朱垚颖 张博诚

【摘要】在我国的互联网内容治理实践中，政府主体经历了信息化部门参与管理、宣传部门主导管理、国家网信办主导治理的演进阶段，中央政府、地方政府、基层政府分层级推进互联网内容治理，形成了立体化的治理层次，初步建立了“1中央部门+1行政机构+N协助部门”治理模式，改革逐步推进、协同配合逐渐深入、治理框架和管理机制逐步完善，政府治理的广度、力度、深度不断提升。

【关键词】 互联网治理  治理模式  网络安全  法律规制

【中图分类号】G21                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.012

自互联网1994年正式接入中国以来，互联网内容产业不断发展，网络内容对舆情事件、公民参与、网络问政、社会稳定、信息安全等领域产生了广泛而深远的影响。随着互联网内容蓬勃发展、影响力日渐深远，内容治理中的政府主体不断演化发展，各级治理部门合作逐渐加强，治理理念日益明确。

互联网产业视角下的政府治理主体演变

梳理互联网治理有关研究发现，现有的政府治理主体研究多从部门机构变迁出发进行分析梳理，对产业视角下的主体演变研究较少涉及。事实上，政府治理和互联网内容产业相辅相成，产业发展推动治理主体演进，政府主体规范产业发展，二者存在着不可分割的密切关系。我国互联网产业视角下的政府治理主体演变主要可分为如下几个阶段。

网络通信萌芽，信息化部门参与管理（1994～2000）。互联网最初因通信需求而兴起，早期由信息产业等相关部门进行管理。1996年1月，国务院信息化工作领导小组成立;同年2月，《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》发布，规定互联网络分别由邮电部、电子工业部、国家教育委员会和中国科学院管理，并明确领导小组办公室负责国际出入口信道、国际联网工作的管理。[1]1998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议决定，在邮电部和电子工业部的基础上组建信息产业部。[2]

此外，文化部、教育部、中共中央对外宣传办公室、国务院信息化工作领导小组、国务院新闻办公室等也承担了互联网具体领域的管理工作，部分机构和部门相继就互联网内容管理设立专门机构，如国务院新闻办公室第五局、中共中央对外宣传办公室网络局、文化部文化市场司网络文化处等。从一定程度上看，这一阶段也成为互联网治理“政出多门”管理模式的起点。

内容产业蓬勃发展，宣传部门主导管理（2000～2011）。这一时期，网络内容产业蓬勃发展，综合类门户网站的出现使网络内容覆盖面和复杂性进一步提高。2000年1月，中央宣传和外宣领导部门召开首次互联网络新闻宣传工作会议，就中国新闻媒体在网络传播领域的发展进行决策、布局和动员。

2000年4月，国务院新闻办公室成立网络新闻宣传管理局，将政府行政机构职能通过新建下属管理单位的模式进行细化、管理，并负责统筹协调全国互联网络新闻宣传工作。随后，各地政府逐步设立了网络管理部门，对网络新闻、网络视听节目、网络出版等互联网内容进行管理，标志着我国网络新闻传播在管理機制上的进一步完善。

网络新闻宣传管理局在很长时期内都是互联网内容管理的核心主体。尽管彼时全国范围尚未建立自上而下的政府管理主体，但宣传部和网络新闻宣传管理机构的设置已经初显行政机制化的趋势。与此同时，多个政府部门积极对互联网各领域的内容进行规范管理，如2004年7月，国家广电总局发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，以进一步规范互联网等信息网络传播视听节目秩序，加强监督管理，促进社会主义精神文明建设。

移动互联网兴起，国家互联网信息办公室建立（2011～2014）。2010年前后，智能手机的普及和移动互联网技术的发展使得网络内容传播向手机端转移，互联网应用的影响力迅速扩大。在这一阶段，互联网内容管理亟需由统一的政府部门进行牵头抓总。2011年5月，国家互联网信息办公室成立，这意味着中国政府行政机构系统出现了一个针对互联网信息领域的专职部门，传统互联网内容治理“多头管理”模式实现了转变。这一机构的成立也相继带动了各地区成立互联网内容治理专职部门，实现了从中央到地方的系统管理。

值得注意的是，国家网信办是在国务院新闻办公室加挂部门牌子，从而开启了互联网内容治理政府主体“一套班子、两块牌子”的模式。由于机构仍隶属于国务院，因此权职分配仍然和前一阶段有相似性和关联性，其他政府部门也会对特定的领域承担部分职能，如广电总局负责网络视频节目等。

