推进“两圈两区两园”建设研究

2021-08-23邓祥

管理学家 2021年12期

邓祥

[摘要] 推进“两圈两区两园”建设是徐闻对接、融入粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区和海南自由贸易港的重要政策举措。如何贯彻新发展理念，清醒认识新发展阶段徐闻面临新的发展问题，扬长补短，切实加强与海南自由贸易港紧密合作、深度融合，全力推进“两圈两区两园”建设，促进经济高质量发展，是时代赋予我们的使命，也是现实发展的需要，必须深入研究。

[关键词] 对接融入；高质量发展；存在问题；对策建议

中图分类号： F325.2 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2021）12-0028-03

徐闻地处“双区”（粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区）连接“一港”（海南自由贸易港）的咽喉要道上，既是广东的“南门户”，又是海南岛的“桥头堡”。为抢抓难得历史机遇，实现徐闻高质量发展，县委书记李汉东于2020年7月在县委十三届九次全会上提出了打造琼州海峡半小时交通圈、经济圈，打造粤琼产业协作示范区、现代旅游产业示范区，打造临港产业园、现代绿色农业产业园，即“两圈两区两园”建设。如何贯彻新发展理念，扬长补短，切实加强与海南紧密合作、深度融合，全力推进“两圈两区两园”建设，提高经济发展水平和质量，是我们应当履行的时代使命，也是现实发展的需要，必须深入研究。

一、认清发展新形势，抢抓发展新机遇，牢牢把握“两圈两区两园”经济战略举措

徐闻是“双区”、北部湾中心城市（湛江市）与海南自贸港的连接点和融通带。徐闻在新时期、新发展阶段，特别是在服务海南自由贸易港建设中不可或缺、大有可为。要以“两圈两区两园”建设为经济战略抓手，科学研判时势变化，牢牢把握“徐闻坐标”，主动谋划，励精图治，以实现徐闻高标准高质量发展[1]。

（一）以“两圈两区两园”为经济战略抓手，是用新的发展理念，指导新的实践活动，促进高质量发展的需要

近年来，得益于国家省市的战略布局和大手笔推进，建成徐闻港且正式通航，湛江至徐闻高速徐闻段、徐闻港进港公路改建工程、雷州半岛环岛一级公路南段首期工程等项目建成通车，广东滨海观光公路徐闻段、湛徐高铁等项目前期准备工作加快推进。一批重大交通基础设施建成使用或加快推进，包括风电光伏、数字乡村、智能汽车、智能养殖等一批重点产业项目开工建设或投产增效，使徐闻逐步发展成为对接服务“双区”“一港”的现代化临港产业聚集地。随着脱贫攻坚取得重大胜利、乡村振兴战略扎实推进和社会环境的平安稳定，徐闻也将进入经济发展最活跃、农业现代化进程最快、乡村环境最美、人民生活最优的大好时期。但与此同时，一些深层次矛盾和问题尚未得到根本解决。比如总体量小，经济结构极不合理，产业基础较为薄弱，财政收支压力较大，营商环境和政治生态有待改善等。因此，我们应当从新时期新阶段徐闻的实际出发，用新的发展理念，构建新发展格局；必须紧紧抓住“一带一路”和“双区”“一港”建设等重大发展机遇，牢牢把握“两圈两区两园”经济战略抓手，推动高质量发展，实现徐闻经济社会发展总目标总任务。

（二）以“两圈两区两园”为经济战略抓手，贯彻落实“一核一带一区”战略、融入服务“双区”、推动省域协调发展的需要

广东省基本省情和突出短板是区域发展不协调、不平衡。在高质量发展的大背景下，省委省政府出台《关于支持湛江加快建设省域副中心城市打造现代化沿海经济带重要发展极的意见》（以下简称《意见》）。《意见》赋予湛江服务重大战略高质量发展区、陆海联动发展重要节点城市、现代化区域性海洋城市和全省区域协调发展重要引擎四大战略定位。并提出加快推进琼州海峡港航一体、加快琼州海峡经济带建设和推动高铁引入徐闻港等政策措施。同时提出探索与海南在徐闻共建产业合作园区，支持湛江与海南在健康医养等领域开展深度合作，携手共建一批世界级旅游景区和度假区等政策措施，并将“支持研究与海南在徐闻合作共建产业园区”列为“重点政策事项清单”的第一项。欠发达地区的徐闻被推向与海南自贸港相向而行的前沿，被赋予广东“南门户城市”和湛江與海南相向而行的排头兵的时代使命。深入贯彻落实省委省政府“一核一带一区”发展战略，牢牢把握“两圈两区两园”经济战略抓手，有利于在构建新发展格局中塑造徐闻发展新优势新动能，有利于为广东打造新发展格局战略支点、推动区域协调发展贡献徐闻力量。

