施晶晶

“长沙县的三保支出没有压力。”长沙县一位政府干部这样对南风窗记者说。不是每个具体管着政府钱袋子的干部都有底气给出这样的回答。

受疫情和经济下行影响，一些地方“保基本民生、保工资、保运转”的三保支出面临压力，疫情之前，欠发达地区就时有政府拖欠工资的情况，今后相当一段时间内，一些地方政府的压力也不会完全消失。

三保支出压力是一些地方财政困难的缩影，税收分成的制度现实之下，地方财政困难集中在基层，又以县级表现最为突出。“生存和发展”是每座县城的现实需要，但基本的问题是：钱从哪里来，花到哪里去？

长沙市长沙县，作为唯一进入《全国县域经济综合竞争力百强》榜单前十的中部县，我们就从它的从容，一窥它的钱袋子现实。

对于外界普遍关心的基层三保支出，前述干部告诉南风窗记者，长沙县2020年的三保支出约占可用财力的50%，这是一个尚有余力的占比。长沙县一般公共预算支出执行报告显示，2020年，即使受疫情影响，长沙县教育、科技、文化、社保和就业、节能环保支出等继续增长。“教育三年行动就是20个亿，我们在预算中就保证了它每年的增长，人员经费、工资社保也是正常增长。”

2020年，为缓解疫情带来的减收增支压力，中央财政对地方发行了抗疫特别国债和直达基层的特殊转移支付，共计2万亿资金，为基层纾困，暂时弥补了地方的财力不足。据长沙县公开的2020年政府性基金预算收支执行报告，长沙县获得了抗疫特别国债转移支付收入9.26亿。但2021年，没有了特殊资金，对包括长沙县在内的地方财政实力的考验还在继续。

今年1-4月，长沙县的一般公共预算收入同比增加了18.3%。横向看，这一高增速是长沙县从来没有过的。但纵向看，全国一般公共预算收入同比增长了25.5%。

简单的增长数字背后，不能忽略关键的基数问题。去年3月，长沙市疫情清零后，长沙县加快复工复产，得益于制造业的抗风险能力，经济从疫情影响中快速恢复，一位政府部门人士告诉南风窗记者，早在去年第二季度，长沙县的GDP就实现了由负转正。由此，2020年，长沙县的一般公共预算收入基数较高。

税收是一般公共预算收入的主要来源，2014年以来，长沙县税收占一般公共预算收入的比重在75%以上。税收背靠产业，而长沙县又是个工业强县，聚集了大量制造业企业。在全国对中小企业减税降费的大背景下，2020年，长沙县减税降费支出26亿，但长沙县2020年的一般公共预算收入报告显示，即使受疫情冲击，当地的企业所得税依然实现了正增长。

这也和长沙县制造业自身的抗风险能力息息相关。长沙县有两个千亿级产值的产业，工程机械、汽车及零部件，再加上电子信息，构成了这里的三个支柱产业，奠定了长沙县工业制造业强县的底色，企业在复工复产之后，奋起直追。

过去4年，是当地支柱产业之一工程机械行业的黄金期，山河智能是行业内的代表性企业。公司经营计划本部部长蒋智告诉南风窗记者，尽管疫情导致公司的海外订单几乎没有增加，但国内订单却大幅增长，弥补了海外市场的缺口。

据长沙县财政局统计，2020年，长沙县两个主导产业—工程机械和电子信息产值有不小的增长，是地方的优质税源，而最大的主导产业汽车及零部件，因为市场大环境的变化而大幅度下滑，但由此带来的税收缺口还不是主要的财政压力。

事实上，过去7年间，长沙县基本实现了公共财政收支平衡，年终尚可滚存结余，维持着良性运转。2020年，长沙县的财政预算执行、盘活财政存量资金的工作，受到了国务院的表彰。

预算的真正压力来自搞建设。

2018年，在传统汽车行业步入瓶颈期的时候，长沙县加快推进了重大项目建设。

长沙县支出压力最大的项目，是计划于2024年开通的黄花机场3号航站楼及其配套设施，据相关部门人士估算，前后支出接近长沙县两年的可用财力。与此同时，还有万家丽高架、人民医院、地铁线、椒花水库需要支出……每一笔都是必要开支，又都是大支出，需要财政予以资金保障。

以机场项目为例，细分出这样一笔账：机场三航站楼开通，主体工程+跑道，机场集团、省政府和长沙市政府各家要分摊，长沙县要承担一部分资金份额。相关的配套，很大一块需要本地自理，比如，人员货物进机场需要延長修一圈路，长沙县需要投入的资金也不少；避免噪声污染，也需要搬迁机场周边部分居民并给予补偿。

3号航站楼之所以必要，是因为1号2号航站楼只能满足每年2000万人次的旅客吞吐量，已经满负荷，还有货物吞吐量，已经无法满足需求。公开资料显示，2020年，长沙县境内的黄花机场旅客吞吐量为1922.4万人次，货邮吞吐量同比增长了48.7%。

尽管一些跨区域的重大项目可以分摊，但县境内的配套设施基本上要本地自理。类似问题，地方政府普遍依靠土地出让、专项债、市场融资等办法解决。

国有土地使用权出让收入是地方政府基金预算收入的主要来源，2014年以来，这部分收入占到长沙县政府基金预算收入的90%以上。

2018年，长沙县汽车行业的产值开始下滑，也是在这一年，长沙县财政预算报告显示，国有土地使用权出让收入有了90%的增长，当地政府性基金预算收入开始超过地方一般公共预算收入。还是在这一年，长沙县加快推进了重大项目建设，2月的一个调度预备会议上，铺排通报了157个项目，每个项目都带着谋划和发展的目标。

