汪新军 陈淑云 刘伟

摘要：高校住房问题事关高校事业的稳定与发展。选取湖北省19所高校作为研究对象，分析当前湖北省高校普遍存在的住房供需矛盾、政策缺失、保障不足、校内住房老旧等问题，并针对性提出建立和完善高校住房保障政策体系、优化高校土地利用效益、盘活高校住房存量、支持高校老旧住宅区改造、解决住房历史遗留问题等对策与路径。

关键词：高校教师;住房保障;路径

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）07-0030-36 收稿日期：2021-06-01

1 引言

1998年我国全面推行住房货币化分配改革，全国所有企业事业单位停止向职工提供实物租赁住房，按照“老人老办法，新人新办法”，对1998年之前参加工作的老职工启动公房出售，房源不足的企业事业单位或者没有享受公房出售的老职工进行货币补贴，通过房地产市场解决其住房问题。新入职的职工也同样通过房地产市场解决其住房问题。在此背景下，我国高等学校也毫不例外地参与住房改革。理论上讲，住房分配货币化改革是为了减轻企事业单位承担社会化功能的负担，通过住房市场提交住房资源的配置效率，提高老百姓居住水平。但在住房市场化改革实践中，基本忽略了我国高校教职工家属区与校园建设在空间层面上相互融合的基本事实，部分公房出售后并未办理合法的住房产权证，形成公房出售的历史遗留问题。同时，由于住房改革制度实施存在滞后，很多未享受实物分房的教职工，货币补贴也未落实到位。随着教育改革不断推进，高校的人才流动频繁，围绕人才队伍建设为核心的竞争式发展，对住房保障的需求与日俱增。能否提供良好的科研条件、收入水平、住房条件和安居乐业环境，亦成为高校吸引和留住人才的重要条件。

现有文献多集中于对我国住房问题整体研究，这类文献过于宏观、难以真正分析我国高校住房问题的关键，少量文献虽然聚焦高校住房问题，但仅从单一问题着眼，并不全面。本文选取湖北省内19所公办高校作为研究对象，对湖北省高校存在的住房共性问题进行研究，分析影响我国高校发展的住房保障典型问题，提出解决现实矛盾的积极对策和有效路径，以助力于高校的稳定和发展。

2 湖北19所高校住房现状及共性问题

2.1 湖北19所高校住房基本情况

本文先后参与对武汉大学、华中科技大学、中南民族大学等8所在汉部属高校;武汉轻工大学、武汉工程大学、武汉科技大学等9所在汉省属高校;长江大学、三峡大学等2所位于市州的省属高校，进行问卷调查，并在此基础上通过实地调研和任务访谈等方式，收集信息、分析数据、剖析问题。

按照产权性质，高校住房主要包括房改房、周转房、集资房、双限商品房等类型。汇集调研时间点数据，湖北省19所调研高校现有各种类住房占到其住房保障总量的比例分别为：房改房约46.99%;周转房约25.24%;历史上的集资建房约3.81%;2000年后定向开发的双限商品房约22.32%;其他类型住房约1.64%。其中，老旧房屋比重较大。

2.2 面临的共性问题

调研数据反映，高校住房目前普遍存在的问题，主要集中在以下6个方面。

2.2.1 学校保障性住房有效供给不足，供需矛盾突出

尽管19所高校现有住房总量接近现有教职工总量的66.69%，但其中仅房改房、集资房、双限商品房等涉及产权形态的住房就占到73.12%，这类住房其入住对象多以离退休或即将离退休的老职工为主。由此可见，学校可用于解决新职工、特别是新进教师的住房保障数量，相对趋紧。从新职工住房现状看，除长江大学、三峡大学外，在汉17所高校新职工约占教职工总量的半数左右。其中，租住学校周转房的约24.5%;入住学校人才住房的约2.6%。这类住房的使用状态，基本上是周而不转，一旦入住、难以退出。另外，有38.2%的新职工家庭在高校所在城市购有商品房，其中13%的家庭购房离工作单位直线距离超过20公里;有33.8%的新职工夫妇名下在本市范围没有住房，另有0.9%的家庭住房情况不明。由此可推，学校提供的住房保障数量有限。同时，学校现有周转房等公有住房，普遍质量堪忧。调研发现，19所高校现有周转房，基本都是房改售房时期不宜出售或结转剩余的公有住房、单身宿舍等。房屋不仅面积小，而且房龄过老、基础设施落后、破损程度高、居住环境差。这与青年教职工，尤其是引进人才的期望值存在较大差距。即便是这种条件的住房，多数高校的校内周转住房，依然是“一房难求”。

