朱 军,杜 群(.武汉大学 法学院，湖北 武汉 43006;.北京航空航天大学 法学院，北京 009)

治理理论最早来源于市场自发调节乏力和公共政策调整失灵的对策总结。治理理论提出以后，历经“多中心到单中心”的发展逻辑，即从“多中心”原则发展到鲍勃·杰索普提出的以政府为中心的“元治理”理论，强调政府在治理过程中提供基础政策规则，协调市场与社会主体，以便更好地凝聚共识、形成决策、推动执行和取得实效。治理理论在我国发展实践中经历了范式更新，在国家治理体系与治理能力层面都增加了新的内涵。正如习近平总书记所指出的，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[1]。中国共产党全面领导下的国家治理现代化，是积极履行政治责任的职责担当，也是无产阶级使命型政党不断开拓进取的先进性体现。

按照系统论的观点，耦合是指相互作用的单位体，在没有丧失同一性的情况下，相互作用过程中遭遇相互改变的结果[2]172-173。卢曼将智利科学家弗朗西斯克·维若拉(Franciso Varela)和亨博托·梅求若纳(Humberto Maturana)提出的自创生系统论[2]173以及作为数学与物理概念的“耦合”运用到社会学分析领域之中，即在两个以上单位体的行为中，如果存在诸如某个单位体的行为是其他单位体的行为的函数那样的领域，就可以说单位体在这个领域中存在耦合。卢曼认为，社会系统细分为各个子系统，各个子系统在自我封闭运行与功能细分唯一的同时，也通过沟通机制和相互影响产生结构耦合，从而推动子系统之间的功能优化，以及系统的自我生产与满足。依此原理，通过政治与法律的统一，个体才能够成为权利主体。个人的文明，应归因于法律与政治的统一，因而，法律与政治的统一与个人的个体存在是密切相连、不可分割的[3]。

一、环境法律责任与政治责任的概念、特征和区别

(一)环境法律责任

关于环境法律责任，学界有不同的解释，但绝大多数环境法学者都使用“不利的法律后果”作为环境法律责任的属概念。一般意义上，按照违法行为的性质，法律责任分为民事责任、行政责任、刑事责任等类别。对于环境法律责任，因为角度不同，有的学者集中于环境违法与环境法律责任之间的因果关系，有环境违法行为的个人或者组织，需要承担环境法律责任。有了环境违法后，才有环境责任承担[4]。有的学者认为，如果仅考虑环境违法行为，尚不足以全面概括环境法律责任的原因，环境违法行为只是承担环境法律责任的原因之一，违反环境公共行政或者民事合同契约等类别的义务(包括法定义务、约定义务)，亦可视为需要承担环境法律责任[5]。有的学者将环境危害风险或者危险作为环境法律责任起因，公民、法人或者社会组织行为已经造成环境损害或者形成公共环境危险时，就需要承担环境法律责任[6]。综合以上观点，有学者进行系统总结并认为，环境法律责任是指行为人之行为违法、违约或基于法律特别规定，并造成环境损害或可能造成环境损害时，行为人应承担的不利法律后果[7]。

