郭王东

随着近几年经济的不断发展，政府的融资渠道也越来越多，但最为主要的融资渠道依然是专项债券的发行。尤其是在财政资金短缺的情况下，专项债券所发挥的作用是十分巨大的，既可以为公共服务提供保障，又可以为经济增长提供资金支持，还能够在很大程度上对地方政府隐藏的债务风险进行防范。本文在此基础上首先对地方专项债券的发行现状进行了阐述，然后对地方专项债券发行过程中存在的问题进行了探讨，最后根据实际情况提出了优化建议，希望能让地方专项债券的所起到的积极作用得到充分的发挥。

一、地方专项债券发行现状

自从我国分税制度进行改革之后，中央财政与地方财政的关系发生了一系列的改变，但总体趋势是事权朝下方移动，财权向上方移动，这种现状所造成的影响是财权与事权之间不具备匹配性，从而导致了基层运行受到财政资金的阻碍。地方政府为了让基层的顺畅运行得到保障，必须确保资金满足基础建设的需要，因此就不得不通过融资平台对资金进行筹措。为了让地方政府的融资举债进行为得到更好的规范，专项债券就成为了重要内容，也是唯一的合法途径。在政府相关政策实施的过程中，专项债券是重要的发力点，其发挥的作用是巨大的，当然专项债券在发行的过程中，也具有其自身的特点。

一是发行规模呈逐年上升趋势。通过调查以及对相关数据的分析我们发现，在最近几年专项债券的发行规模增加速度加快，地方专项债券的发行规模的增长速度也十分迅速。

二是投向领域也越来越广泛。近几年我国基础建设力度加快，专项债券的投向领域也逐渐扩大，例如收费公路、轨道交通、城市停车场、农林水利领域、生态环保领域、卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、城乡冷链等物流基础设施领域、城镇老旧小区改造领域等。在发行的过程中，也对其做了一个的要求，那就是发行的债券与项目必须对應起来。自2020年开始，国常会提出了关于专项债券的提前批次投向的相关要求，要求表明专项债券重点应用的方向应该在民生服务以及生态环境保护和交通基础设施、能源项目等领域，不能用于房地产相关以及土地储备等方面。同时还应该向公共卫生、医疗救治以及老旧小区改造等方面倾斜。以上内容表明了专项债券投资规模在宏观上得到了增加，并且在我国的基础建设发展中，政府专项债券已经逐渐成为了重要助力。

三是政府专项债券的发行期限合理化。根据地方专项债相关办法规定，专项债券的发行期限可以分为六个时间段，最短期限为1年，最长期限为10年，其中对发行时间为7年和10年的专项债券做了其他要求，那就是发行规模的问题，这两个时间段的发行规模按照要求不能超过专项债券全年发行规模的百分之五十。在此之后，财政部为了让期限结构得到进一步的丰富，又增加了15年期限以及20年期限的普通专项债券的发行。

二、地方专项债券在发行过程中存在的问题

在全面减税的大环境下，财政部制定了一系列的措施，对积极的财政政策进行大力推行，而地方专项债券作为最为重要的措施之一，所肩负的使命无疑是重大的。但地方专项债券在使用和发行的过程中，总是存在着这样或者那样的问题，这些问题若不及时解决会让地方专项债券“及时雨”的作用大大降低。

（一）发行规模与地方的融资需求不相适应

现阶段的市场经济状况是呈下行趋势的，社会各方面的经济压力都在一定程度上有所增加，各地政府根据现状，不约而同地加快了发展的步伐，这就导致地方的融资需求加大，但专项债券的发行额度却无法满足融资的需求，导致融资需求出现加大的缺口。根据调查显示，大部分地方专项债券的发行额度只能满足现有需求的三分之一，使得各个项目开展所分配的到的额度不能满足所需开支，但地方又无力提供更多的配套资金，这就使得项目在建设的过程中，因为资金的问题而无法顺利进行，“半截子工程”就是这么产生的。

（二）债券额度的区域分配不合理

我国在实行债券发行的过程中，所坚持的原则是财力水平与新增债券资金分配相适应，坚持这一原则能够让地方债务限额与地方债务的偿还能力相一致得到保障。这一原则表明了经济能力较好的区域与经济发展较差的区域相比，能够匹配到更多资金。这一现状从短期来说，可以对地方专项债券发行的使用率进行提高，并且为撬动社会投资进行助力，对经济发展的稳定性起到积极的推动作用。但是从长期来看，这一策略会进一步加剧区域经济差距。实际情况是经济发展较好的区域往往有更强的融资能力，与经济发展较差的区域相比，项目建设融资更加容易。而经济发展较差的区域则与之相反，对地方专项债券资金的支持更为需要，如果分配的额度低，就难以让公共基础项目建设的需求得到满足，并形成恶性循环，长期来看，对于平衡区域发展的理念是不利的。

