关于加强县级疾病预防控制体系建设提升疾病预防控制能力的建议

2021-04-04黄菊芬曹姝霞郑念祥

中国卫生产业 2021年2期

黄菊芬，曹姝霞，郑念祥

湖北省汉川市疾病预防控制中心科教科，湖北汉川 431600

2020 年5 月6 日，习近平总书记在政治局常务委员会会议上作出了“改革疾病预防控制体系，提升疫情监测预警能力，完善公共卫生应急法律法规，健全重大疫情、公共卫生应急管理和救治体系”的重要指示[1]。

汉川市疾病预防控制中心于2002 年成立，是全市疾病预防控制的技术指导中心，担负着全市传染病、慢性非传染性疾病防控，突发公共卫生事件应急处置，预防接种，检验检测，健康教育等职责。在党和政府的关怀重视下，特别是党的十八大召开以来，汉川市的疾病预防控制体系建设得到了长足的发展，逐步建立了覆盖城乡的三级防控网络，实现了疫情报告、应急处置、疾病监测与综合防治工作的科学运转。同时，疾控系统也存在着基础设施、技术装备、学科人才、信息化建设、财政经费不足等问题。加强汉川市疾病预防控制体系建设，提升疾病预防控制能力已刻不容缓。

1 汉川市疾病预防控制体系现状

由汉川市疾病预防控制中心、社区卫生服务中心/乡镇场卫生院/市直综合医疗单位公卫科、街道/村卫生室构成了汉川市疾病预防控制的三级防控体系，在汉川市卫生健康局统一领导下负责全市的疾控工作。市卫生健康局有一名分管副局长，设有疾病预防控制科进行综合协调。

汉川市疾病预防控制中心是汉川市疾病预防控制体系的核心单位，于2002 年元月在原卫生防疫站基础上组建成立，系一类公益性事业单位，负责全市疾控工作的业务指导、督导考核和人员培训。目前中心在编人员91 名（编制在外单位人员8 名），局聘人事代理人员32名，自主招聘人员26 名，退休人员46 名。在编人员中，3名具备正高职称、11 名具备副高职称，中级职称51 名。社区卫生服务中心/乡镇场卫生院/市直综合医疗单位设公共卫生科35 个，共有公卫人员420 名，街道/村医务室共有村医830 名。

2 存在的问题

2.1 疾控体系建设重视不够，疾控中心行政能力缺失、技术权威不够

疾控体系建设是系统工程、健康工程、民生工程，是重大的安全工程。疾病预防控制中心加强自身建设、卫生健康部门抓好行业建设是义不容辞的责任。规划好疾控体系建设更离不开党的领导，政府的重视。我国实施预防为主的工作方针。 2000 年开始疾控体系建设，2004年原国家卫生部下发了“关于疾病预防控制体系建设的若干规定”（第40 号令）[2]，第三条明确“疾病预防控制体系建设，遵循“统筹规划、整合资源，明确职责、提高效能，城乡兼顾、健全体系”的原则，坚持基础设施建设与完善运行管理机制相结合，加强疾病预防控制机构和队伍建设，建立稳定的经费保障体系，保证疾病预防控制工作落实”，同时明确各级疾控机构的职责。县级疾病预防控制机构的主要职责包括疾病预防控制、突发公共卫生事件监测处理、病原微生物检测、卫生防病、健康教育与健康促进等7 部分内容。近年来这一文件没有得到很好的落实。卫生健康、社会各界对预防为主的方针理解不够，重医轻防问题普遍存在。虽然这些年国家、各级政府投入一些资金进行了建设扶持，总体来讲对辖区内公共卫生资源的统筹、体系建设、保障制度等工作重视程度不够，未及时出台相关文件指导意见，疾控体系建设落后于当前社会经济的发展水平。

疾控中心目前的职能定位是技术指导支撑，没有行政管理和决策权力[3]，在疫情的发现报告、流行病学调查、防控措施提出与实施上，经常性需要依靠借助卫生健康部门、卫生监督单位、药品执法单位、公安部门等的行政执法权力来落实，疾控无法发挥主导作用，尤其是在面对重大突发公共卫生事件时。疾控专业人员在指导工作落实防控措施时，只能以技术指导的身份开展，出具的文书约束力不大。在解决突出的公共卫生问题时，也只能以技术身份向部门领导提出仅供参考的建议，技术权威性不够。