“互联网+”时代，国家网信办主导治理（2014至今）。2014年至今，算法类应用、直播及短视频应用迅速崛起，网络内容形态进一步丰富。互联网和各个产业融合度进一步提升，“互联网+”时代到来，互联网内容治理工作的重要性和迫切性受到进一步重视。在这一背景下，中央网络安全和信息化领导小组（简称“中央网信小组”）于2014年4月27日建立。领导小组（Leading Small Groups）是存在于中国各级党政机关、以议事协调机构和临时机构名义长期存在的一种特殊政治组织模式。[3]2014年8月26日国务院授权重新组建的国家互联网信息办公室（重组后简称“国家网信办”）负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。[4]重组后的国家网信办实际上增加了互联网内容的监督管理执法权。

2014年是中国互联网内容治理的关键年份。此前，互联网内容治理具体领域被划分至不同的职能部门。2014年后，中央网信小组承接了网络内容的监管和治理职能，政府主体的角色定位逐步从“管理”向“治理”转变。国家互联网信息办公室2019年12月15日发布的《网络信息内容生态治理规定》进一步明确了网络信息内容治理的主体、价值观、治理对象和综合目标，成为当前互联网内容治理领域最为全面详实的规定。[5]

政府部门参与互联网内容治理的层次

本文在分析政府主体互动合作以及规则建构时，主要借鉴“中央政府—地方政府”这一经典府际关系模式。[6]当前，从中央、地方到基层政府的互联网治理层次和分类，延续了中国行政机制的传统模式，形成了具有中国特色的立体化互联网内容治理层次。

中央政府治理层。目前我国互联网内容治理在中央政府治理层次主要采取领导小组治理制度，其特色在于上对下的府际关系、部门议事协调的政策过程、条块资源整合的资源配置和中央层面领导小组的治理结构。中央政府治理层次具有较强的权威性，是出台治理思路、颁布治理规章、制定治理目标、明确治理策略的核心单位。其次，中央政府治理层拥有对地方政府治理层次组织人事管理和绩效考核的权限，以确保中央治理层始终是互联网内容治理体系的核心关键，决定着治理任务的分级分发和治理效率。最后，中央政府治理层面强调行政科层的循环运转。如国家网信办设立了传播局、政策局、法规局、网评局、网络社会工作局、应急局等多个单位，实现了国家层面的行政分权和权职分工，以更好地实现对互联网内容治理的行政分工合作。这一中央政府治理层次的行政部门设置和分工也为地方治理层的部门设置提供了借鉴。

地方政府治理层。即包括省级和地市级在内的地方政府治理层，该层级是联系中央和基层治理的重要环节，是治理政策和治理工作自上而下传导的中介层，亦是治理科层制得以形成的关键层。各省网信办、网络管理机构和部门通过定期开展网络治理行动，对出现影响舆论生态、传播虚假消息等行为的互联网机构、网络大V进行“约谈”，以维护互联网内容生态环境。在地方层面开展的治理行动和治理手段，是中央治理理念在地方的政策下沉和措施落实。这一有效的地方实践，确保了国家治理目标和治理方案能够在全国各省市地区得到落实，从而构建起全国范围内的互联网内容治理体系。

基于各地区互联网内容发展的差异，各地区治理目标和治理落实效果也不尽相同。北京、上海、浙江、广东等地互联网内容产业发展普遍快于全国其他省份，因此这些地区往往会成为地方政策法规的创新者，在治理技术的发展和治理机构管理上为全国其他地区提供参考。

同时，地方政府治理在互联网治理中的重要作用还表现在其对于相关问题的发现和反馈往往更为迅速，对民意和舆情的感知更为直观和敏锐;相应地，在治理举措的纠偏和整合管理中效率更高、渠道更为直接，这决定了一些举措会在各省市率先开展。尤其是以省为单位建立基层治理方案、出台专项治理制度，往往能够在当地甚至更广区域起到良好的示范作用。如网民实名制最早在2011年12月《北京市微博客发展管理若干规定》中提出，随后“后台实名，前台自愿”的管理规范[7]才在全国其他地区落地。

基层政府治理层。当前互联网信息办公室的组织架构已延伸至地市一级，在县一级尚未系统建立互联网信息管理的独立机构，多数区县的网信办下设于县（区）委宣传部，以科室的架构承担一部分职责;此外，越来越多的县（区）加入县级融媒体中心建设，并逐步组建了专业的网评员工作队伍，以及以基层媒体从业人员为主体的乡镇（街办）农村、基层宣传员队伍，形成了独具中国特色的基层互联网治理层。

