中国投资有限责任公司财务部

引言

党的十九届四中全会贯彻党的十九大精神，确立党和国家监督体系在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要支撑地位，全会《决定》明确：“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”以此强化党内监督的主导作用，辅以八项具体监督制度。

一、充分认识将财会监督纳入国家监督体系的重大意义

2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话，强调完善党和国家监督体系，要“以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。”首次将财会监督纳入党和国家监督体系，与“审计监督”“统计监督”等一并成为国家监督体系的一部分。

新监督体系的形成，赋予了“财会监督”新的内涵，对做好新时代财会监督工作提出了更高要求，这在财会监督发展史上具有重要的里程碑意义。

（一）财会监督是国家监督体系的重要内容

新的监督体系第一次把财会监督添加到了国家治理体系中去，提高了其层面。这种情况出现和党以及国家监督体系的完善和理论的创新有着直接关系，本身也在补充和完善了国家监督体系，让其内涵更加的丰富。党和国家在监督体系完善的时候，比较重视制约监督权力运行。实际使用的时候，权力运行主要包含了资金管理、资产以及资源使用等方面。在管理这些要素的时候，都可以利用财会行为来进行集中的表现，这便要求监督体系完善的时候，将财会监督的作用发挥出来，要求财会工作要向前迈一步，不仅仅要当好“账房先生”，更要做“探照灯”“警戒线”，绷紧财经纪律，将监督做在平常、融入过程。

（二）财会监督是经济高质量转型发展的有效保障

实现高质量发展，必须实行精细化管理，发挥财会监督职能，强化资金的有效使用，助力经济高质量发展。我国经济从高速度增长到高质量发展的转型过程中，财会工作作为市场经济中的通用商业语言，能够完整记录要素流动、资源配置过程，在此基础上，全过程的监督职能嵌入其中，将有效在事前和事中发现问题，提高发展质量。

（三）财会监督是开展效能监督的有效手段

内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、追求绩效和公开透明是现代预算制度的基本要素。推进预算科学精准编制，增强预算执行刚性约束，需要加强财会监督，提升财政资源配置率、使用率，建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制。

二、财会监督的实践现状及存在的问题

（一）财务工作是其他监督职能的被监督对象，自身监督职能发挥不足

按照《会计法》的规定，财会监督本身便是单位利用业务活动和平时的管理来对本部门、本系统以及本单位会计信息真实性和财务收支合法性和业务活动开展有效性等进行监督，这肯定了财务工作本身的监督职能。但在实践中，财会监督往往属于其他监督职能的被监督对象。以国有企业为例，目前以纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督为主的“四项监督”全覆盖格局已经形成，财务职能成为四项监督覆盖下的主要监督内容之一，并未纳入企业内部监督体系当中，其自身监督职能发挥不足。

（二）财务工作以内部服务职能为主，与其他外部监督职能联动少

在新监督体系中，财会监督是唯一的内部监督职能，在委托代理关系下，财会工作以完成内部财务管理控制及服务管理层决策为主要目标。财政监督和注册会计师监督对企业财务工作是有效的外部监督途径，这也是《会计法》中提到的三位一体监督机制，在这个过程中，财政监督一般以专项检查的形式开展，注册会计师监督以年度审计的方式开展。这些对企业内部财务工作的监督，更关注财务结果的真实完整，并没有与其他外部监督职能深入融合和联通。

（三）财务工作对监督职能设置存在不足

部分单位财务工作组织存在不足及漏洞，不但无法防范和发现业务风险，自身业务中的风险也频繁爆发。比如一些基层的公立学校资产高、资金流水大，但财会人员少，监督流于形式；一些基层单位会计与出纳岗位职责设定不清，不相容岗位没有分离，造成财务人员利用职务之便侵吞公款的现象时有出现。另外，随着共享中心、财务集中核算中心等出现，会计核算与会计主体在物理上分离，分离本身也带来了新的监督职能变化。一方面，有效的财务集中处理，有效实施了财会监督，从源头上遏制了腐败及会计舞弊；但另一方面，共享中心也使得部分单位逐步放松了财务职能的内部审核监督，单位陷入所有支出只要凭证齐全，核算中心认可、记账就合法合规的认识误区。

