周乐达，朱笔能，孙亦芸

（1.国网江苏省电力有限公司苏州供电分公司，江苏 苏州 215004；2.苏州苏能集团有限公司，江苏 苏州 215004）

1 问题的提出

违约金是由当事人约定或法律规定的，在一方当事人不履行或不完全履行合同时向另一方当事人支付的一笔金钱或其他给付［1］。违约金在德语中被称作“Vertragsstraf”，直译为“合同罚”。违约金之约定在本质上属于一种合同，体现着当事人的自由意志，尊重违约金约定的效力自然是私法自治的题中之义。合同双方在缔约时是非现实的给付，违约金的预定特征注定了其无法精确地与未来合同履行障碍的后果相契合。为了兼顾实质公平和个案正义，必须对违约金加以限制，因此，各国都无一例外地规定了违约金酌减规则，避免对债务人造成伤害。

然而，在供用电合同领域，对违约金是否应该酌减的问题，法院持有不同的观点。在江苏省近5 年152 个供用电合同案例中①以“供用电合同（案号＋标题＋全文）”“民事案件（案件类型）”“江苏省（审理法院）”以及“判决书（文书类型）”作为检索条件在“北大法宝”司法案例库中进行检索，时间为2016 年1 月1 日至2020 年10 月1 日。总共检索到相关司法文书699 篇。经过筛选，实质内容符合供用电合同相关类型纠纷的判决书共152 篇。，逾期缴纳电费与支付违约金纠纷数量为65 个，该类纠纷中有36 个案例涉及用电主体逾期欠缴电费，供电主体作为原告以违约为由请求法院判决违约方缴纳电费与违约金。经作者逐一研阅判决书，该类纠纷司法判决所暴露出的问题主要体现在法院对因欠缴电费产生违约金的处理方式迥异，大致可分为两类：①法院尊重当事人的意思自治，支持供用电合同中约定的违约金的计算方式与数额；②法院认为供用电合同中约定的违约金过高，应当本着违约损失实际填补原则，予以适当调整。但无论支持约定违约金抑或对违约金进行酌减，所涉法院均未在其判决书中对相关判决结果进行说明论证，含糊其词成为常态，导致“同案不同判”的司法乱象严重损害司法公信力。在这一背景下，我们试图对供用电合同中违约金条款进行性质辨析，探寻法院判决不一的内在原因，并为供用电公司提出具体可行的建议。

2 供用电合同中违约金酌减的裁判分析

对近5 年来36 个涉及供用电合同违约金酌减的案例进行分析，得出以下结果：多数纠纷的原被告双方，在供用电合同中约定违约金的计算方式均为“自逾期之日起计算至交费之日止，当年欠费的部分每日按欠费总额的2‰计付违约金，跨年度欠费的部分每日按欠费总额的3‰计付违约金。”此违约金范围能否得到法院支持，法官判决不一。

上述案例中，共有22 个案例支持约定的违约金数额，占案件总量的61.1%。综合而言，法院在判决书中对支持约定违约金的理由论述部分均呈现出相似性的粗疏，大多数以“原告主张的违约金，其计算方式不违反法律规定”“双方约定的计算违约金有事实和法律依据”等表述一带而过，未做充分的说理和分析。在所有案例中，法院认为当事人约定的违约金过高，应当予以酌减的案例数量有14 个，占所有案件总量的38.9%。上述案例中，法院对违约金进行酌减的判断标准分为三类。

第一类是以年利率24%为判断标准。在“滨海县宏厦房地产开发有限公司与国网江苏省电力公司滨海县供电公司供用电合同纠纷上诉案”中，法院认为“原告要求被告按照日千分之二支付逾期付款违约金，该主张超过法律保护范围，本院调整为自逾期支付之日起按照月利率2%承担逾期付款损失”②同样的案件还有“国网江苏省电力有限公司仪征市供电分公司与中江能源回收扬州有限公司供用电合同纠纷案”，原告在诉讼中主张了“每日千分之一的违约金”，对此法院认为“约定承担违约金标准过高，应当依法予以调整……按年利率24%分段计算利息承担违约金的诉讼请求，有事实和法律依据，本院依法予以支持”；“国网江苏省电力有限公司泗阳县供电分公司与泗阳广安中月房地产有限公司供用电合同纠纷案”，法院认为“原、被告供用电合同约定每日按欠费总额千分之二计算违约金，相对于逾期付款导致的实际损失，仍然应当认定过高。本院将逾期付款违约金标准调整为按年利率24%计算”；“国网江苏省电力公司东台市供电公司诉东台市银龙纺织有限公司供用电合同纠纷案”中，法院认为“关于违约金……但标准应予调整，……按每月百分之二计算”。。