(二)环境政治责任

在国家环境治理领域，习近平总书记强调：生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。解决人民最关心最直接最现实的利益问题是执政党使命所在[8]。这一论述深刻揭示了经济发展、环境保护与人民利益的辩证统一关系，并将环境治理作为执政党的使命宗旨和政治责任。对于政治责任，学界有不同认识，可归纳为人民意志说、公共政务官员责任说、违反政治义务说等几种观点。人民意志说认为，行使公共权力的各级国家机关的公务行为，必须体现人民意志，维护人民利益，更加细致地服务人民大众，对施政中的决策与执行对于人民的影响和作用应深思熟虑，如果与此目标相违背，即使达不到违反法律的范围，仍然需要承担政治责任[9]。公共政务官员责任说认为，政治责任是各级政务官员对于政府公共政策的研究决策，以及监督下属有效执行国家政策的责任[10]。违反政治义务说认为，行使公共权力者违反政治义务需要承担责任或后果，这种后果往往以失去政治信任或者行使政治权力为前提[11]。因此，环境政治责任可以归纳为以下内容：一是环境政治责任的主体，是一定的时期或任期内，行使公共权力，参与国家政治生活，开展环境公共管理决策的国家机关工作人员或者领导成员；二是环境政治责任的范围，是以上人员需要承担与其岗位相匹配的环境公共管理职责任务，以及没有履职尽责导致不良后果需要接受的惩戒措施。也就是说，政治责任不仅仅是政治责任主体的政治行为是否符合法律规范和法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察[12]。所以，环境(或者称之为生态文明建设和生态环境保护)政治责任(1)《中央生态环境保护督察工作规定》第三条： 坚持以人民为中心，以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动高质量发展为重点，夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任。是指行政主体在行使人民赋予的公共权力时，必须保障人民权利、回应人民诉求、符合人民利益，在这个过程中，如果因为施政原因导致国家、社会或者人民的利益受损，即使没有达到法律追究程度，也需要在政治层面承担责任。

(三)环境法律责任与政治责任的区别

法治是国家治理现代化的基本规则，宪法确立了环境法律和政治责任最重要的制度基础，也确立了政治民主、社会秩序、公民权利的基础规范。宪法不断修改的过程，既体现国家义务的变迁，也体现政治责任内涵的时代变化。环境法律责任的内容、形式严格按照法律事先规定，与政治责任相比有很大不同。传统的环境法律责任解决的是环境主体违法事件的认定问题，但是在地方行政主体不担当责任、不认真落实环境保护任务，或以官僚主义、形式主义应付检查，这些问题虽然不违法，没有达到环境法律责任承担范围，但是围绕合理性和人民满意度，依然可以对其追究环境政治责任(2)比如，生态红线环境政治责任往往通过内部行政行为，即行政处分(分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种)来实现。参见曹明德：《生态红线责任制度探析——以政治责任和法律责任为视角》，载《新疆师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第4期。。在一般意义上，环境政治责任的实现有人大、政党、社会舆论等多种方式。张贤明认为法律责任与政治责任区别于法律明确规定、实现优先性、评价专门机关、承担方式以及连带性等五个方面[13]。具体来说，环境法律责任与政治责任的区别在于以下几点：一是依据不一样，环境法律责任依据的是环境保护法等法律法规，而环境政治责任依据的是党内法规及政令政策,不是法律法规，更侧重实质正义。二是环境政治责任的承担相比较环境法律责任具有一定优先性，无论是积极意义还是消极意义层面，强调领导带头，领导干部、领导班子和领导机关要带头履职尽责，具体工作出了问题，领导也要承担同等责任。如果问题严重，在承担政治责任之后，还要移交司法机关审查其需要承担的法律责任。三是环境法律责任评价需要专门的司法机关，环境政治责任可以由人大或执政党机关评价，或者由社会公众以及自我评价等方式实现，比如松花江污染案、山西溃坝污染案等环境重大责任事件，最后结果是相关领导机关主要负责人引咎辞职。

二、国家治理现代化中环境法律责任与政治责任的耦合机理

按照卢曼关于社会系统论的观点，法律系统与政治系统作为社会系统的子系统，分别以自身独有的方式，形成了社会风险的稳定阀，维系了整个社会系统与社会各个分支系统的秩序运作。哈贝马斯和汉娜·阿伦特的理论建构则开辟了其他方向，从公共领域与私人领域的系统划分以及各自规则体系展开。在公共领域以国家权力为主，在私人领域以个人权利为主，人在法律的框架下以自愿方式生存。哈贝马斯将韦伯、马克思和法兰克福学派认知与行动的主客体理论进行改造，作为语言和沟通行动的系统理论，区分了工具与沟通合理性，并将“公共领域”看作是国家与市民社会之间通过自由沟通以形成理解或通过交涉以达成妥协的系统机制或制度化渠道。法律制度的推行以相应的最低限度的共识为前提，并在法律制度的合法化基础上形成合法化模式，也即治理模式[14]。相应政治制度则是以取得最大限度的共识和支持为基础目标(最大公约数)，但是在工具理性层面沟通、交涉以及达成妥协(或者称之为协商)的规范化机制，与法律有着异曲同工之妙。所以说，政治系统与法律系统之间的结构耦合在国家环境治理中体现的价值更为显著，是肩负政治责任与法律责任的国家治理者，也是围绕政治与法律系统的有力架构而完成治国理政的宏大展开者。从国家治理法治化与实践形态的角度，现代化的国家治理体系架构下的不同治理系统之间存在着以信息激扰、能量交流为特征的结构耦合，其中，以宪法治理为核心的法律系统和以党章治理为核心的政治系统，也会衍生出法律法规、党内法规等各自以法律责任与政治责任实现为特征且自成体系的子系统，并且系统和子系统之间，也会通过信息符码交换等规范性方式形成逻辑自洽的耦合关系。

