吴春宝 徐彦君

摘 要：在责任政治中，问责与避责之间的互动关系，对政治社会环境产生了深远影响。从“协同作用领域”出发，可得出：在责任政治视角下，当避责行为转移一定责任时，问责与避责结合可以提供激励以及完善责任认定;当问责制重视回应与沟通时，避责可以与之结合促进精准问责;当基于避责的责任维度时，二者结合有利于推动形成预防式问责制。基于此，可进一步深化对问责与避责关系的系统化理论认知，以破解问责与避责协同机制的现实困境。

关键词：责任政治;问责;避责;协同机制

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）06-0053-08

基金项目：国家社科基金重大项目“健全充满活力的基层群众自治制度研究”（20ZDA029）的阶段性成果。

作者简介：吴春宝（1984-），男，河北沧州人，华中师范大学政治科学高等研究院副教授，博士，吉林大学行政学院在站博士后，研究方向：中国政治与基层治理;徐彦君（1997-），女，安徽池州人，华中师范大学中国农村研究院农业推广专业硕士研究生，研究方向：责任政治。

党的十九届五中全会提出了“国家行政体系更加完善，国家治理效能得到新提升”的发展目标。责任政治是存在于社会生活中的重要政治逻辑与价值追求，是一种以责任为准则展开的制度化行为方式、权力机构与制度设计[1]。作为完善行政体系的重要环节，加强责任政治建设是提高国家治理能力的必然要求。在加强责任政治建设中，问责与避责作为基本要件，二者的相互关系共同形塑国家治理系统中不同治理主体间的责任关系与形式。在现代前沿政治理论研究中，“重问责”而“轻避责”是当下责任政治研究的突出特征。众所周知，问责作为影响现代治理效能的重要因素，一直广受学界关注，研究成果丰硕、视角多元，且相关研究内容主要聚焦于理论内涵、产生逻辑与实现路径。与此相比，有关避责的研究成果集中在基层人员的避责策略和行为动机等方面，虽近年来避责理论逐渐成为研究焦点，但由于相关理论研究起步较晚，成果不多，以致研究呈现出缺乏系统性、理论性等诸多不足。基于此，本文从“协同作用领域”入手，在责任政治视角下，基于避责行为产生的特殊逻辑，探讨问责与避责协同机制形成与运作方式，并针对协同机制面临的现实困境提出实现路径。

一、文献梳理及问题提出

问责与避责之间关系问题是责任政治研究的应有之义。当二者作为指向性概念时，均需回答组织行为者的责任归属问题，同时在因果关系上，二者都要处理引发后果的关键行为因素[2]3。尽管解释框架不同，二者在逻辑上却存在着内在联系，既分离又相交。具体而言：一方面在学科归属上，二者“分离”，其中问责研究趋向于理论政治学与宪法学等领域，而避责研究则侧重于借用社会心理学中的相关概念，分析公共政策行为。另一方面在行为产生机理上，彼此“相交”。它们既表示行为结果，在责任政治中会产生问责结果，抑或避责行为;又可以表示过程，二者都要通过遵循一定的程序，凭借相关手段和措施得以实现。鉴于此，学界有关问责与避责逻辑关系的深层次探讨是责任政治研究的又一关注焦点，并形成了三种典型的关系模式。

（一）镜像观念：一体两面的博弈关系

镜像观念是将问责与避责视为责任政治中相互竞争的对立雙方，相当于硬币的两面[2]4。当问责与避责处于零和博弈时，避责与问责属于竞争或敌对的两面，但并不会有任何一方获得绝对胜利，避责方在某种程度上也是问责方，强调一方的受益会导致另一方受损。在零和博弈模式中，问责方需要寻找行为和活动的具体责任人或者组织，而避责方则试图运用策略来减轻甚至规避责任。这就形成一种相互竞争、你追我赶的博弈模型，即每一种避责策略的运用同样也有后续的追责政策作为回应;反之，每一种问责制度的背后都会产生相应的避责策略，具体为代理策略、表述策略与政策策略[2]5。