2.2.2 校园内住房质量堪忧，土地利用率低下，高校负担重

目前多数高校、特别是建校期较长的高校，校内住宅多为上世纪70-90年、甚至50-60年代建成，数量接近住房总量的76%，有些还是低矮的平房和危房。这些住宅多以砖木或砖混建筑为主，普遍存在结构不合理、破损严重、基础设施不完善等问题。同时，这些老旧住宅多散落在校园核心位置，容积率及土地资源利用率低下。历经合校和发展变迁，多数高校普遍存在校园分布功能混杂、家属区与校园在空间层面上相互融合、部分已售房未办理合法产权手续等历史遗留问题。因此，校方为了稳定，往往要背负起沉重的物业管理成本和后勤保障负担。

2.2.3 省属高校住房货币化补贴政策执行滞后

国家城镇住房制度改革实施至今，停止住房实物分配政策普遍得到贯彻执行，但住房分配货币化政策执行并不平衡。调研发现，省属高校住房分配货币化补贴财政资金普遍不到位。19所高校中，部属高校由于有中央财政拨款保障，住房货币化补贴政策全部得到落实;省属高校，财政拨款基本不到位。其中，有4所高校完全未启动住房货币化补贴，有6所高校通过自筹方式对部分职工启动或阶段性启动了住房货币化补贴。补贴政策多年未适时调整，补贴标准偏低。现行补贴标准，是按1998年房价收入比测算的，补贴水平接近当时市场房价的65%左右。时至今日，市场房价上涨近10倍，但补贴计算标准基本未調整。由此，使得国家住房分配货币化的改革政策落地显得乏力，与制度设计初衷有所背离。

随着建设一流大学发展战略需要，高校的教师队伍已呈现多元化、国际化特点，许多外聘（籍）人员已成为高校专业技术力量中的骨干。不少非事业编制人员已举家迁移、全身心投入于学校的教学科研工作。未来高校教师队伍的来源将会更加多元化，非事业编制人员对住房保障的需求必然会实际存在。而高校的经济能力是有限的，在市场房价不断高涨的背景下，仅靠提供微薄的安家补贴或周转住房，是难以稳定住这支队伍的。目前，部分学校非事业编制人员住房货币化补贴政策矛盾已有所呈现。要求同等待遇享受国家住房补贴、无差别得到住房保障政策支持的呼声不断增高。问题如何解决，如何保护好此类人员的积极性，如何将其适当纳入到高校的住房货币化补贴保障体系中去，需要从政策层面加以探索。

2.2.4 房改等政策性住房历史遗留问题及管理问题矛盾突出

尽管说19所高校已售房改房近3万套，目前办理有产权手续的过半，占房改房总数的68.5%。剩余31.5%的因原建房手续不全、房屋建筑资料遗失以及政策限制、历史遗留问题等原因，未能办理权属登记，解决问题的路径一直不畅。同时，随着《物权法》《民法典》等法制进程，校园已售房改等住房管理问题，亦成为近些年出现矛盾的焦点之一。一方面，因继承、转让、家庭财产分割、个人利益追逐等需要，部分教职工有变更产权人、进行房屋市场交易等强烈愿望。而一旦放开房屋交易，校园管控将面临很大压力，复杂的人员居住结构将对校园安全稳定带来很大挑战。因此，为避免校园秩序混乱，高校基本都是通过政府锁定房屋权属变更的方式，对房屋交易加以限制。由此，产生已售住房不能自由交易等矛盾。另一方面，依照历史上签署的购房协议，房改等政策性住房交易时，第一受买人应是房屋原出让单位。但事实上受政策影响、资金困扰以及售卖双方难以达成一致价格意向等因素，多数高校在执行时难以落地。再一方面，现行房产确权登记已改为房产、土地权属合一的不动产登记，而历史上的房改房有相当一部分登记形式是“房产证”。因此，产权流转过程势必会涉及到校园土地问题，由此也会导致矛盾。

2.2.5 市场化住房供给不能满足高校青年教师住房需要

高等教育有其自身特點，多数教职工心理上有“单位人意识”，对工作岗位有着很强的依赖情节;教学、科研工作要求恪守时间，在实验室中、课堂里常常加班加点是工作常态;校园有良好的人文和生态环境，有质优价廉的后勤服务保障和生源较好的幼儿园、中小学基础教育等条件。能够生活在校园内是社会上许多人的向往。因此，因规避时间、交通成本以及追求生活品质和稳定需要，多数教职工渴望居住在校内或校园周边的愿望强烈。为保障工作需求，当前高校青年教师租住学校周边的城中村，这种居住环境难以满足高校教师的住房需求。