（三）以“两圈两区两园”为经济战略抓手，是对接融入“一港”、高标准建设广东省“南门户城市”、奋力争当湛江与海南相向而行排头兵的需要

海南自贸港是习近平总书记亲自谋划、推动和部署的国家重大战略，国家寄望海南成为新时代全面深化改革开放的新标杆。处在“双区”对接“一港”的咽喉要道上的徐闻，理应“近水楼台先得月”；理应从大局出发，用好用足海南优惠政策的溢出效应，推进徐闻发展进程，全面提升与海南自贸港的对接融合，优势互补、错位发展、互促共进；理应凝心聚力，主动作为，奋力争当湛江与海南相向而行的排头兵[2]。

二、正视不足，直面挑战，深入透析推进“两圈两区两园”建设所面临的问题和困难

“双区”“一港”建设步伐不断加快给徐闻推进高质量发展提供了良好机遇。但是，由于徐闻长期存在交通基础设施落后、产业基础薄弱、资源性缺水严重，干部创新力不足、体制机制欠健全完善、营商环境有待进一步提升等问题和困难，加上徐闻与海南在政策扶持、发展环境、开放水平等方面的不对等，联动合作机制不健全、不完善等问题制约，徐闻也有面临被边缘化的严峻挑战。

（一）行政区划不对等，发展环境和政策扶持差距悬殊

一是由于徐闻县与海南省行政区划级别不同，在交通融通、港航一体化、琼州海峡经济带、旅游等产业合作方面不对等，导致双方协调难、各项对接融通合作项目落实难。事实证明，省际市际间，“双区”与“一港”间协调与合作是解决行政区划不对等问题的关键，省级或“双区”平台、政策、产业项目落地徐闻是破解粤（徐闻）与琼两地行政不对等的密码。二是徐闻与海南发展环境及享受国家支持扶持政策不对等。海南建立中国最大的特区已30多年，国际旅游岛建设也10几年，不仅发展环境发生了巨大的变化，而且在行政管理体制、投资融资、货物贸易、海关税费、人才支持和体制机制创新等方面都不对等。徐闻只有借势发挥、错位发展，对接融入服务海南自由贸易港建设，才能实现自我超越、高质量发展[3]。

（二）缺少有效对接融合平台，体制机制集成创新乏力

与海南相比，徐闻的发展弱势表现在多方面，最突出的表现是缺乏高水平对接发展平台和体制机制集成创新，这将成为徐闻与海南相向而行、联动发展的最大障碍。海南自由贸易港建设需要大量的进出对接发展平台，如贸易、投资、金融、人员、货物等都需要平台对接。又如，海口高新区药谷工业园多家原料药生产企业由于受到海南政策环境影响，既想利用徐闻区位交通和政策优势到徐闻建厂，又想把注册地留在海南，如果没有发展“飞地”经济新体制机制，没有实体载体和平台来承接，这一问题就难以解决。再如，由于琼州海峡航运企业多头管理问题突出，导致海峡通道的经济性、便捷性、安全性和高效性都大打折扣。

（三）交通基础设施落后，资源性缺水等长期困扰问题尚未得到有效解决

徐闻的交通基础设施较为薄弱，配套的服务设施也跟不上，城市交通精细化管理有待提高。比如，雷州半岛环岛路徐闻段100多公里只建成约10公里，滨海观光大道仍处于规划文本中，省道376线扩建工程推迟多年，如今还未开工扩建。湛徐高铁（动车）虽然列入广东“十四五”规划，但是离建成通车尚需时日。徐闻港虽然建成通航，但是航运方式依然单一，目前没有专用快捷客轮、水陆两用飞机等便捷快速过海方式，过海的便捷性和搭乘体验较差。此外，徐闻无大江大河，又无外来淡水引进，加上十年九旱，资源性缺水等长期困扰问题尚未得到有效解决，这些成为制约徐闻长远发展的重大瓶颈。

（四）产业基础薄弱，工业特别是高新技术产业短板长期得不到解决

2020年，徐闻县GDP 198.14亿元，增速0.7%；第一产业增加值100.56亿元，增速0.7%；第二产业增加值18.97亿元，增速6.3%；第三产业增加值78.61亿元，增速0.7%；公共财政预算收入1.06亿元，增速11.7%；全县港口货物吞吐量813万吨，增速25.6%；三大产业比重为50.8：9.6：39.6。总体来看，徐闻经济总量过小，人均GDP低，现代产业基础薄弱，三大产业结构极不合理，工业经济比重过低，外贸占比低，第三产业和城镇化率低，传统农业产业比重大且技术含量不高。必须深刻认识徐闻产业优势和短板，扬长避短，促进发展[4]。

