很低或者无成本，导致行政相对人不能积极和及时整改火灾隐患，有时对于作为行政相关人的群众提出的举报投诉处理方案也难以令其满意［3］。

（二）队伍能力素质与职能不相适应

尽管很多乡镇、街道等成立了应急管理事务服务中心，但由于人员流动性大，正式编制名额过少，经常性被占用编制或者借调人员从事其他工作，而不同行业部门均向最基层的政府——乡镇、街道部署任务，其工作范围太宽、太杂，一人可能需要身兼数职，工作难以正常且持续地开展，结果可能导致消防委托执法难以正常开展。

（三）委托程序的规范制度不够具体

从实际情况考虑，确有委托主体违背依法委托的原则随意委托，没有法律依据而委托，不符合委托条件而委托，同时受委托组织任意用权，由于其是以委托主体名义进行处罚活动，可能存在较多执法不文明行为，程序意识淡薄，再加之委托主体无意监督，任其所为，委托之后便不管不问，放任不管，导致受委托组织违法处罚、侵犯相对人合法利益的问题出现。

（四）委托主体监督力量薄弱

当前消防救援机构人少事多，矛盾突出，以山东省H消防救援大队为例，6名消防监督员需负责447家重点单位、467家一般单位的日常监管以及辖区3个街道、6个乡镇、18个公安派出所（2万余家“九小场所”、771家住宅小区、529个村居）的消防业务指导工作。消防委托执法实施后，消防救援机构就需要承担受委托主体执法过错、越权执法等所带来的行政诉讼或者行政复议，信访案件，这也对委托主体提出了更高的要求。

三、消防委托执法模式的创新与完善

将消防行政执法权委托给乡镇政府、街道办事处等，可以有效弥补乡镇层面消防监督力量和条件受限等方面的不足，通过多元化方式，改变基层消防工作中有责无权的状况。

（一）规范消防行政执法委托制度体系

乡镇政府、街道办事处想要将受托消防行政执法权落地，就要有相应的规章制度予以支持，对于发现的消防安全违法行为或火灾隐患，受委托主体既要督促整改，同时又要做好行政处罚工作。消防救援机构与受委托乡镇、街道采用书面行政委托书或者委托协议方式明确委托消防执法的期限和形式，建立健全受委托主体管理制度、执法规范化指导制度和执法评估制度，消防救援机构加强指导，规定统一法律文书，开展执法质量考评。对不依法办事、徇私舞弊的执法人员，严格批评教育，情节严重的取消执法资格。

（二）提升受委托主体的法律素养

受委托主体应至少配置两名具有执法资格的专职执法人员，采取乡镇政府、街道办事处主要领导推荐、县级司法部门审核形式，选拔熟悉消防法律法规、有执法能力的干部担任。同时消防救援机构应编制《消防法律法规文件汇编》和《基层乡镇消防监督检查手册》等，统一监督检查内容及标准，通过集中培训、实地教学等形式提升执法人员业务水平［4］。

（三）明确消防委托执法的事项范围

当前国内尚未出台完善的法律法规对行政权力的分解细化和规制，将所有委托事项囊括在内是不可能的，所以通过列举各类事项方式进行规范化并不现实，可明确禁止委托的行政执法行为范围，以此赋予受委托主体的自由裁量权，体现法律的灵活性。

（四）完善消防委托执法程序

受委托主体应将委托协议或者行政委托书予以公开，既保证了行政相对人知情权，也保障了受委托主体执法权力合法实现；此外，行政协议或者行政委托书需要明确说明受托方执法程序、权利及义务，以保证委托主体可以监督受委托主体履行义务和完成受托事项而避免不必要的阻碍。同时，行政处罚结果也要及时对外公开，接受社会和群众的监督。

总而言之，消防委托执法是顺应当前深化消防执法改革大背景下产生的一种执法方式，由于出现的时间较晚，还有很多需要完善和改进，这是不可避免的。当前全国范围内都在进行执法改革，完善消防执法治理体系建设，消防委托执法为提升消防监督能力和及时消除消防隐患具有重大意义，是国家法治社会建设不可或缺的一部分。