同时由于高校就近区域市场供给不足，即便有为数不多的商品房住房供给，其价格同类地段商品房相比偏高，远超高校青年教职工支付能力，只能“望房兴叹”。

2.2.6 政府给予高校人才住房保障的政策支持不足

目前市场提供的保障性租赁住房，其定位是面向城市中低收入家庭、新就业人口及新市民群体，其衡量准入资格的收入水平等标准相对苛刻，不能惠及高校教师群体。现行“公租房”建设面积标准过低，新进教师及引进人才通常具有较高学历或职称，部分家庭成员数量已非简单的“小两口”概念。“一低一高”的现状，形成窘境。同时由于公租房位置相对较远，交通不便，与高校教师的住房难以匹配。

同时，随着高校人才竞争不断加剧，属地政府在吸引和留住人才过程中给予的住房保障政策支持，与东南地区相比明显存在差距。以华东某省份为例，为实施人才强省战略，该省对属地重点大学提供了持续、强有力的住房保障政策支持。当地政府在土地供给紧缺的背景下，优先在高校周边规划出部分土地资源，分别建成一批人才专项房和人才限价商品房，定向支持高校发展。反观调研高校，虽然为解决高校住房问题，属地政府已有所努力，但因种种原因，最近10年来少见政府再投入资源定向支持高校教育事业发展，缺乏类似华东省市政府面向高校定向优惠供给的大体量人才专项保障住房。

3 解决高校住房保障现实问题的有效路径

实践充分证明，高等教育对于促进国民经济发展、推动社会进步有着至关重要作用;高校的稳定和发展，对于所在城市和区域的经济社会发展影响，正向溢出效应显著。而高校住房又是高校师资力量和人才队伍建设的有力保障，直接影响着高等教育事业的稳定发展。因此，解决好高校现实存在的住房保障困难，努力营造适应于高等教育发展特点需要的安居乐业环境，对于一个城市、一个区域乃至整个国家，都有着至关重要的意义。笔者认为，解决高校住房保障现实问题的有效路径及对策，应从以下几方面入手。

3.1 建立和完善高校教师住房保障政策体系

2000年左右，国家和地方政府针对高校出台了一系列政策，明确支持和具体指导高校通过房改售房、集资合作建房、新建经济适用房、定向开发双限商品房等形式，解决了当时困扰高校发展的住房保障难题。但是，时过境迁，随着房改时代结束，不少既往制度失效;现行针对高校解决住房保障问题的政策，几乎空缺;即便是个别政策有所谈及，常常也不具备可操作性。高校发展中再次涌现的新问题、新困难，缺乏具体明确的政策支持。

为此，建议在国家宏观政策背景下，要求高校属地政府有针对性地建立起完善的高校住房保障政策体系，明确高校住房保障的基本原则、范围对象、方式途径，明确基本保障和市场化改革方向，以切实解决困扰高校发展的住房保障问题。高校所在地政府，应在原有工作基础上，将高校住房保障作为发展战略中的一项基本政策和长期稳定工作安排，做到关注当前、立足长远，制定切实可行的发展规划和年度计划，并采取具体措施予以落实。

3.2 支持高校实施老旧住宅区改造，鼓励对内挖潜、盘活存量

从前文可知，多数高校校园内存有的相当数量老旧住宅，改造利用空间很大，学校的改造诉求普遍呼声很高。因此，对于土地资源供给紧缺的城市，建议政府主动与高校对接，建立工作专班，对存在老旧小区改造需求的高校，进行实地踏勘、做出定性、给予具体工作指导;对于住房保障确实存在困难的高校，支持高校优化校园布局、增加住房供应、改善老职工居住条件，借助城市老旧小区改造政策，根据规划条件通过大幅度提高住宅容积率方式，在校内就地重建或易地重建教工住宅。

实施老旧小区改造中，属地政府应主动出台涉及土地供给、建设开发、资产处置、拆迁还建等方向的优惠扶持政策，鼓励高校盘活土地资源。允许高校通过自我投入或借助社会融资方式实施改造;允许将新建后的部分增量房屋定向销售给本校教职工，以实现开发成本自我平衡，并在办理权属登记中给予政策倾斜支持。