较之于地方互联网的治理职责，基层政府治理更多发挥着宣传教育和内容生产的舆论引导职能。在宣传教育方面，广大宣讲员队伍推动“党的声音”从中央到基层有效传导下达，使党的政策方针“飞入寻常百姓家”，到更多的群众中去;网评员队伍是将群众的声音从基层向中央传递报送，在使“党的声音”走入千家萬户的同时，将基层的民意舆情和群众呼声通过线上线下等多种渠道向上传导，让中央更为全面、及时地了解基层声音。宣传员和网评员队伍承担着基层宣传工作的重要职责，是重要的互联网内容治理主体，其发展和建设是我国基层地方治理的重要组成部分。

中央、地方、基层政府主体的调节与合作。在以国家网信办为架构的治理体系中，中央政府、地方政府、基层政府等主体在互联网内容治理中虽有着不同的分工与定位，但均以统一治理目标为导向进行协同与合作，上下层级之间有着紧密的协调互动。

首先，互联网内容治理体系主要由国家网信办统筹管理，省级网信办在属地管理原则上行使权力，地市级网信办作为下级部门参与治理，多数县（区）级基层政府暂未设置独立管理部门。

其次，科层制的治理层次既受到中国行政制度传统和历史的影响，也会随着互联网内容产业的发展不断演进与调节。中央层面自成立中央网信小组以来，《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》《网络安全法》等政策法律先后通过，以国家网信办为互联网内容治理核心的管理体系逐步建立，并通过中央到地方的科层制体系形成了立体化的互联网内容治理体系。

再次，从中央到地方到基层的网信办系统治理层次中，可以看出中国政府互联网内容治理以自上而下的“治”为主，而基层对中央自下而上的反馈机制较为薄弱。如何有效推动中央、地方、基层各级政府之间上下联动，鼓励地市、基层等进行互联网内容治理的创新与发展，是互联网内容治理亟待解决的难题。

政府治理主体的形成与发展趋势

政府治理主体关系和决定着中国互联网内容治理的对象、范畴、主要原则和治理模式。通过对特定历史阶段的梳理和当前治理层次的分析来看，我国互联网内容治理中的政府治理演变发展表现出以下趋势。

管理主体：改革逐步推进，政府治理的广度、力度不断提升。从政府治理主体的演变来看，各历史阶段接续性较强，机构改革逐步深入。正如英国学者斯蒂芬·奥斯本所述，“每一种体制的要素都可能与另外一种体制共存或重叠”[8]。机构要素的重叠性在国务院新闻办公室及其下设的网络新闻宣传管理局、中央网信小组和中央网信委员会的形成和演变过程中表现得较为突出。顶层架构和系统部门的成立很难一蹴而就，其治理对象和职能的界定需要经历摸索的过程。

基于“强度—跨度”政府架构分析框架[9]分析可知，互联网内容治理核心部门的职能跨度在加大，强度、力度也在增加。尤其是2014年中央网信小组建立以来，中央和国家层面对于互联网内容治理的力度不断提升，成为有效联动其他部门的主导机构;同时，其职能范围也随着内容产业的发展，逐步扩大为涵盖网络安全、信息化建设、网络传播、网络生态、网络内容等多个领域的系统化综合管理架构。

部门合作：协同配合逐渐深入。国家网信办的成立，有效改善了我国互联网治理“政出多门”“九龙治水”的局面。作为中央授权的网络内容治理的主导和中枢部门，国家网信办对内协调公安部、文化部等其他相关部门，对外联系企业、行业协会等主体，通过法律法规、专项行动、智能技术、教育培训等手段履行多元化职能。其掌握的与内容治理相关的关键资源除了强制性的权力之外，还包括报道时政新闻、重大主题所必需的信息资源、物质资源和人员资源，以及作为社会资源的无形的公信力和影响力。

在政府部门的合作中，我国互联网内容治理重视中共中央直属机构和国务院行政机构的有效协同。2018年3月，国务院下发的《国务院关于机构设置的通知》指出，国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。“一套班子，两块牌子”的治理模式推进了中共中央直属机构和国务院行政机构之间的强效联动，提升了治理效率。