就代理策略而言，其试图通过制度架构将产生的正式责任委托或者推卸给他人，“避雷针”“寻找替罪羊”都是代理策略的主要表现形式。而与之相对应的问责机制，运用“无委托原则”或禁止代理等形式对代理策略进行回击，即明确规定责任不可转移或相关责任人不得进行委托[2]5。就表述策略而言，其通过加强舆论设计或宣传来减少社会不满，从而消解责任，具体形式包括“找借口”“合理辩论”等，此类舆论宣传缓解了来自公众与媒体的压力，转移了责任[3]17-19。同时，相应的问责机制集中于限制责任人的自由回应度，规定政策回应的内容与时间，提高信息公开的透明度，以减少政策回应的人为操纵因素[2]5-6。就政策策略而言，其通过选择风险最小化的政策与程序，着眼于政策过程与内容的选择而非承担责任的后果追究[2]6。政策制定者会主动放弃有争议的政策，将政策直接排除在议程之外，利用已有的政策程序与操作方式论证政策的合理性，从而最大限度地降低相关责任人承担的责任与风险[4]。同样，相对应的问责机制强调个人责任制，明确政策制定与执行中各负责人的责任边界，促进个人决策[2]6。

（二）张力平衡：超越二元对立的促进关系

除镜像观念之外，问责与避责之间还存在超越二元对立的促进关系。问责与避责作为责任政治的一组共生现象，应寻求二者的张力平衡，进而超越传统意义上的二元对立，实现二者的和谐统一[5]。主要有以下路径：一是重新认识问责的理论内涵，不再一味关注于问责结果，而是强调问责的沟通与回应维度;二是正视避责的正面效果，积极正面的避责行为既可以使问责行为更具针对性与科学性，又能促进形成程序化与协议化的行为准则，提高问责效能并降低问责成本;三是实施合理的“透明法则”与容错制度，构建问责与避责互相链接的机制，打破避责与问责之间的壁垒，使二者关系常态化[6]。

（三）文化理论：问责与避责的其他类型

文化类型也是辨别问责与避责其他关系形式的标准。道格拉斯（Mary Douglas）曾在文化理论中指出：“文化是由相互负责的人组成的系统，一个人在某种程度上被追究责任，这将与他期望他人被追究责任的程度相匹配，从这个角度来看文化充满了相互问责的政治含义。”[2]11在责任政治中，问责与避责存在多种互动关系，无论是哪一种形式，其过程与结果都与文化形式有关[7]。此外，不同的文化视角将形塑独特的问责与避责方式，不同的文化类型都有其相应的问责制度与避责方式[7]。具体而言，从等级主义文化出发，由专家商定建立的问责制度规定，组织机构应依照适当的规则与程序开展活动，当产生责任时，则由不遵守规则或由专家定义的实践者承担，而相应的避责策略则强调权责的正式分配，并利用规则为其行为进行辩护。从人本主义文化出发，责任的追溯不是依照专家商定的标准，而是强调个人的判断和选择，将问责制度看作是竞争性的过程，相应的避责策略运用“免责声明”等方式强调互相负责的局限性，并将责任归咎于市场因素[2]12。从平等主义文化出发，问责制将责任视为个人对群体、私人或公共组织作出的回应，进而使得组织或团体中的成员受到责备，相应的避责策略则是通过调整机构的伙伴关系来使责任集体化。

综上，就研究内容而言，问责与避责的内在关联包括以下几个方面：在影响范围上，二者既可以表示活动过程，又可以表示结果;在责任认定上，二者都涉及责任归属问题，分别解答如何追究责任与如何规避责任;在因果机制上，二者都受组织行为或制度结构的影响;在时间维度上，二者都将随着时间变化而衍生出不同回应策略。就现有研究成果而言：一是以上三种关系模式具有开创性并为后续研究奠定了理论基础。问责与避责无论基于何种模式，二者都将一直处于动态变化中。二是缺乏综合的理论分析范式。尽管学界对问责与避责的关系研究已有所涉及，相关学者对此议题给予一定关注并作出相应解释与讨论，但现有理论阙如，缺少将二者结合起来的分析框架，研究成果零散且片面。三是理论指导、应用性不强。问责与避责关系研究还处于探索阶段，发展时间较短，理论研究滞后于现实。基于此，本文提出责任系统中的问责与避责“非竞争可协作”关系模式。