三、新时代下财会监督的内涵和外延

在新时代下，亟需对财会监督的内涵和外延进行重新梳理和定位，厘清财会监督的权力边界和发展路径。

（一）财会监督的主体

从广义上界定财会监督，监督主体应是国家财会监督、社会财会监督和单位内部财会监督的统一。

国家财会监督是指以财政等政府主管部门对本级及下级财政资金使用、会计工作规范、遵守财经法纪的监督。这里既牵涉到对本级，也包括对各单位的会计资料真实、完整、合规等开展监督。

社会财会监督即注册会计师的鉴证业务是社会财会监督的重要组成部分。在国有资本管理重点从“管企业”向“管资本”转变、资本市场证券发行从“核准制”走向“注册制”、国内金融市场面向外资全面开发的背景下，注册会计师充分反馈保障财务会计信息质量的作用日益凸显。

财会监督中体量最大的部分是各个单位内部财会监督，这是每个经济主体的自我监督。也是参与主体最多、最直接的监督体系。最了解企业的是企业内部人员，财会监督是最可能嵌入业务过程中实时开展。

（二）财会监督的角色定位

关于财会监督的定位，需要回答两个问题，一是财会监督是内部职能还是外部职能？在新的监督体系中，财会监督是唯一完全内部监督力量。以往财会职能也仅仅将自己定位成内部职能，在新的定位体系中，需要增加财会监督的外部角色定位，将内部角色与外部角色统一协调起来。二是财会监督是服务职能还是治理职能？在企业内部管理框架下，财务职能是内部服务职能，最重要的定位是为业务发展服务；在新时代下，这一定位之外还需要补充治理角色的定位。

（三）财会监督的内容

财会监督内容应贯穿内部控制、财务会计、管理会计的财务管理全过程。财会监督的目的不单纯是合规运行，更重要的是，作为组织内部机构的一部分，推动企业成长，提高效率。在实际工作中，可以从合规监督和效能监督两个层面发力。财务会计和内部控制体系作为合规监督的重要抓手，管理会计方式方法作为效能监督的主要抓手。

（四）财会监督的过程

与审计监督、统计监督相比，财会监督可以定位在管理过程中，是全过程、全流程的事前、事中、事后管理过程，管理控制前移。监督过程体现在业务的各个流程中，不是独立的监督体系，而是嵌入到整个财务管理过程，进而嵌入到整体业务环节中的监督机制。

（五）与其他监督机制的关系

在企业日常运营中，财务工作运用好预算监督和会计监督两大基础工具，完善制度设计，发挥对其他类型监督的基础支撑作用。审计监督、统计监督等其他监督形式，可以运用财会监督的成果和线索作为基础。

四、进一步做好财会监督的工作建议

（一）在《会计法》修订过程中进一步明确财会监督职责

在2019年末公布的新一轮《会计法》修订征求意见稿中，强化了会计监督中政府监督、社会监督、单位内部会计监督的“三位一体”的监督体系。下一步，建议从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度完善立法，明确会计监督的内涵和外延。在立法层面，明确将财会监督纳入党和国家监督体系，划定不同监督机制的权力边界。

（二）利用“大数据”等信息化技术，打通各项监督基础数据

财务数据是大数据平台构建的重要基础数据，而且这种财务数据不应单纯是费用维度的数据，应该包括供应商、客户、价格信息、合同信息等多维度的财务数据，这些有标签的数据即可作为其他监督职能的基础数据和重要抓手。

（三）以合规监督为基础，突出效能监督

最了解企业的一定是内部人员，最能有效发现和评价企业经营效能的也一定是企业内部人员。财会监督的过程中，利用管理会计中预算管理、财务分析、对标分析、成本效能管理等手段和方法要不断探索开展效能监督的领域和空间。在合规监督之外，效能监督与履职评价、干部问责联系起来。

结语

将财会监督纳入党和国家监督体系，要从推动国家治理体系和治理能力现代化的角度，研究推进财会监督体系建设，明确其内涵和外延，在企业实践中着力点和落脚点，助力企业财务工作融入监督体系。