3.3 多途径增加高校教师保障性住房供应

增加高校教师保障性住房供应可以从扩宽供给渠道，实现多途径供给。

一是为高校教师配建租赁住房。在高校周边土地上进行商品住宅开发、棚户区改造、城中村改造中，根据实际需求，规定按一定比例配建租赁性住房，定向供给高校教师，以此作为国有土地出让的前置性条件。配建的比例，应在现行基础上适当调整。

二是适当安排高校住房建设用地。政府对高校周边土地征收和利用进行统一规划，给高校适当预留建设用地。尤其在已经所剩无几的城中村改造机会中，要重点把高校发展纳入土地利用规划中，支持高校建设租赁性住房或实施“老旧住宅”騰迁。

三是支持高校周边农村集体经济组织、房企与高校合作，建设定向供应的租赁性住房。积极推进高校周边城中村集体建设用地上的租赁性住房建设与高校住房建设对接，以增加高校租赁性住房（周转房）供应。政府在土地规划、税收、融资等方面，提供优惠政策，予以重点支持。

四是允许高校利用校内富余土地新建为人才专项服务的共有产权房，建设为新进教师服务的租赁性住房。根据具体情况，对住房保障困难程度高、且住房建设不影响未来发展的高校，对土地用途和规划做适当调整，准许这些高校利用部分富余土地建设新建共有产权房或租赁性住房，满足引进人才住房保障要求，解决青年教师住房困难问题。

五是在高校周边政府类开发项目中安排房源。将高校教师住房保障纳入统一规划和分配计划，对住房困难人数多或重点学校定向安排保障性住房房源。

3.4 完善人才住房保障和管理机制

高校住房保障问题，需纳入所在城市引进人才一揽子方案解决，并根据所在城市的人才引进定位进行细分。具体包括：合理确定人才住房建设标准。按照有利于人才引进、能够让人才体面、安心居住的定位，提供与人才特点相匹配、租售方式有差别的住房。高层次人才，如教授、楚天学者、青年千人、长江青年等稀缺人才，可供给出售型或先租后买的人才住房;其他人才可供给带有优惠色彩的租赁型人才住房;构建人才住房封闭管理机制。政府有针对性地对人才住房建立起规范可控的管理机制，在产权登记等项管理环节形成有效管理方法，对人才住房的上市流转交易附加约束性限制;根据人才服务年限长短，实行人才住房激励政策，服务年限越长，购买价格或租金可给予梯次优惠。

3.5 落实高校住房分配货币化政策，补贴资金按规定列入政府财政性支出

财政部、建设部《关于抓紧落实机关事业单位住房补贴资金有关问题的通知》（财综字

〔2001〕18号）明确提出：“住房补贴资金主要立足于财政、单位原有住房建设资金的转化”。因此，坚持调整财政支出结构和转化原有住房建设资金相结合的原则，以及多途经筹集住房货币化补贴资金的方式，应该积极遵循。从调查反映，目前部属高校和在汉市属高校的补贴，基本得到了落实。而多数省属地方高校的政策执行滞后，教职工意见很大。因此，将地方高校住房货币化补贴列入财政性支出预算、按政策落实发放，应该是落实国家惠民政策的有效之举。

3.6 切实推进解决房改历史遗留问题

一是房改房办证工作是目前房改历史遗留问题中的主要矛盾。按照“尊重历史、区别对待、属地负责、简化程序”原则，政府应按照“一站式服务”目标，确定管理主体，积极、主动指导高校解决好房改历史遗留问题。涉及售房单位存在历史遗留应缴未缴等费用，在一定条件下实行优惠或减免政策，并按照“缴办分离”的原则，同步开展工作。

二是2017年省、市房改工作交接以后，省住房管理部门做了大量的协调服务工作。但由于种种原因，一部分工作还未完全衔接上。建议政府主管部门尽快理顺高校住房管理体制，落实省、市、区工作职责，以促进高校住房管理工作顺利推进。

4 结语

高校住房问题，既有社会普遍性特征，又有自身时代特点。如何在市场背景下多渠道、多形式、多途径解决问题，寻找有效方法满足高等教育快速发展需要。高校的住房是一项长期而系统的工程，非学校一己之力能够解决，需要政府、高校、教职工个人三者集思广益、共同努力、协同配合，才能建立起解决高校住房问题的长效机制。

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2016.05

作者简介：汪新军，华中科技大学住房制度改革办公室。

陈淑云，湖北省住房改革与发展研究会。

刘伟，华中科技大学住房制度改革办公室。

基金项目：湖北省住房和城乡建设厅委托项目《湖北高校教师住房保障研究》（鄂计采〔2019〕15944号）。