二、协同作用：问责与避责的新关系模式

在责任政治建设中，当避责行为能够强化问责制，从而产生正面效应时，二者之间就存在除竞争冲突状态之外的协同作用领域，即非竞争可协作的新型关系模式。

（一）问责与避责协同作用领域的提出

传统意义上问责与避责多为竞争或敌对关系。胡德（C.Hood）指出：“將避责定义为活动而不是结果，那么它原则上可以与各种形式的问责制兼容。”[2]11随着责任政治建设的逐步推进，责任系统中的问责并不仅仅局限于追究责任，避责也不再是消极的行为后果，而是在责任系统中彼此合作、产生协同，这打破了对原有二者对立关系模式的认知，即避责行为可以通过一定的作用方式强化问责，实现双方良性互动。

问责与避责的协同作用通过以下几种方式得以实现：第一，将问责的发现责任维度与追究责任维度分开。一味强调追责结果并不能消除避责现象，问责不应该简单地“唯结果论”，而是应重点把握“发现责任”的制度设计，侧重发现责任的问责制度可以与具体避责行为相结合，以强化问责。第二，将避责现象作为一种行为过程来看待，规避或转移责任的行为会产生积极作用。一是将责任转移给更“合适”的责任人，有利于形成清晰明确的具有针对性的问责形式;二是相关责任人规避责任的主观愿望，促使避责主体在活动过程中遵循最优法则，从而实施标准化或协议化的政策措施，有助于规范组织行为，提高问责效益。第三，避责的“责任”维度与问责协同发挥作用。避责中的“责任”维度一方面在事前对规则进行完整说明，形成清晰的价值规范，以替代事后问责;另一方面有助于澄清责任，改善责任制。由此可见，在协同作用领域，问责与避责通过一定方式实现双方的相互促进，避责行为可以改进已有的问责制。

（二）责任政治中避责行为的产生逻辑

基于行政责任二重性[8]以及问责内容具有积极责任与消极责任两个面向等特点[9]，本文将从积极责任不作为与规避消极责任两个维度论述避责行为的产生逻辑。

其一，积极责任的不作为。这指当责任范围与边界清晰时，行为主体对于本该承担的责任有意识、有目的地“选择性作为”或“不作为”，具体表现为不履行法定职责、消极怠工等[10]。这种现象归因于官员自利动机的驱动以及缺乏激励机制。

一是官员自利动机驱动。官员自利动机受制于成本与利益的考量，决策时政府官员对信息、成本等要素进行综合权衡，当责任成本大于政策收益，便会采取行政上的“不作为”来避免产生责任。这种现象在突发事件管理以及风险治理中表现得尤为突出。在应急管理中，由于公共安全事件的突发性与紧急性，行政人员需要在较短时间内对组织要素进行权重排序，但信息不对称和集体行动成本过高使得行政人员常常会选择保持现状，继续沿用较为保险的常规式治理模式以维持政绩与稳定，从而造成政府反应迟缓，扩大治理风险。在风险治理中，理性的组织行为一定是将风险与成本趋向最小化，出于规避风险的目的，基层人员会主动选择“无为”，对部门工作采取消极治理方式与漠视态度，长此以往形成一种做事消极、主动规避的行为惯性，以及“不做事就不会犯事”“不决策就不用担责”的责任心态。彭宗超等人认为，基层官员会在问责发生前采取“不为式预估策略”，从而消除自身在被问责时产生的风险[11]。

