□刘 雯，朱华东，马可心

（河南大学经济学院 河南 开封 475004）

根据国家统计局发布的数据显示，2020 年末中国60 岁及以上的老年人口数达到2.54 亿人，占总人口的比重为18.1%，65 岁及以上老年人口达1.76 亿人，占总人口的比重为12.6%。在如此规模庞大、发展速度快的老龄人口压力下，中国面临着人口老龄化与城镇化过程的叠加，两种力量的相互作用无疑会加大社会运行压力。

按照党的十九大决策部署，中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，指出要“打造高质量的养老服务和产品供给体系”，到2022 年，我国初步建立积极应对人口老龄化的制度框架[1]。

此外，相较于经济基础较好、知识能力丰富、自我规划能力较强的城市地区，农村地区的养老问题存在“空心化”、家庭结构缩小、经济基础薄弱、文化程度低、组织能力弱等问题。因此，如何构建新型农村养老模式，解决更多贫困地区老人“老有所依”的问题刻不容缓。

为了更好地分析农村养老问题，选择具有代表性的贫困农村地区——河南省三门峡市灵宝市S 村进行实地调研。该村采用“NGO”（Non-Govermental Organizations）模式，即由非政府组织牵头，将该村的老人、留村青年、闲置建筑、土地等资源进行整合，采用社区养老与互助养老相结合的方式，打造“养老基地”，并逐步向外拓展，吸引政府、社会的资金支持，以及乡镇医院的医疗保障，现已较好地解决了该村在“空心化”背景下的养老问题，对解决广大农村养老问题有一定借鉴意义。

1 文献综述

面对日益严重的老龄化问题，不同国家和地区在理论和实践方面都有不同的尝试。

李长远（2015）[1]把各地政府购买居家养老服务划分成为形式性购买、委托性购买和契约化购买3 种典型模式；将我国政府购买居家养老服务实践分为依附性非竞争、独立性非竞争、独立性竞争3 种模式。

吴红娟（2008）[2]认为，随着社区村民委员会的行政色彩减弱，社区中得以产生更多非政府组织和更多活动，这些活动能激发社区居民间的社会联系和情感沟通。

胡宏伟等（2011）[3]提出了NGO 组织参与居家养老的三大成效：一是实现“老有所养”“多元养老”的有效途径；二是有利于促进我国养老体制的进一步完善；三是可以减轻其他养老组织的负担。

李光旭（2016）[4]在考察南京居家养老机构后提到，当地养老机构存在不可避免的服务风险、机构独立性受到制约、可链接资源少等问题。

蔡云彤（2018）[5]明确指出，当前NGO 在发展中面临服务设施不完善、使用效率低；服务内容单一，难以满足老年人全部需求；活动形式少，老人积极性不高；人员流动性高，NGO 存在感较低；行政性过强，NGO掣肘较多等问题。河北省肥乡县的“互助幸福院”被称为“村集体办得起，老人住得起，政府支持得起”的养老模式，全国纷纷仿效，建立了9 万多个互助幸福院，但在广泛推广中，地区适用性、低效性、形式性等问题也在不断暴露。

综上，传统的农村养老主要是以“家庭养老”为主，村民委员会帮扶为辅。现阶段，农村劳动力外出务工、“空心化”现象加剧、“空巢老人”增多，传统养老服务的供给模式已经不适合农村老龄化现状，受到老年群体需求多元化、需求规模化、服务个性化的挑战，面临着难以为继的困境。因此，亟须探索适合“农村空心化”、老龄化特征的新型养老模式。

2 S 村幸福院基本情况及NGO 互助养老服务运营模式

调查了该村参与NGO 互助养老模式的65 岁以上的老人，共有307 户，其中包含119 位符合年龄阶段的老人，有112 位老人接受了访谈。通过与社区养老负责人交流和对老人进行访谈，梳理出该村养老模式的框架：以社区养老为主，互助养老为辅，由非营利组织试运行，涉及基本的医疗、娱乐、运动等方面；前期资金来源为老人的积蓄、子女的供养，后期由政府进行引导帮扶，S 村幸福院已实现了独立运转和持续发展。S 村幸福院互助养老模式如图1 所示。

现阶段，S 村幸福院NGO 互助养老模式已经完全实现了自主运转。幸福院为非营利互助养老模式，是在原有农村小学的基础上进行改造，将教室改成宿舍，可容纳近200 人居住，内设健身器材室、医疗室、麻将桌等。此外，13 名组织成员对老年人进行照顾，提供生活上的帮扶，组织一系列娱乐活动丰富老年人生活。政府和村民委员会提供资金和医疗等方面的援助。大部分老人都有劳动能力，可以彼此照顾，通过种植果蔬等实现自给自足。