(一)环境责任问题体现公众对于公共权力运行的良好期待，以自上而下的形态完成国家环境治理的架构

从古至今，中国作为超大型的大一统国家，一直面临着辽阔的疆域、庞大的人口和人均自然资源紧张的问题，国家治理所聚焦的目标也是围绕疆域统一、经济发展和社会稳定等方面，并以此来形塑国家政治责任体系和法律责任体系。从古代中国的悠久治理历史来看，政府一直发挥着国家治理和社会秩序维护的核心角色，国家官僚队伍行为规范也体现出政治系统和法律系统、政治责任与法律责任相互影响的多层意义。公共权力运行一直与责任紧密联系，从大型农业灌溉水利设施、军事工程的兴建和维护，到兴边屯田、开垦边疆等行为，以及出于持续利用目标而对山林鸟兽资源进行保护等方面，都以自上而下的形式推行一系列的环境治理措施，并严格界定各类责任内容。例如，山虞掌山林之政令，物为之厉，而为之守禁，仲冬斩阳木。凡邦工入山林而抡材，不禁，春秋之斩木不入禁，凡窃木者有刑罚[15]。既体现“保护生态”“天人合一”的古代环境伦理观，也是调整君、官、民等社会治理关系的条款依据。从历史来看，环境责任问题一直与公共权力的运行联系在一起，并呈现出两个方面：一个是积极意义上的，为实现社会正义与善，理应履行公共义务与岗位责任；另外一个是消极意义上的，如果未能履行前述的义务与责任，就应该接受政治或法律上的惩罚。

在现代工业社会和复杂系统中，风险的社会根源阻碍了将风险责任进行细化和具体化的过程[16]。面对环境风险进行公共决策时，所应承担的责任与义务就不可避免地产生，甚至在那些根据当前普遍认同的科学规律和法律法规来说允许出现探索性失误和差错的领域，也要毫无例外地为其决策承担一定的责任和义务。社会成员、企业、国家机构、政治家都应该对工业化、城市化、现代化所造成的风险负责。所以，责任在现代公共权力运行中有着重要的地位。在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的[17]。环境行政任务的增加驱动行政权力的扩张，无论是做好环境风险事前预防，还是事中事后的责任管理，都在于以环境责任法治化为核心的环境治理体系与治理能力的现代化建设，及时回应社会公众对于公共权力运行中环境健康的诉求和期望。如果因为决策失误或者造成公共利益损失，即使还不足以追究法律责任，那么仍然需要承担政治责任。同样，政治责任也不能代替法律责任，政府的政治责任，以政治官员政治信誉或政治生命受到影响为其基本的责任承担方式[18]。法律责任主要考量的是行政主体行使公共权力的合法性，政治责任主要考量的是行政主体行使公共权力的合理性与实效性。