二是缺乏激励机制。在单一的政治体制中，基层政府承担的责任和压力与获得的激励脱钩，并缺乏容错机制，加剧了问责制度的负向激励作用。以行政发包制为例，政府事务自上而下层层发包，上级政府作为发包人在分配任务的同时也将责任下移，基层官员作为承包人自然承接着无限责任，承包人的无限责任代替了代理人的有限责任[12]。同时，行政发包制为府际联合避责提供制度载体，为了最大限度减轻来自上级政府或中央政府的压力，地方政府容易联合起来形成“避责联合体”[13]。加之，压力型体制与政治锦标赛促使责任目标量化，责任层层加码到基层，造成基层出现“责任超载”现象。可见，多重责任的强压与激励之间的失衡，降低了官员的主观能动性与积极性，导致基层人员对政策选择性执行或者干脆不执行，推卸甚至逃避本该履行的职责与承担的责任。

其二，消极责任的难追究。这指当责任范围与边界模糊时，行为主体对自身履行责任不充分引起的一系列消极后果进行规避，从而陷入责任认定与追究困境，具体表现为权责分配不一致引发的问责不公与追究体系不完善带来的问责不实[14]。

一是权责分配机制不完善导致责任认定困难。在整个责任体系中，纵向与横向上存在多层级的责任结构，责任关系如果不厘清，权责分配机制就会出现漏洞，表现为责任多而权力小或者权力多而责任小，前者指权力主体承担责任能力不足，后者指权力主体滥用权力[15]。纵向上，上级政府将任务与责任转移给下级政府，下级政府承担过重的责任风险却无法获得相应的资源与权力，容易导致上级无所事事、下级负担过重的不平衡状态[16]。一旦出现治理风险，承担直接责任的下级政府便成了主要问责对象，而政策收益与荣誉往往由上级政府获得。横向上，属地管理模式赋予了基层政府一定的自由裁量权，但相关部门的管理权限与责任边界混乱，为避责行为提供了实施途径[17]。同层级政府存在部门交叉、职能重叠的问题，各部门为了实现政治邀功或避责，经常相互竞争甚至发生冲突，“九龙治水”现象频发。这种纵向与横向的权责不对等导致了问责不公平，当相关行为主体规避消极责任、产生避责行为时，真正的责任对象逃脱制裁，从而降低问责效益。

二是追责体系不完善导致责任追究困难。界定责任是开展问责活动的首要环节，完善的责任追究体系应该以清晰的责任界定为基础，但问责缺乏回应导致责任难以界定。在此情况下强调追责结果，问责客体无法向问责主体作出有效的解释与说明，甚至会丧失为自身辩护的机会，这种弱回应性必将阻碍责任追究活动的顺利开展，导致问责范围狭窄、追究体系出现漏洞。具体表现为各行为主体对于消极责任互相推诿、相关负责人无法追究到位、问责制度无法落到实处等。面对消极责任，利益相关者会采用“寻找替罪羊”“甩锅”等避责策略，将责任推卸给他人。而基层组织则会联合起来“共谋”，通过集体决策掩盖真正责任对象，欺瞒上级部门，从而扭曲治理行为，以逃脱消极责任[16]。在基层治理实践中，责任范围模糊导致了问责缺位，进一步造成问责异化，加剧责任回应与追究的困境，为行为主体逃脱消极责任提供了温床，从而滋生避责行为。

（三）問责与避责协同的内在运作机理

基于以上对避责行为产生逻辑的分析，本文将从责任清晰时积极责任的不作为与责任模糊时规避消极责任等两个维度，对问责与避责协同的内在机理进行具体阐述。

其一，责任清晰时积极责任不作为情形。针对行政系统内部存在的“不作为”政治惯性，问责与避责协同机制可以有效发挥规制作用。一是协同机制为官员决策构建长效驱动平台。受个人理性支配的行为主体在执行公共政策时通常会相互推脱或进行“甩锅”，以避免自身遭到问责，但重视“责任”维