（三）缺乏科学的项目管理体系

项目管理体系缺乏科学性主要体现在两个方面，一是前期的准备着不足，二是项目包装过度，收益编制不准确。首先是前期准备方面的问题。部分地方政府对经济的趋势判断失误，以及对相关政策判断不明，导致项目准备不够充分，再加上各级部门对时间进度等诸多方面层层加码，从而使得专项债券下达之后，各级政府为了申请更多的资金额度，匆匆忙忙地将还未成熟的项目罗列出来，更有甚者将目前还不能启动的项目提前启动凑数。这些都是导致项目进度缓慢的因素，由于项目准备不充分，不能顺畅实施，因而这些项目所争取到的额度就只能停留在账面上，虽然资金还未动用，但还本付息却已经开始，降低了资金的使用效率。其次是包装过度。地方专项债券原本付息的资金来源是项目未来的收益，但这里存在一个问题，那就是专项债券项目具有一定的公益性质，这就使得很多项目未来在经营上难以实现收支平衡。为了增强专项债的竞争力度，相关方面在对项目平衡方案进行测算的时候，是通过项目现金流进行倒算的，这样做的结果是让项目收益在一定程度上夸大。过度对项目进行包装，会导致无法正确估算预期收益，这对偿债风险的控制是非常不利的。

三、地方专项债券优化策略

（一）对限额管理进行完善

在这个过程中，地方首先应该对实际情况进行了解，并根据当前的实际需求，有选择性地对专项债券限额的规模进行增加。所以地方必须对管辖区域内的重点项目进行梳理，将项目梳理完成之后，建立白名单，确保优质项目的资金发放，这样才能避免盲目上项目造成的损失，将有限资金的作用发挥到最大。另外，还需要对额度内的结构控制进行放宽。在这里应该制定一个总限额范围，并在这个范围内将权力下放，让地方政府拥有更多的权力和自主性，这样才能让各类专项债券的额度进行灵活调度，使额度的使用与项目的投资需求相适应。在对债券额度进行分配的时候，需要对项目的自身情况行进周祥的考虑，尽最大可能让所在地区债务风险的影响程度降到最低。

（二）对项目管理体系进行完善

在这一个环节需要注意两点，一是重视项目管理，梳理好关键环节，二是对绩效管理进行强化。

首先是对项目管理的重視。在这个过程中，首先要做的是对相关政策的导向进行精准把握，这样才能让项目储备工作的管理常态化，此举有利于对符合条件的，质量较高的项目进行挖掘，同时还可以为发债的前期准备做好保障。其次需要做的是对项目的类型以及地区的相关信息进行整理，并对项目内部收益率的上线区间进行计算和确定，此举有利于对收益虚高的问题进行解决。然后是对项目的质量进行严格的把控，对于没有做好前期准备工作的项目，以及不能准时开始的项目，应及时叫停，避免资金闲置。

其次是对绩效管理进行强化。地方专项债券的绩效管理体系建设应该从四个方面着手，分别是收入、产出以及影响和效果等。以这四个方面为立足点，可以对整个流程进行有效监控，从而构建科学的评价体系。建立科学的评价管理体系能够将其应用于项目从编制到决算的整个过程。然后将其纳入年度考核，能够对地方的债务管理起到加强的作用，进而对地方债务的风险进行控制和防范。

（三）对偿债机制进行健全

建立健全有偿机制，应该从三个方面着手，第一是对权责利的关系进行梳理，通过梳理权责利关系，让“借用还”三个环节逐步统一。地方在对绩效评价进行完善的过程中，还应该根据实际情况，对绩效激励措施进行建立和规范，另外还应该对偿债责任进行明确，这样才能让问责机制得到完善和落实，从而让责任体制的建设得到有效推进。第二是对还款时间表进行编制，通过编制还款时间表可以让还款任务更加明确。地方各级都应该对其进行编制，并根据实际情况对还款时间表进行实时更新。此举有利于地方对财政资金的需求与项目资金需求之间的关系进行明确。第三是对具有稳定性的偿债准备金制度进行建立。建立具有稳定性的偿债准备金制度能够对到期需要偿还的债务进行监督和控制，督促地方提前做好债务偿还的准备。

四、结语

综上所述，政府在对地方专项债券进行使用的过程中，必须对发行现状以及发行中存在的问题进行详细分析，并制定相关应对策略，这样才能对地方政府的隐性债务风险进行良好的防范，推动地方财政与建设的良性发展。

（作者单位：山西省晋城市阳城县发展和改革局）