第二类是参照中国人民银行同期贷款利率，在此基础上做出相应的酌减。在“国网江苏省电力有限公司滨海县供电分公司与盐城浩华有机化工有限公司供用电合同纠纷案”中，法院认为“违约金约定过高，结合案件实际情况，酌定本案违约金计算方法为按照中国人民银行同期贷款利率的两倍计算逾期付款利息”；“国网江苏省电力公司泗阳县供电公司诉泗阳广安中月房地产有限公司供用电合同纠纷案”中，法院认为“因双方约定违约金（日千分之二）过高，本院将逾期付款违约金标准调整为按中国人民银行同期同类贷款基准利率四倍计算”；“江苏省电力公司徐州市铜山供电公司与徐州骏荣建材有限公司供用电合同纠纷案”中，法院认为“违约金过高，依法予以调整……以中国人民银行规定的同期、同种贷款利率的130%计算至实际给付之日止”。

第三类是以高于债权人损失的30%为判断标准。在“国网江苏省电力有限公司盱眙县供电分公司与江苏博迈锻造有限公司供用电合同纠纷案”中，当事人虽然未约定违约金计算上限，但法院认为“约定的违约金明显过高……，博迈公司应支付总违约金以不超过所欠电费总额的30%为宜”；“国网江苏省电力有限公司金湖县供电分公司与金湖县东鼎机械加工厂供用电合同纠纷案”中，法院认为“关于原告主张违约金，因超过了合同法规定的违约金不得超过拖欠标30%的上限，故对超出部分本院不予支持”。

由上述汇总可知，上述法院均认为按照“以当年所欠缴电费本金的每日千分之二、跨年部分每日千分之三”的违约金计算标准过高，但对其进行调整的标准又存在差异。有些法院按照年利率24%的标准进行酌减；还有一些法院参照中国人民银行规定的同期同种贷款利率酌减，还有的法院认为“违约金不得超过拖欠标30%的上限”，故对超出部分不予支持。与支持约定违约金的相关判决情况相类似，在酌减约定违约金的相关判决书中，涉案法院对违约金酌减的理由也均存在说法简陋、欠缺论证的通病，他们大多以“约定违约金标准过高，超出法律保护范围”等表述一带而过，未详细说明为何过高，以及何为“法律保护约定违约金的范围”。在酌减标准上法院的做法也极不统一，酌减后的结果也呈现出明显的高低差异，并且也未对其所采纳的酌减标准进行说理论证。法院滥用违约金酌减规则、违约金酌减标准不统一已经成为司法实践中亟待解决的问题。

3 供用电合同中违约金酌减之检视

违约金最早可追溯至罗马法时代［2］。在古罗马早期，合同以债务人之人身作为担保，且债权人在主张违约责任时有沉重的举证负担。罗马法上的违约金（poenae）作为“债奴”之替代横空出世。通过合同当事人约定，在违反债务时违约方向守约方支付一定量的金钱，起到担保债之履行和简化赔偿过程的作用。这种具有担保性质的违约金，与现代意义上的惩罚性违约金遥相呼应［3］。到了中世纪，违约金的压力功能日渐式微，教会法基于宗教伦理，否定神职人员从合同中获取高额利息。超过可预见损害范围的违约金，都被视为不当得利。这一思想意味着任何作为履约担保的附加惩罚都不被承认，违约金只能作为未来损害赔偿的预定。与这种强调损害赔偿功能的违约金相伴而生的，正是违约金司法酌减的制度。它在13 世纪由主教霍斯丁西斯（Hostiensis）首先提出［4］。这种违约金被英、美、法接受，成了现代意义上的赔偿性违约金。

从某种意义上来说，违约金的历史就是被不断限制的历史。自13 世纪主教霍斯丁西斯提出违约金酌减思想以来，经过数百年的发展，违约金酌减制度已经成为现代大陆法系违约金制度中不可缺少的一部分［5］。基于合同自由与合同严守原则，当事人约定的违约金无论属于何种性质，都应当被严格遵守。但是，如果法律完全听从当事人的约定，必然会助长过当的合同自由和“私罚”之风，使违约金条款异化成压榨债务人的工具，承担与违约损失严重不相称的责任。赔偿性违约金作为赔偿损失额的预定，虽然不要求其金额与实际发生的损失额完全一致，但也不能相差悬殊，否则就会丧失与赔偿损失的一致性，走向“补偿”动机的反面。因此，从合同正义的角度出发，应当对过高的赔偿性违约金进行相应的调整［6］。