度的避责行为与问责制相结合，将会有效改善这种情况。责任是避责的核心要素，避责的过程也是不

断产生责任、发现责任的过程。在决策前对各种规则以及相关程序进行系统化、规范化的说明，可使相关负责人对责任主体和政策流程都有清晰的认知，推动建立预防式问责制。预防式问责机制将替代机械的事后追责机制，在决策时不必再为了逃脱责任而忽略政策本身，从而在理性动机下起到发现责任而不是掩盖责任的目的，为官员决策提供动力，而非“有责必躲”“有责必避”。二是协同机制将改善激励机制。行政人员不愿作为很大程度上源于强问责与弱激励之间的矛盾，通过转移责任的方式为责任主体提供激励，可缓解二者之间的冲突。转移责任是避责行为外化的重要表现，但责任发生偏转也不全是弊端，由更合适或者更专业的人承担责任，将对基层人员形成激励。例如将责任转移到比委托人更具专业性的专家身上，促进建立专家咨询机构，以便为基层问责提供弹性空间，缓解基层责任过载的现象，激发工作人员的积极性[2]8。

其二，责任模糊时消极责任难以追究情形。问责与避责的协同机制将完善责任的定责与究责机制，使问责流程清晰有序，增强制度的科学性。在行政体系中定责与究责机制缺一不可，定责机制强调责任在制度体系中的科学合理分配，究责机制侧重对责任履行的纠偏[18]。一是转移责任有助于完善定责机制。将责任转移到合适的责任主体身上，形成针对性的问责形式，既能促进权责一致，又能保障精准问责，避免出现过度问责或者问责不足的弊病。同时，责任发生转移时，主观避责的愿望促使行为主体遵循最佳原则，推动组织行为标准的协议化，即以问责标准的完善来保障追责体系的有效运转。二是避责与“回应”维度的问责制相结合有助于完善究责机制。有效问责不仅重视结果，更应重视责任双方的沟通与回应。在沟通与回应中，问责主客体的责任信息愈发清晰与完整，各自责任得到准确界定，保障后续问责活动持续跟进，避免问责制度流于形式，从而提高问责的制度化与规范化水平。问责活动展开后，协同机制一方面通过精准的问责形式完善定责程序，另一方面通过推动责任双方的回应与沟通完善究责程序，实现定责与究责机制的统一，避免陷入责任认定与追究困境，从而增强问责制的效益。

总之，问责与避责协同机制离不开制度、环境与政策等因素的影响，而协同机制的最终目的是促进问责与避责的良性互动，以强化问责制，减少治理过程中的避责行为，最终形成具有针对性的问责形式、清晰的问责流程、回应与沟通更加顺畅同时兼具适当容错机制的有效问责制。

三、问责与避责协同机制的现实困境

在现实当中，避责与问责在治理体系中难以共同发挥作用并产生效益，一方面缘于问责主体与类型的多元化，另一方面是因为避责行为通常会产生偏差，很少产生积极的避责行为。因此，下文将聚焦实际困境进行分析。

（一）问责机制中双重维度的矛盾

问责机制中获取责任信息与确立罪责的冲突，即回应与制裁维度之间的矛盾，是协同机制面临的首要困境。现有问责机制大多重制裁而轻回应，事后制裁问责较多，事前与事中进行监管与督促的问责较少。如何兼顾回应维度与制裁维度，并寻求二者的平衡是问责设计的普遍难题。曼斯布里奇（Mansbridge）就反对仅强调制裁与确立罪责而忽视“问责形式”设计的问责制度，认为制裁式的问责制度只适合腐败的政权[19]。因而，制度设计应满足过程导向与绩效导向相统一的基本准则，既要重视程序合法，又能及时矫正政策。一方面，沟通与回应机制使问责更具准确性与科学性，只顾追责将使公共信息边缘化。例如一些社会热点问题，公众对追责结果的关注超过改善事件本身，这就违背了问责制设计的初衷。另一方面，问责具有惩罚性与强制性，获取责任信息的同时不能忽略追责本身。总而言之，问责设计应做到究责机制刚性与弹性、重决策与重执行、规则导向与绩效导向并重[20]。倾向于其中任何一种维度都将使问责与避责趋于对立，导致协同机制无法运作，既要对治理过程进行监督与控制，又要对行为后果进行政策评估，使良性问责制贯彻于责任政治始终。