（五）干部思想僵化，在干事创业中开拓进取和担当精神不足

较之海南，徐闻确实存在很多不足，表面上看是发展不充分的问题，但最为根本的问题应该是部分领导干部观念落后、能力本领不强等。在推进“两圈两区两园”建设进程中，能不能充分发挥自身优势、实现互利共赢，关键要看干部，关键在于全县各级领导干部担当意识强不强、执行力度大不大、工作作风实不实，关键在于全县上下是否心往一处想、劲往一处使，要切实增强工作主动性和创造性，牢牢把握发展主动权，齐心协力，共创辉煌。

三、优势互补、错位发展，全力推进“两圈两区两园”建设的对策建议

思路决定出路，心态决定状态，状态决定成败。徐闻全力推进“两圈两区两园”建设，既是融入服务“双区”“一港”的必然要求，又是在更大范围更大空间配置资源的内在需要，更是实现经济高质量发展的重要抓手。必须从徐闻县情出发，坚持以问题为导向，创新发展思路，科学找准高质量发展的“徐闻坐标”，做到主动对接、整合融通、携手合作、错位发展，实现徐闻经济发展总目标总任务。

（一）主动对接，创新体制机制，整治提升营商环境，厚植改革开放发展新优势

徐闻与海南行政区划、发展环境、政策扶持差异悬殊。如果要让“两圈两区两园”政策措施落到实处、结出硕果，那么就要振奋精神，主动对接“一港”，联通“双区”；就要敢闯敢试，创新体制机制；就要刮骨疗毒，整治提升营商环境。

1.成立对接“一港”，联通“双区”政策沟通研究咨询机构。该机构应由县主要领导牵头，由“双区”“一港”、广东海洋大学等外地的专家学者和本县研究人员组成。该机构在深入调研的基础上，定期研究“双区”“一港”政策动态、经验教训和对徐闻发展的对策建议，供县主要领导决策参考。

2.创新政策协调沟通机制。建立健全与“双区”“一港”定期和不定期交流互动机制，完善联席会议制度，加强沟通对接，推动互利合作，促进共同发展。加强与中央有关部门、省市沟通联系，努力争取上级政府和国家有关部门对重大战略和重大项目的政策支持和资金扶持。如琼州海峡经济带、港航一体化、粤琼（徐闻）特别合作区、广东自贸区扩区、国家一级口岸等战略或重大项目，应积极争取上级政府和国家有关部门政策支持或资金扶持，确保重大战略得以实施，促进重大项目落地生根。

3.创新人文交流和干部人才双向交流机制。徐闻与海南一衣带水，相亲相近，语言同种，文化相通。应以“雷琼文化”为亲情纽带，通过开展各种文化活动，创新文化活动方式和人文交流机制，积极推动两地文化交流与发展。应选派年轻干部到“双区”“一港”挂职学习锻炼，提高干部综合素质和工作能力，培养符合新发展阶段要求，有新发展理念、新发展格局的创新型、开拓型实干人才。

4.整治提升营商环境。良好的营商环境既是生产力，又是竞争力。要大力开展“营商环境整治提升年”活动，动员全县上下把优化营商环境作为全县“十四五”开局起步的重要突破口，以问题为导向，以堵点痛点难点为切入口，全面深化“放管服”改革，转变政府职能，优化一体化在线政务服务平台建设，完善政务服务数据库，让更多事项实现在线办理、不见面审批，努力做到少填、少报、少走和快办，提升“一网通办”“一窗通办”“一站式办结”服务能力[5]。

（二）整合融通，突出抓好交通基础设施建设，推进港航一体化，全力打造琼州海峡半小时交通圈

相对海南而言，区位交通优势是徐闻最大的优势。要好好抓住具有基础性、先导性的交通基础设施合作项目，积极参与琼州海峡经济带建设，加快推进琼州海峡港航一体化進程，打造现代化交通体系。

1.加快琼州海峡两岸港航一体化资源整合。琼州海峡港航一体化是徐闻对接融入“一港”的最佳途径和第一选择。应由省委省政府牵头与海南协商，引进理念先进、实力雄厚的国有大型企业，组建粤琼港航集团公司，统一谋划、统一建设、统一协调、统一管理、统一经营，强化对琼州海峡港航管理，做到客运“零距离换乘”，实现货运“无缝化衔接”，不断提升互联互通层次和运输服务能力。

2.积极发展快速便捷、经济高效和安全有序的过海方式。配合做好湛海高铁项目前期工作，争取开通水上飞机、快船航线等运输方式，规划建设通用航空机场，提升两岸通航效率。充分利用徐闻丰富的港口资源，多渠道筹建货运专用码头和大型智能应急停车场，解决粤琼（徐闻）特别合作区及临港产业园物资通道问题和过海车辆“停车难”问题。科学筹建应急保障基地、琼州海峡海上应急处置平台、危险品检测中心和公安检查站等。