(二)国家环境治理现代化体现合法性、合理性、有效性的统一，以自下而上的方式实现公民环境权利的主张

面对全体理性经济人的利益最大化行动，结果却是集体利益受损及公地悲剧。环境具有公共物品的属性，环境问题的产生和解决，不仅仅是污染防治的问题，也涉及思想观念、风俗习惯、经济结构、产业布局、社会民生等多种复杂因素。环境治理的合法性建立在国家提供的稳定秩序和全体公民自下而上的衷心拥护之上。自上而下的治理依靠科层制，往往会带来公共权力高度集中和对社会的高度控制，并在一定程度上压抑社会个体活力。那么，环境治理的合理性需要以自下而上的方式完成国家环境治理过程的精准化、精细化、精益化塑造。韦伯系统思考了国家的主要特征，提出官僚科层制在国家治理中的重要作用。那么，作为合法垄断暴力的强大国家，一方面通过专断性权力凝聚力量，维护秩序。另一方面也通过国家抵御风险、保护公民权利，来扩大和夯实基础性权力的根基，国家的建设目标还是要增加人民福祉。科技进步，经济发展，信息化、市场化、全球化带来社会不断发展变化和深刻变迁，国家的决策过程和政治经济体制正在发生着某些变迁[19]。变化也意味着风险，国家治理的目的是希望构建现代化的强大国家来抵御共同风险，强大的国家也是民主法治社会的基础性保障。作为世界范围内幅员辽阔、人口众多和人均资源相对不足的大国现代化治理，稳定的社会秩序是基础性保障。在当代中国，中国共产党领导的国家建设和环境治理目标是实现人民利益最大化，其中，承担公共治理职责的党员干部队伍则是经济发展、环境保护、社会稳定的推动力量。在国家环境治理过程之中，人民群众以与健康紧密相连的环境问题切入，以自下而上方式向行政机关反映意见与诉求，争取社会关注和支持以及推动各级公共权力机关出台解决措施，也反映了基层环境民主的实现。

环境治理的合理性和有效性需要系统间密切配合。首先，解决环境问题涉及到经济结构、专业力量和人才支撑，单凭个人力量难以解决，政治系统、法律系统都在发挥不可或缺的作用，政府提供了环境公共服务的主要内容。环境政治责任的提倡，希望解决地区本位和权力寻租导致的利益诉求冲动，同样着眼根除国家环境治理中官僚主义和形式主义弊病。在这样的目标下，我们将环境政治责任的主要方向，放在政府以及官员的组织行为及其原因上面，因为政府以及官员组织行为影响的不仅仅是个人安全，而且关系公众群体是否面临重大风险损失。其次，从环境信访与问题线索举报以及整改反馈为主要形式的环境政治沟通，也以自下而上的方式，反映了人民群众对环境健康权益的需求，也在调适环境治理法律系统与政治系统的稳定性。再次，随着国家环境治理自下而上参与主体多元化，环境治理方式也从管制为主逐渐向激励为主演变，与人民群众环境健康权益相关的治理手段更加细致。政府权力本位向公众权利本位转变，在一定程度上实现了“更多人参与”。同时，在微观层面集中反映了以责任追究、解决问题、追求实效为导向的现代化环境治理模式变化，凸显了合法性、合理性与有效性的统一。注重环境保护、经济发展、科技进步、产业升级之间的系统协调与辩证关系，也凸显了从计划经济向市场经济社会变迁后，单一的环境管制逻辑向“引导—激励—规范”的环境治理转化和升级历程。