3 NGO 互助养老模式下S 村幸福院的优势与机遇

3.1 S 村幸福院的发展优势

3.1.1 非政府性、非营利性，优化了养老服务的功能性河南省灵宝市S 村原有的传统养老模式是以家庭养老为主，随着社会经济的发展，S 村大量青壮年劳动力外出务工，“空心化”现象加剧。由于传统家庭养老模式受限于家庭结构和代际支持，老年群体的生活很难得到保障[6]。NGO 互助养老模式的介入，在其养老服务供给更加专业化、服务内容更加多样化的基础上，因其非政府性、公益性的特征，能够更加贴近村民大众，有效弥补了村集体养老的不足，提供了养老多元便捷服务。

3.1.2 社会力量参与，群策群力，提高了养老服务的社会化水平

目前，S 村的NGO 互助养老模式经过多年发展，已经逐渐得到了村民的认可和接受，但由于传统养老观念固化，该模式还处于低水平发展阶段。想改变这样的现状，必须提高融资渠道的灵活性、服务方式的兼容性，使社会力量多方参与，群策群力，相互协作，减弱对村集体的依赖性，有效弥补NGO 互助养老服务在运作管理上的不足。

3.1.3 注重资源整合，合理配置人力、物力资源

作为一个村级单位，S 村的养老资源、医疗卫生、社会保障、社会组织、个人等资源在农村养老服务的供给方面尚处于零散化状态，医疗保障、政策扶持、社会帮扶等方面还缺乏有效的资源整合。

此外，NGO 模式作为非政府性、非营利性的社会组织，有利于调动社会力量和资源投入到NGO 互助养老模式当中，且整合了社会养老资源，提升了养老服务的针对性。

3.1.4 福利多元主义，缓解家庭和政府的养老负担

S 村的NGO 互助养老模式在发展过程中，通过对村资源的整合，使得家庭、村集体、个人等各主体都能参与到NGO 互助养老服务中，提供多元化供给养老服务，群策群力，相互协作[7]。

同时，NGO 互助养老模式的非政府性体现了公益服务、福利多元主义的特性，有利于凝聚社会力量，在村庄内营造尊老、爱老、敬老的良好氛围。

3.2 NGO养老模式的机遇

3.2.1 政府职能转变的需要

中共中央、国务院2018 年发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》中明确提出，要推进农村幸福院等互助型养老服务发展；2019 年中央一号文件进一步强调，要完善农村老年人关爱服务体系，支持多层次农村养老事业发展。这些文件是国家对农村养老问题的积极探索，对政府部门职能的转变提出了更高的要求，也为NGO 模式能够有效参与养老服务这一社会领域建设提供了有利契机。

3.2.2 “农村空心化”下养老需求的迫切性

随着我国人口老龄化趋势加剧，传统养老模式已无法妥善解决高龄、空巢、独居、失能老人的生活问题，养老困境亟待解决[8]，尤其是农村地区面临的问题更加严峻。根据第七次全国人口普查数据显示，我国60 岁及以上人口为2.64 亿人，占全国总人口的18.7%，其中65 岁以上老年人口1.91 亿人，占全国总人口的13.50%，其中大约60%以上的老年人口在农村。在基础设施薄弱、社会保障不健全的情况下，规模如此庞大的赡养群体无疑为NGO 模式助力乡村养老提供了巨大的机会。

3.2.3 NGO模式的发展不断壮大，可借鉴经验不断涌现

随着我国政府在社会服务上的购买力度、参与程度不断加大，NGO 互助养老服务方式作为一种融合社会资源参与政府合作的新型养老方式，逐渐得到了政府和社会的认可，以政府和第三方合作的养老模式已经成为一种社会趋势。其中，上海、南京、广东等地率先改革养老服务模式，并通过不断创新、不断调整，总结出许多好的经验做法，为NGO 模式参与社会服务的建设提供了宝贵经验。

4 NGO 互助养老模式下S 村幸福院的劣势与挑战

4.1 S 村幸福院的发展劣势

4.1.1 养老服务层次较低，专业服务人才匮乏

从S 村的NGO 互助养老模式现状来看，养老服务项目受制于经济、人才、环境的限制，其服务项目的层次性不高。同时，养老服务的支柱性行业涉及医疗、护理、康复等领域，在基层农村的养老服务人员中，只有极少人接受过养老服务的专业教育，导致养老服务层次偏低[9]。