互联网治理体系中的政府主体，除了核心治理部门外，还有多个辅助部门进行协作配合。总的来看，目前中国特色互联网治理体系的政府主体层面，已经摆脱了早期多头管理的模式，明确了核心治理地位的主管部门，逐步形成了“1中央部门+1行政机构+N协助部门”的政府组织系统（见图1）。

治理主题：从偏重安全到安全与发展并重。互联网治理早期，政府部门的治理更多表现为对互联网内容的“控制”，即以政府或政府授权的管理部门为行为主体，基于立法约束、行政监督、技术控制、行业自律等手段对互联网各类内容平台、行业和领域进行网络规范与导向管理。近年来，随着互联网治理理念和实践的变化，政府治理主体逐步将关注的重点从偏重安全转向安全与发展并重。2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《网络安全法》第一条指出，制定该法之目的是“保障网络安全，维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会信息化健康发展”。2016年12月27日，国家互联网信息办公室发布了《国家网络空间安全战略》，分析了维护我国网络空间的主权、安全、发展利益所面临的机遇和挑战，指出了国家安全观指导下的网络安全战略目标，体现了我国对于网络安全发展的顶层设计思路，明确了维护好中国网络安全的战略任务。

同时，在维护网络安全的基础上，政府治理主体日益重视网络环境和内容的建设。各省市网信办积极参与推进融媒体中心的建设，推动传统媒体转型发展，进一步提升舆论引导的公信力、影响力。县级基层政府主体依托基层组织，积极组建宣讲员队伍和网评员队伍，在社会舆论事件尤其是突发事件的舆论引导中发挥了积极作用。

法律体系：治理框架和管理机制逐步完善。早期，我国互联网内容治理的法律规制多滞后于实践发展。如国务院、公安部1997年出台的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，国务院2000年出台的《互联网信息服务管理办法》等法规，均就新兴的互联网内容领域进行了规定，保护对象多为经过一定发展阶段的网络内容客体。

随着政府部门职能设置的清晰化以及互联网治理理念的发展创新，有关政府主体在法律法规建设中更加重视新兴互联网领域的发展，以增强治理的政策性和前瞻性，保障市场良性运转，推动内容产业健康发展，维护国家安全和社会公共利益。如为进一步规范区块链信息服务活动，国家互联网信息办公室于2019年发布了《区块链信息服务管理规定》，以促进区块链技术及相关服务的健康发展。此外，互联网治理领域的规章制定主体也逐步由国家有关部委集中到国家互联网信息办公室这一主管部门，治理的架构更为清晰，权责更为明确。

当然，必须认识到，目前我国互联网内容治理在法律政策方面有待完善，尚难以回应持续拓展的网络内容治理的内涵与外延，但总体来看治理体系正处于逐渐优化完善之中。[10]《网络信息内容生态治理规定》以“营造良好网络信息内容生态”作为网络空间治理立法的目标，初步构建了互联网内容领域的整体治理体系，对治理主体、治理目标、治理对象等互联网内容治理基本问题进行了界定，是中国互联网内容治理法律体系走向完善的标志性事件。

（本文系国家社科基金重大项目“中国特色网络内容治理体系及监管模式研究”的阶段性成果，项目编号：18ZDA317）

注释

[1]《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，中央网信网，http：//www.cac.gov.cn/1996-02/02/c_126468621.htm，2020年2月12日引用。

[2]《关于国务院机构改革方案的说明（1998年）》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1998-03/06/content_1480093.htm，2020年2月12日引用。

[3]Miller， A.， "The CCP Central Committee's Leading Small Group"， China Leadership Monitor， 2008（26）， pp. 1-21.

[4]《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，中央网信网，http：//www.cac.gov.cn/2014-08/28/c_1112264158.htm，2020年2月12日引用。

[5]《网络信息内容生态治理规定》，中央网信网，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2020/content_5492511.htm，2020年2月12日引用。

[6]谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2000年第1期，第26～34页。

[7]《北京市微博客发展管理若干规定》（全文）》，央视网，http：//news.cntv.cn/china/20111217/116684.shtml，2020年2月12日引用。

[8][英]斯蒂芬·奧斯本：《新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点》，北京：科学出版社，2017年，第1页。

[9]潘墨涛：《中国特色社会主义市场经济与政府机构改革的内在逻辑——“强度—跨度”政府架构分析框架的视角》，《国家行政学院学报》，2018年第3期，第74～80、155页。

[10]谢新洲、朱垚颖：《网络内容治理发展态势与应对策略研究》，《新闻与写作》，2020年第4期，第76～82页。

责 编∕张 贝