3.着力提升交通配套设施的现代化、智能化水平。大力推进以5G基站为基础的新型基建，提升传送容量，重点提升徐闻港“智慧港口”科技含量，建设功能完备、服务高效、交产融合的现代化国际空港。

4.不断完善县域交通网络建设。全力推进雷州半岛环岛一级公路建设，加快推进省道376线、城区断头路、县乡道路的改造。积极推动湛徐高速角尾、前山连接线、广东滨海观光公路徐闻段等项目早日启动。加强港口与徐闻县城路网衔接，不断完善港口集疏运体系。

（三）携手合作，发展飞地经济，优化平台合作，全力打造粤琼（徐闻）特别合作区

“飞地”经济是充分发挥优势互补，促进互利合作，实现互利共赢的区域经济发展模式。建立粤琼（徐闻）特别合作区，是广东省响应支持国家战略的主动选择，也是广东省主动借力海南自由贸易港改革开放“红利”，解决省域发展不平衡的重大战略举措。支持建设粤琼（徐闻）特别合作区是广东省重点政策事项清单第一项目，是徐闻对接融入“一港”的政策的聚焦点和发展主阵地。务必认真研究，努力探索，好好谋划，积极推进项目早日落地生根。应组建特别合作区建设领导小组，负责特别合作区的申报、筹建、项目推进等工作。同时，要建立省级决策协调沟通机制，加强粤琼两省规划层面的对接，争取国家有关部门和省市在陆岛联通大型基础设施项目、用地、用海专项指标以及专项资金保障等方面给予扶持。要立足徐闻优势，主动承接“双区”“一港”产业转移，推进互利合作，实现共赢共荣。持续严格执行和推进粤琼（徐闻）特别合作区（100平方公里）现有规划实施，分期建设15平方公里启动区、35平方公里发展区和50平方公里配套区，全力打造临港经济、先进制造、滨海文旅、现代农业四个百亿级的产业“航母”。

（四）错位发展，主动承接海南产业外溢效应，大力发展优势产业，构建现代化产业体系

1.全力打造先进制造业、绿色新能源产业、现代服务业等绿色低碳产业为主体的临港产业园。错位海南自贸港主导产业，承载海南“有市场但无法落地”的产业和保障性后援产业。深化与明阳智能集团的交流合作，全力推动明阳高端海洋装备制造项目落地见效。主动布局保税冷链物流、汽车产品保税加工、机械产品保税加工等自贸补充链产业和生命健康产业补充链、科创补充链产业。积极争取海南各重点产业园区在徐闻设立物流储备、产品加工基地，构建完善生产、仓储、贸易相联互通的供应链、产业链，争取在徐闻设立免税店和离岛免税商品提货点，加快构建海南—徐闻“前台后仓”的格局[5]。

2.突出优势特色农业品牌，全力打造现代绿色农业产业园。徐闻自然条件优越，物产资源丰富。徐闻农副产品无论在产量、数量、品种上还是在质量上，都具备很强的市场竞争力和品牌效应。应当主动布局服务“双区”“一港”食品加工、蔬菜生鲜、冷链仓储物流等“米袋子”“菜篮子”“果盘子”等工程。全力推进徐闻菠萝标准化建设和农文旅一体化建设，大力推广“12221”徐闻菠萝销售模式，延伸拓展菠萝产业链条和价值链条，擦亮国家现代化农业示范区品牌和徐闻菠萝世界品牌。全力支持京基智农徐闻生猪产业链、国联海洋牧场产业链等现代农业项目建设。

3.强化与海南现代旅游产业对接，高规格打造现代旅游示范区。遵循差异化发展是旅游产业发展战略的核心理念，而差异化又往往表现在当地资源的突出特色和显著优势上。一是优化旅游发展规划，谋定而后动，常抓不懈，持续有序推进。二是全力引进战略性投资和有实力、讲诚信、干成事的企业集团，重点加快推进“黄金海岸”、华侨城白沙湾、大汉三墩旅游区、中国大陆南极村海洋湿地主题公园和“菠萝的海”热带农业公园等旅游项目建设，着力打造世界级和优质旅游产品[6]。三是深化合作，创新旅游经济新方式，努力挖掘海峡共有资源，对接海南联合策划推出“一程多站、错位发展”的旅游线路，形成资源同享、资源互流、市场互接、联动发展的区域合作新格局。四是大力开展横渡海峡大赛、海峡快艇比赛、热气球飘越海峡、海峡航拍、海峡水上飞机体验、横渡海峡红色体验等活动，共同打造南中国休闲度假旅游组织中心、国际旅游中心、国际一流的滨海城市旅游度假目的地。