除此之外，养老护理服务对专业知识要求高，护理工作难度大，但护理人员待遇偏低，这在一定程度上阻碍了养老护理专业人才的培养。

4.1.2 独立能力较差，对村民委员会过度依赖

在S 村的NGO 互助养老模式发展初期，对村集体资源和公共权力有很大的依赖性。理论上，NGO 模式是非政府的社会组织，与政府之间是相互合作、相互依赖的双向关系。但事实上，在NGO 养老模式的管理、项目运营等环节中，村民委员会仍处于支配地位，在财力、物力、经费的管理方面处于强势。

同时，由于NGO 互助养老模式自身的弱势和在村集体内部的有限号召力，导致了社会组织与村集体之间不对称，过度依赖政府的“庇佑”，扭曲了其原本发展的路线。

4.1.3 缺乏稳定的资金来源，筹资机制不健全

目前，NGO 互助养老服务行业的发展还不成熟，且结构体系不完善。由S 村的NGO 互助养老模式可以看出，其在资金筹集方面主要是政府的扶持，极大程度上制约了NGO 组织的发展。在没有完善筹资渠道的前提下，融资来源单一，独立能力差，对村民委员会过度依赖。

4.2 NGO互助养老模式的挑战

4.2.1 评估和监督机制不健全，难以评估服务效果和服务质量

政府对NGO 互助养老模式的监督和评估机制还未完全建立，使得NGO 模式在养老服务的发展中缺乏行之有效的监督调控机制[10]。由于政府缺乏专业人才，难以对养老服务中的一些专业性问题进行有效评估与监督。

此外，市场上NGO 互助养老模式的服务水平参差不齐，难以控制养老服务的质量，从而使NGO 互助养老模式在服务质量的稳定性和有效性上无法进行科学评估和监管。

4.2.2 社会认同感较低，老年群体参与积极性不高

“养儿防老”是农村地区的传统观念，即普遍由子女负责照料老人的生活起居。在调查过程中发现，S村NGO 互助养老模式在推行过程中受到了很大的阻碍。主要是因为S 村老年群体观念保守，对NGO 互助养老模式的接受程度不高。这些老年群体更愿意选择在家养老，既能为子女在家照顾下一代，又因子女认为把父母送到幸福院是“不孝”，为父母养老送终是子女天经地义的行为。

5 对策建议

经过实地调研发现，S 村的NGO 互助养老模式发展存在制约因素，如养老服务层次较低，专业服务人才匮乏，幸福院的独立能力较差，缺乏稳定的资金来源等。因此，必须针对这些问题，结合当地实际情况，提出具有较强针对性且切实可行的解决策略，促进S 村NGO 互助养老模式的可持续发展。

5.1 鼓励农村老人接受并积极参与NGO互助养老模式

5.1.1 养老机构的选址应科学合理

养老机构的选址要合理，切实考虑参与NGO 互助养老的老年人的需求，尽量选在道路平整、采光良好、空气清新的位置。

5.1.2 增加对NGO互助养老的宣传

针对目前S 村部分老人存在对NGO 互助养老模式不了解的情况，提出以下建议。

首先，加强NGO 互助养老模式的宣传工作，引导老年人转变思想观念，让其了解养老模式并非仅有在家养老一种。在宣传的过程中，除了依靠传统的公告栏形式，还要深入一家一户积极宣传。

其次，可以为有养老需求的老年人提供体验，详细地解答有意愿加入的老年人的问题。

5.1.3 服务方式要多元化，有所变通

增加养老服务的方式，应考虑具体实际情况，不应照搬其他地区的经验。可以对参与NGO 互助养老模式行动不便的老年人提供送餐上门的服务，为喜欢安静的老人单独安排休息室，根据老人的不同需求，分为“全托”和“半托”等形式[11-12]。另外，应多层次满足老年人的精神需求，关注老年人的心理健康。

5.2 加强对NGO互助养老模式下农村养老的保障措施

5.2.1 拓宽筹资模式

首先，增加与民政部门、财政部门等资金联系，将资金用于老人养老的日常服务、后续管理与服务中，争取实现资金多途径利用。

其次，村集体应立足本身，发展当地特色行业，增加村集体经济。村集体可从中抽取资金用于NGO 互助养老模式的发展，使其可以长远运行。

5.2.2 强化个人及家庭责任，确定合理缴费比例

单靠社会的筹集和村集体经济是不够的，必须引导老年人个人及其家庭参与到NGO 互助养老模式中，帮助其科学筹资，缓解政府资金压力。根据多使用、多缴费的原则，考虑老年人及其家庭的承受范围，制定合理的个人缴费比例，尽力保证缴费的合理性。