（二）避责过程中的行为偏差

责任进行合适转移将形成有针对性的责任形式，提高问责精度并为基层人员提供激励。然而现实情况是，由于权责模糊不清，避责行为出现偏差。一方面，无法将责任转移给合适的责任主体，有针对性的问责形式遭遇现实困难。一般情形下，政府可以通过委派或强制任命的方式将责任转移给下级单位或公共机构，但责任传导要建立在权责一致、责任明晰的基础上，一旦行政系统内部责任重叠或外部责任边界模糊，无法明确划分专业机构的职责，并违反政府部门的任命规则，就会限制责任的转移[2]9。另一方面，扭曲政策行为也会影响行为标准的落实。主观避责愿望有助于形成程序性的行为标准，规范化的行为标准与有效治理行为相结合，更易于定责，但实际的治理行为经常受到责任博弈以及熟人社会等非正式机制的影响，并非完全依照章程与程序，在纵横交错的社会关系网络中难以辨别责任主体，影响行政的判断力与执行力。例如绩效考核制度的多指标与多任务的内在冲突，在某种程度上会导致基层治理目标偏离，造成官员压力增加与行为扭曲[21]。

（三）责任双方的“指责博弈”

协同机制存在的前提是改变问责与避责互为对立的博弈状态，问责不再只偏重责备，避责不再只关注罪责，但“指责博弈”在现实中常有发生。多层级的政府结构为行为主体在横向与纵向上逃避责任提供了更多机会，责任主客体只忙于互相指责、推卸责任，责任承担者为了维护自身利益，责任制造者为了从中受益，都急于将责任“甩锅”给对方。责任双方互不退让，忽视责任塑造，容易制造利益冲突，为政治系统招致更大的治理风险，问责制度最终无法发挥监督、兜底作用。为了逃脱责任制裁，同层级政府甚至会改变政策执行方式，通过权钱交易、寻租等途径掩盖责任或揽权争功[22]。“指责博弈”的本质是单一强问责制与适当容错机制之间的脱节，过于刚性的行政问责制以及社会问责机制的强化使基层人员的治理弹性空间不断缩小，只要产生责任，相关主体只想如何推卸、规避以及指责他人，而非落实政策、改进行为。

四、问责与避责协同机制的实现路径

针对问责与避责协同机制存在的现实困境，本文提出协同机制的实现路径，即问责与避责相互促进的具体方式。

（一）基于避责的转移责任维度

胡德认为，作为活动过程的避责可以通过组织努力避免或者转移关键参与者责任的方式与问责制结合[2]8。责任无论转嫁给个人还是机构，或者归属于制度环境，前提是责任清晰且合适，只有组织或个人避责的行为能够被发现，才能进一步界定与划分责任主体和责任客体，进而将责任转移到更合适的人身上。在此条件下，协同机制就能有效发挥作用，避责行为会对治理产生正面效应[23]。首先，通过责任转移调整原有的责任结构。例如“代理策略”的运用将自身责任下放或转移到比行政官员更具专业知识的人身上，提高问责系统的行政效率，一定意义上可以弥补由避责行为造成的治理损害。其次，适当转移缓解责任压力。在社会强问责背景下，基层人员通常面临更多的责任风险，责任转移将责任与任务层层分解，可以适当缓解地方治理的压力。例如在跨区域环境治理中，地方政府横向与纵向的避责路径分别把责任进行平移与下移，既可以吸引社会多元主体广泛参与环境治理，又能完成縱向上放权的目标[24]。最后，推动建立问责标准。行为主体进行责任转移时，产生的避责愿望推动组织内部形成标准化的行为模式。