经过考察大量案例可以发现，用电人请求法院酌减违约金并得到法院支持的案例占有相当大的比例。法院动辄进行违约金酌减的态度，虽然客观上有利于平衡双方利益，但实际是对酌减规则的滥用。在供用电合同中问题的焦点在于：何种违约金可以适用酌减规则，实践中提到的三种违约金酌减衡量标准是否都能适用。

3.1 只有赔偿性违约金可适用酌减规则

在过去30 余年的违约金学说中，如何区分惩罚性违约金和赔偿性违约金一直是讨论的核心。对学界主流观点进行归纳，惩罚性违约金和赔偿性违约金的区别主要有：第一，制度功能不同。赔偿性违约金又被称作损害赔偿额的预定，其功能在于补偿一方受到的损害。从实质而言，赔偿性违约金并未脱离损害赔偿法的窠臼，只是在程序法上减轻了举证责任而已［7］。而惩罚性违约金的制度功能，更多的在于对当事人造成心理负担，促使对方积极履行债务。第二，损害发生要件不同。赔偿性违约金作为损害赔偿额的预定，在逻辑上要与实际损害的发生为前提。但由于其简化举证程序的功能要求，在解释上可以不以损害的存在为证明条件；惩罚性违约金一般不要求实际损害的发生。第三，可归责性不同。在赔偿性违约金场合不以债务人的过错为必要，在惩罚性违约金场合应当以债务人的过错作为要件。第四，违约金救济的范围不同，具体体现在能否与强制履行或损害赔偿等法定违约责任并行。赔偿性违约金的功能在于填补损害，当事人倾向以违约金作为实际履行的替代。在赔偿性违约金已经对实际损害进行救济的情况下，再求实际履行，就会构成重复得利。惩罚性违约金是对主债务损害赔偿范围之外的一笔另行给付［8］，因此可以与实际履行或强制履行并行不悖［9］。这一点也再次印证了两种违约金不同的制度功能——发挥损害填补作用的赔偿性违约金排斥其他违约责任，具有担保履行功能的惩罚性违约金并行于其他违约责任［10］③在判断标准的主流学说之外另有“损失比较说”，其计算方法是将违约造成的损失和违约金数额之间进行对比，若损失数额高于违约金数额，则属于赔偿性违约金；若损失数额低于违约金数额，或根本未造成损失，则属于惩罚性违约金。归根到底，实际发生的损失为当事人一方违约造成的后果，与其说将实际发生的损害数额作为违约金性质和功能的判断标准，不如说这是一种对事实的描述。同时，根据这种学说，在同一额度的违约金之下，实际发生的损失数额越高，惩罚效果反而越小，就产生了评价上的矛盾。崔建远对这种标准提出了批评，认为“损失比较说”混淆了标准与后果。违约金是对未来发生损害的一种预设，当事人缔约时尚未发生损害，亦无法准确预见到损失数额与违约金数额孰高孰低。那么在缔约时，当事人居然无法对违约金的性质和功能加以确定，这是匪夷所思的。。

综上，惩罚性违约金与赔偿性违约金最主要的区别在于其制度功能的不同，由于惩罚性违约金是“一笔另外的罚金”，因此不能适用违约金酌减规则，只有对赔偿性违约金才能进行酌减。

那么，供电公司与用电人在供用电合同中约定的因逾期缴纳电费而产生的违约金，究竟属于惩罚性违约金还是补偿性违约金呢？国务院2019 年3 月2 日最新修订的《中华人民共和国电力供应与使用条例》（以下简称《电力供应与使用条例》）第三十九条与第四十条规定了两种形式的违约金。

第一，根据第四十条的规定，用户违章用电的，供电企业可以追缴电费，并按照国务院电力管理部门的规定加收电费和国家规定的其他费用。此处的“加收电费和国家规定的其他费用”就属于惩罚性违约金：首先，该违约金的目的在于督促用电人适当履行合同而不在于将违约金替代损害赔偿；其次，该违约金以用电人过错为要件，具体表现为用户因故意或重大过失实施了违章用电的行为；最后，供电公司除了请求违约金外，还可以请求追缴电费以及其他的损害赔偿。从该条文的规范语境也能看出，该违约金具有明显的“违约罚”性质。对于这种因违章用电而产生的惩罚性违约金，就不能适用违约金酌减的规则，因为违约金酌减是对赔偿性违约金数额的调整，惩罚性违约金与赔偿性违约金不同，一般没有事先约定的具体数额，也不能根据当事人的请求予以调整。