国有土地使用权出让收入之外，专项债也是缓解地方建设支出压力的一个途径。根据年初的国务院的政府工作报告，为了扩大有效投资，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿。

根据年初长沙县两会上的政府工作报告，2020年长沙县争取到中央直达资金18.34亿，专项债券53.19亿，并盘活了“三资”（存量资金、资产、资源）60亿，债务风险等级评定结果下调为风险提示地区。

疫情并非地方政府财政紧张的唯一根源，近年的经济下行和结构调整压力不容忽视。作为百强县前十的工业强县，长沙县已经感受到持续发展的压力。

机械工程、汽车及零部件，加上电子信息，长沙县的三大支柱产业集中分布在西边的长沙经济技术开发区，2020年底，园区里规模以上工业企业（产值2000万以上）有245家，是长沙市2019年挺进万亿GDP城市俱乐部的重要助力，也是长沙县的财源支柱。

三大支柱产业在当地财政税收的地位可谓举足轻重。这几年最大的变化来自汽车产业，自2017年达到顶峰，2018年开始下降。根据长沙市官网的统计公报数字，2019年长沙县三大支柱行业规模工业总产值，电子信息产业产值增长37.4%，工程机械产业产值增长29.7%，汽车及零部件产业产值则下降20.6%。

5月末，南风窗记者走访车企生产线集中的经开区发现，并非所有造车企业都身处寒冬，它们当中，清扫车、急救车、卡车等行业类用车依然坚挺，零部件企业受到的冲击相对有限，整车企业的困境最为明显。“行业正处于调整期。”经开区工作人员告诉南风窗记者。

三一集团重卡事业部、数字营销负责人谢凯告诉南风窗记者，汽车行业是一个万亿级市场，工程机械起家的三一集团，其千亿规模几乎是行业的天花板。汽车的产业链长、配套要求多且齐全，远非其他产业所能比拟。

另一家机械工程企业山河智能，也感知到行业回调的压力，党委书记吴文伟对南风窗记者表示，今年的营收创新高不成问题，但卖出去的挖掘机开工不足，行业有下滑趋势。

尽管行业各有冷暖，需求不同，但各方也在寻求突破瓶颈。

经开区里，以重资产工业为主的企业用地需求量大，但用地已经饱和，资源非常稀缺，耕地18亿亩红线下，园区面积难以扩大。

其中一个对策是“腾笼换鸟”。通过能耗、用水用电情况摸底，把低效益企業的工业用地收回来，重新引进适应新发展要求的企业。经开区相关工作人员告诉南风窗记者，通过这样的办法，经开区预计能腾出2000亩工业用地，大约相当于长沙县2年的工业用地指标。

发展楼宇经济，也是纵向创造效益的途径。把科研、咨询、劳务代理等轻资产企业，引进到一栋栋的商务写字楼，进来之后补贴租金，实行税收优惠，让它产生效益。楼宇经济的优势也很明显：不占用过多资源，成长性非常好。

公开报道显示，2019年上半年，长沙市写字楼成交量价双双下滑，但长沙县成为商业用地成交的主力区域，并呈向远郊扩容趋势。

企业也在适应包括“卡脖子”难题在内的新变化。

山河智能的生产线上，25分钟就可以生产出一台小型挖掘机，一条百米长的组装线上，一台中型挖掘机从上线到下线，需要90多个工人配合完成100多道工序。南风窗记者到访时，对接人杨成哲说，因为发动机缺芯片，他们的挖掘机产能被“卡脖子”。

缺芯片，已经是一个全球性的产业供应链问题。经开区相关工作人员告诉南风窗记者，园区里最缺芯片制造环节的企业，因为缺乏光刻机的设备技术，加上芯片制造成本高、迭代快，构成了国产芯片制造的另一大“卡脖子”难题。他们也在寻找合适的企业，引进配套。

在三一重卡这里，难题以合作和引进的方式解决。2020年，三一重卡一度被海外合作伙伴断供发动机，但通过与另一家德国发动机制造企业合作，后者入驻经开区，三一重卡顺利脱困。

在长沙县，转型不是一个口号，这一点，南风窗记者也从三一重卡身上感受到了。

见到三一重卡数字营销负责人谢凯时，这是一个不到40岁的年轻人，他没有传统重工企业管理者的刻板老成，一半以上的交流时间，他分享着关于卡车司机音乐节的想法，想要更新记者对机械工程企业的印象。

他告诉南风窗记者，去年7月的一场网上直播，他们卖出了2000台重型卡车。在他的流量、用户、社群、全生命周期消费这些表述里，有着我们熟悉的互联网大厂的影子，这一脱胎于传统重工的事业部，似乎在走一条可以轻装上阵的路。

在三一重卡的生产车间里，零部件摆放秩序井然，数量更多的出入口让厂房显得更加通透，每个工位都安装一块液晶显示屏，上面记录着物料清单、工序用时、今日计划产量、实际上线下线和调试入库台数，一切清晰可见。也许这里，就藏着谢凯所说的，突破行业天花板的秘密。

前述政府干部在政府工作27年了，南风窗记者问他，如果是从一个普通市民角度看，长沙县什么时候发展得最快？他回答：“长沙县几乎每10年都有一个机遇期。”眼下，新的转型机会摆在面前，长沙县当然不想，也不会错过。