（二）基于问责的沟通与回应维度

协同机制实现的第二种途径是重视问责过程的回应维度，并为责任双方提供沟通与交流的互动平台。问责（Accountability）有责任对某人的行为、职责表现等进行解释与说明[25]，具有惩罚、威慑、预防、改善与提高等多种效应，回应性是其重要特征[26]。谢德勒（Andreas Schedler）指出，回应与强制是问责的基本维度[27]。仅强调惩罚与制裁的问责制使行为主体只在乎避责策略的选择，可能会破坏民主的多元化[2]2。合理有效的问责制应该更突出对行为与活动的责任认定与辨别，重视对规则的解释与对治理行动的诊断，公开该有的责任事实是问责机制发挥作用的必要条件[28]。因此，问责制度架构应当将过程导向与绩效导向结合起来，问责过程中要通过协商确定内容，问责方既要事先对利益主体提出相关要求，事后又要及时对政策行为进行评估，衡量责任主体是否完成了既定目标。同时，允许问责客体对其行政行为以及绩效进行解释、说明与辩护，整个评估过程应强调回应性与建构性[29]。避责与问责的回应与沟通维度相结合可以强化认定与回应程序，增强问责的有效性与正当性，以完善的追责体系约束避责行为，减轻治理负荷[30]。

（三）基于避责的责任维度

在责任认定上，问责与避责都有指向责任的一面，前者通过一系列制度安排或设计，追溯责任主体，后者强调治理主体对责任的规避。将问责的发现责任与实施制裁区分开，将避责行为的责任与罪责相剥离，这样基于问责与避责的责任维度就可以发挥协同作用。不过在多数情况下，人们过于关注规避行为产生的罪责，而不是避责主体本身应承担的责任。在规避责任的视角下利益各方只会相互指责、互相推诿，因此应当在责任政治视角下建立起避责与问责相互促进的机制。二者的有效结合将塑造治理主体的责任观念，并引导形成一种新的价值内核，进而构建起以责任为核心的治理系统。另外，关注避责行为的责任维度可以在政府或组织内部建立明晰的公共价值规范与规章制度，从而推动建设预防式问责制，以替代事后机械的追责制度，由常见的被动问责转为主动问责。良性的问责制应有利于发现责任而不是掩盖责任，所以实现协同的重要基础是避责行为中产生的责任要得到澄清与认定，进而改变相互指责、互相“甩锅”的局面。

五、结论与启示

问责与避责之间的关系深刻影响着政治社会环境，二者脱节将造成责任归属含糊，导致问责不足或者问责过度;二者结合可使责任的回应与追究程序具有预见性，以免产生负面政策或者政策偏差[20]。在责任政治中，问责与避责相互配合形成统一的有机体，规范治理主体的责任行为并改进制度结构。协同机制的高效运转有利于改善问责制度，创新监管方式，促进治理体系的制度化、科学化与程序化。本文以“协同作用领域”为逻辑基点，从责任的双重属性出发，对协同机制的内在机理、现实困境以及实现路径进行理论分析。协同机制理论框架需要满足以下条件：一是问责制度设计注重制裁与回应的平衡，二是避责行为蕴含的积极功能将责任进行适当转移，三是重视责任内涵。但现实中的问责制度设计难以同时满足双重维度，避责行为的偏差以及责任双方互相“甩锅”的“指责博弈”等都将阻碍协同机制的正常运转。

同时，协同机制并不是为了回答问责与避责行为是否一一对应，也无法解释和涵盖所有避责与问责行为，而是试图探索问责与避责有机结合的可能性，并挖掘二者发挥积极效应的具体场域，最终形成具有针对性的问责形式、清晰的问责流程、适当的容错机制、结果与过程导向并重的问责制度，以达到防止避责行为泛化、提高治理质量的目的。但目前，问责与避责协同机制的诸多论述皆从理论构建出发，尚有诸多不足之处，其内容与运作机制还亟待相关实证案例的检验与修正，因此不断充实问责与避责的分析框架将是我们未来研究的方向。正如胡德所说：“困难在于如何从避免不良指责中分辨出好事，以及如何鼓励良好的种类并阻止破坏治理质量的不良形式。”[3]185同时，还应不断加强对责任政治中问责与避责的互动方式的研究，既要关注问责结果，又要重视责任过程，发掘避责行为中的积极功用，发挥好避责行为对改善问责制的促进作用，以寻求治理中刚性与弹性的平衡。

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【责任编辑：张亚茹】