(三)环境法律责任与政治责任耦合结构下，党内法规在国家环境治理中发挥桥梁和纽带的重要作用

首先，党内法规既是政治性概念，也是重要的法治概念，在国家环境治理实践中具有法律与政治的双重属性。但是，法律化的政治责任仍然属于政治责任的范畴，与严格的法律责任有着重要的区别[20]。从党内法规与法律系统的关系视角，学者们有几种看法：第一，“否定说”。认为法必须是国家制定或认可，有着反映国家意志的程序和形式，并且由国家强制力保证实施的规范，法律的制定应该严格按照立法法的要求，党组织并不是立法法规定的立法主体。第二，“肯定说”。从多元主义角度出发，党内法规以及党政联合下发的规范性文件在国家治理实践中发挥实质性重要作用，政治政策与法律体系有实质性的互动，认为党内法规体系在国家政治生活之中属于“软法”规范，这类的国家治理制度规范都属于国家法律体系[21]。第三，“不否定也不肯定说”。承认党内法规具有法律和政策的双重属性特征，从广义理解，可以纳入法律体系范畴，从狭义理解，可以纳入国家政策范畴[22]。第四，“回避说”或者“重新建构说”。用“规范体系”概念整合法律体系和党内法规体系，提出法律规范体系、党内法规体系和党的政策体系、国家政策体系、社会规范体系的分类方式。规范体系是法律体系形成之后的升级版，也是为了纠正将党章党规党纪和民间规范等规范类型赋予国家法律属性的一种理论校正[23]。以上学者观点可以归纳为以下特征：第一，中国共产党党内法规体系属于法治国家规范治理的重要依据，是党内治理和确定政治责任的规范，与法律法规体系相互配合，与国家法治体系结合的紧密度不断加强。即使回避党内法规“法”的属性，重新设置“规范”概念，在实际上已经承认党内法规“法”的定位。第二，从政治治理实践和工具理性角度，即使党内法规以及政策体系引领社会治理、国家法治秩序，但是其制度规范内核仍然是政治责任。在一定意义上，党内法规呈现了政治系统与法律系统的耦合结构。一方面，依靠党内法规实现党内治理法治化，以及政治责任实现的法治化，系统内闭合运转并接受外界信息的自创生；另一方面，因为中国法律系统的自治性有着很大的局限性[24]，这种局限性反映出社会发展、经济转型、生产力提升的实践背景，也反映了法律系统的稳定运转需要国家治理系统中其他系统的支持。

其次，在以全面从严治党为核心的国家治理体系和治理能力建设、多类治理规范重塑为标志的新时代国家环境治理建构中，环境党内法规和规范性文件在思想理念和组织实施层面充当了环境法律责任与政治责任耦合的桥梁。环境治理中的政党法治，体现了全面推进依法治国背景下中国共产党执政方式的优化和党领导国家与社会方式的不断完善[25]。党内法规一方面作为中国共产党的政党规范，属于政治系统，另一方面既激扰法律系统同时又接受来自法律系统的知识反馈，实现政治系统的运作封闭与认知开放，成为政治与法律的结构耦合机制(耦合结构)[26]，环境政治责任系统与环境法律责任系统，在各自保持系统独立运作的同时也存在着信息沟通交流。以生态文明建设为例，在政策规定中出现的“生态文明”概念，历经国家治理政治实践，最终在2018年宪法修订时写入序言，作为社会主义现代化法治国家建设的重要内容。“生态文明”写入宪法，标志着生态文明从政治规范走向了法律规范[27]。

以中央环保督察为例，依据生态环境保护领域的第一部党内法规—《中央生态环境保护督察工作规定》开展的督察工作，正是以环境政治责任充分实现来推动环境法律责任有效贯彻，尤其是将地方政府环境法律责任落实到位。在督察中，各督察组严格执行《中央生态环境保护督察工作规定》，坚持问题导向，查实一批违法排污、违规倾倒、毁坏林地、侵占湿地、破坏生态等突出生态环境问题，核实了一批不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题，并公开曝光典型案例15个；始终坚持实事求是，务求督察实效，坚决反对搞“一刀切”和问责泛化、简单化，以及以问责代替整改等问题，不断简化优化督察流程方法，努力减轻基层负担[28]。以生态保护红线为例，《关于加强环境保护重点工作的意见》第一次提出“生态红线”概念，历经一票否决、连带责任关系等责任体系变化，在2014年重新修订的《环境保护法》中明确规定了“生态保护红线”法律责任，由党的政策上升为国家法律[29]。所以，环境法律责任与政治责任耦合结构催生的协同治理，其本质是环境风险驱动行政权扩张之后党政统一内涵意蕴下的公共责任应对，也是一种侧重于行政立法与执法的规范正义监督。

因此，需要进一步聚焦环境问题的法律属性、政治属性以及重大民生问题定位，注重环境治理从权力化运作向权利化运作的范式转变，加强环境责任体系中防范化解风险制度设计[30]，深刻把握本土资源和历史实际情况，建构中国方案、中国智慧、中国气派的国家环境治理现代化体系。