第二，根据第三十九条的规定，用户逾期未交付电费的，供电企业可以从逾期之日起，每日按照电费总额的1‰～3‰加收违约金，具体比例由供用电双方在供用电合同中约定。此处加收的“每日电费总额的1‰～3‰”的违约金，就属于补偿性违约金：首先，此处违约金的功能在于填补用电人逾期未交电费的损失，应当理解为一种损害赔偿额的预定；其次，该违约金的发生不以用电人的过错为前提，只要用电人客观上存在逾期未交电费之行为，就要承担相应的违约金；最后，从其救济范围来看，此违约金约定的金额能够替代违约损害赔偿，用电人与供电公司在约定了这种违约金之后，非违约方（在此处一般为电力公司）就不能再主张补偿性违约损害赔偿或请求实际履行。通过限定违约金数额，将违约可能造成的损失限定在一定范围内。这种因逾期未交付电费而产生的补偿性违约金，才可以适用违约金酌减调整的规则。

3.2 实践中的三种酌减标准都有失妥当

第一类是以年利率24%为判断标准。此标准来自2015 年9 月1 日实施的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《民间借贷规定》）第26 条，将借款利率划分为三级：约定在年利率24%以下的为有效约定，年利率在24%～36%的自然债务利息在诉讼中不会得到法院支持，年利率超过36%的部分约定无效。在《民间借贷规定》施行后，法院也常常以年利率24%为标准对涉及违约金条款的案件进行衡量，来判断约定的数额是否过高。虽然实务中存在大量以年利率24%为标准的认定违约金是否过高的案例，但这一标准是否能够在供用电合同赔偿性违约金案件中适用，并没有相应的法律法规作为支撑。

第二类参照中国人民银行同期贷款利率也存在同样的问题。法官在赔偿性违约金没有法律明文规定范围的背景下，不得不采用以上两种标准对违约金金额做出判断，这种判断完全是基于裁判经验，可以看作是法官找不到裁判依据的一种妥协。倘若有法律法规对违约金的范围作出明文规定，自然应当优先适用，只有如此，裁判方能有理有据。

第三类是以高于债权人损失的30%为判断标准。此标准来自我国《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第16 条，规定了违约金不得超过造成损失的30%。《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》中确立了灵活衡量模式，第二十八条规定，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实守信原则予以衡量。当事人约定的违约金超过造成损失30%的，一般可以认定为“过分高于造成的损失”。第一，从司法解释的本意来看，综合衡量标准才应当是违约金调整时的主要参考依据。实务中的合同类型复杂多样，综合衡量标准能够使法官全面考虑到具体个案中的不同违约情形，照顾其特殊性，从而做出恰当的裁决。对于具体的30%的标准，最高院在《民商事合同纠纷指导意见》中特别提到，不能“一刀切”地进行适用，其应当作为综合衡量标准的辅助标准。而现实中，由于合同履行情况判断比较复杂，法院一般简单地适用此刚性标准，避免错判风险，个案特征在判决中并未得到体现。第二，30%的比例最初是针对商品房买卖合同纠纷，直接将这一比例类推适用所有类型的合同并不合理，倘若其他法律法规对供用电合同中的违约金进行规定，自然应当适用于后者。因此，法官无视供用电合同与其他合同的区别，“一刀切”地将30%的上限应用于供用电合同违约金的裁判，并不合理。

3.3 每日1‰～3‰的违约金范围应当得到支持

3.3.1 供用电合同具有特殊性

我国长期以来重视国家、社会、集体利益，强调个体利益要服从集体利益、集体利益服从国家利益和社会利益。我国的电力事业基本是从零基础发展起来的，前期资金缺乏、电力供应紧张，国家对供电企业一直予以特殊保护［11］。例如，电力部1996 年发布的《居民用户家用电器损坏处理办法》第13 条就规定，供电企业主观过错导致的损失，最终会以电费和少交税款的形式分摊到电力用户和国家的头上。而根据法律规定，企业因承担违约责任而支付的违约金不得列入成本。由此可以看出，国家的法律与政策一直对供电企业有所倾斜，以保护供电企业持续经营［12］。在供用电合同中，倘若用电人长期持续欠缴电费，必然会使得供用电公司资金无法回笼，影响到供电秩序。因此有必要用特殊方式对欠缴电费行为加以威慑［13］。

在比较法上，公有制国家合同法律实践中，违约金这一责任形式对保证国家计划的形成具有特别重要的意义。这些国家法律规定，当事人不得约定比法定违约金更低的违约金。相反，法律准许合同双方约定比法定违约金数额更高的数额。可见在公有制国家中，与国家计划有关的合同都会受到特别的对待。

3.3.2 1‰～3‰的违约金范围已经考虑了实质公平

对于欠缴电费情况下缴纳的1‰～3‰的违约金，国家供电局2004 年7 月27 日发布的《供电营业规则》第九十八条对该比例作出了更具体的规定：居民用户每日按欠费总额的1‰计算；其他用户当年欠费部分按每日欠费总额的2‰计算，跨年欠费部分每日按欠费总额的3‰计算。对于居民用户，每日按欠费总额的1‰计算，换算成年利率为1‰×360=36%，与先前银行同期贷款利率相比低于法律规定无效的范围。对于居民用户而言，日常用电度数不高，欠费数目较低，每日欠费总额的1‰完全在居民用户可接受范围之内；对于企业用户而言，2‰和3‰换算成年利率分别为72%和108%，与先前银行同期贷款利率相比，分别是24%的3 倍和4.5 倍，确有略高之嫌。但企业用户用电数量大，欠费数目甚巨，动辄上万甚至百万的电费一旦欠缴，会对供电企业造成巨大损失，影响正常供电秩序，因此设定高昂的违约金数目有助于给供电企业造成心理压力，督促其履约。

3.3.3 特别法规定的幅度应当得到优先适用

违约金原本就是与当事人约定的，是对于责任的限定，对违约金进行酌减或适当增加的此类司法变更不是社会经济生活的常态，尊重当事人意识自治才是常态。如果违约金在法律上有一个合理的振幅，那么只要在该法定振幅之内的违约金数额都不应该被调整，法院和仲裁机构的能动性应当予以节制，否则当事人只要对违约金有所不满，就动辄提起调整要求，既是对合同自由的破坏，也是对司法资源的浪费。

那么，在供用电合同领域，赔偿性违约金是否存在这样的法定振幅呢？是有的。2019 年最新修订的《中华人民共和国电力供应与使用条例》（以下简称电力供应与使用条例）中明确规定，逾期未交付电费而产生的补偿性违约金，供电企业可以从逾期之日起，每日按照电费总额的1‰～3‰加收。即只要不超过此范围，供用电双方在供用电合同中约定的比例在法律上都不应当认定为过高。之所以有高达40%的法院判决酌减补偿金违约金，是由于法官只了解《合同法》与《民法典》中关于“违约金不得超过造成损失的30%”的规定，而不了解更为专业也更为特殊的《电力供应与使用条例》中对补偿性违约金的规定，导致法官只适用普通法而没有适用特别法。事实上，在普通法与特别法产生冲突之时，应当优先适用特别法。“特别法优于普通法”是目前我国乃至世界各国普遍适用的一种解决法律适用问题的原则［14］。即对同一法律行为和法律事实，不同的法律有不同的规定或同一法律的特别条款与普通条款不一致时，适合用特别的法律，而不适用普通的法律。《合同法》与《民法典》是调整普通的民事法律关系的普通法；《电力法》《电力供应与使用条例》 等是调整因电力而引起的各种法律关系的特别法。一般的电力法律关系应适用《电力供应与使用条例》，而不适用《合同法》。但在司法实践中法院在处理违约金酌减的案件中多引用《合同法解释（二）》第二十九条的规定，这属于法律适用错误，应予以纠正。

4 小 结

综上，供用电合同中共有两种性质的违约金，只有逾期缴纳电费的违约金属于赔偿性违约金，可以适用违约金酌减有关规则。但目前司法实践中最为常用的三个违约金酌减标准，都是在没有特别电力法律法规的情形下才加以适用，在《电力供应与使用条例》 第三十九条这一特别法有关规定的情形下，应当优先适用特别法。作为供电企业一方应当向法院示明《电力供应与使用条例》，提醒法院在这种情况下，从逾期之日起每日按照电费总额的1‰～3‰加收违约金是合法且适当的，不应当认定为“过分高于因违约造成的损失”进行酌减。