2.2 疾控体系改革停滞，疾控社会地位下降。

2003 年“非典”危机后，疾控体系改革呈现一度繁荣景象，疾控体系建设也得到了长足的进步。 2009 年国家启动深化医药卫生体制改革，在这一进程中，疾控被遗忘，严重边缘化，医疗和疾控在社会地位、收入分配、话语权等方面的差距迅速拉大[4]，疾控人员的积极性受到严重挫伤。近两年来，取消疾控中心，将疾控中心变成综合医院的内设科室的消息层出不穷，疾控中心和疾控人的社会地位进一步下降。发生大疫情，疾控中心责任大；疫情一消亡，疾控就被遗忘。现在医学院校临床和预防专业录取分数不在一个层次，是目前医疗和疾控之间差距的一种写照。

2.3 多部门协作机制尚不健全，医防结合格局还未形成

2016 年中共中央国务院颁发了健康中国2030 规划纲要，提出“共建共享、全民健康、把健康纳入所有政策”的战略理念[5]。提出要促进全社会广泛参与、强化跨部门协作。搞好疾病预防控制不单是卫生健康部门的事，也不是疾控中心一家的事，需要多部门协作。我市多部门协作机制尚不健全，许多工作开展经常遇到困难和阻力，有些应该出台的文件方案不能落实。

医防结合在传染病防控、慢性病管理、实施健康中国行动等方面显得尤其重要，目前汉川市医防结合的格局还未完全形成，存在体制机制不全、资源共享不够、信息交流不畅等问题。

2.4 专业人员队伍不足，素质能力不强

高层次人才不足，专业队伍出现断层现象，专业人才流失严重，非专业人员大量涌入疾控中心。中心在岗人员共145 名，其中医学类专业人员为110 名，占在岗人数的76%。高级职称14 名，中级职称51 名。受人员编制不足、中心待遇低下等因素的影响，人才引进受到了很大的限制。近年来，中心非预防医学类专业人才、低学历甚至是非医学专业人员的进入，远远高于预防医学类专业人才的引进数量。中心年轻的高层次专业技术人员的缺乏，后续专业队伍的培养无法跟上，导致中心人才结构严重断档，直接会出现几年后学科无带头人、疾病预防控制事业后继无人的局面。近几年，有8 名引进的专业人才因待遇等原因离开汉川，另有6 名其他专业人员离开疾控中心，流失到市直综合单位。

2.5 机构编制未落实。

2002 年2 月，根据汉川市编制委员会《关于市直部分科级事业单位的调整与设置》（川机编[2001]11 号）文件要求，在原市卫生防疫站的基础上，成立了汉川市疾病预防控制中心，当时虽然实行了机构改革，但至今没有核编定员。按照《中央编办、财政部、国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》（中央编办发[2014] 2 号）文件精神[6]，疾病预防控制中心人员编制原则上按照辖区人口万分之1.75 的比例核定，汉川市总人口约113 万，疾控中心人员编制数应核定为197 名。由于机构编制管理没有理顺，严重制约了中心人才引进和汉川市疾病预防控制事业的发展。

2.6 基层卫生网底薄弱。

疾控中心、社区卫生服务中心、乡镇场卫生院构成了疾病预防控制三级网络。乡镇卫生院公卫科是实施疾控工作的基层组织，承担着大量具体、细致的公卫和防控工作。目前存在专业人员不足、学历低、技术水平不高、人员流动性大，部分人员责任心不强等现象。经常的情况是某人不能胜任其他工作就被调到公卫科。在公卫科少许有了些成绩，锻炼一点能力，许多人马上就要求调到其他效益好的岗位。公卫人员的大量工作精力放在接受上级各类检查考核上，自身钻研业务的动力不足。多种原因造成基层技术人员队伍不稳定，整体水平不高，基层卫生网底薄弱。

2.7 仪器设备严重老化，机构检测能力严重不足

由于每年政府投入少，相应仪器设备的更新主要靠疾控中心自筹资金来解决。各类检测仪器设备价格高昂，疾控中心只有选择价格较低急需的来购置，目前中心大量的仪器设备严重老化，部分检测项目不能开展，遇到较大疫情，检测能力不足的矛盾显现无遗。

2.8 信息化建设明显滞后。

因为种种原因，疾控体系信息化建设明显滞后，做不到互联互通。疾病监测、预防接种、卫生应急管理、慢性病防治，五大卫生及基本公共卫生服务等信息系统未能统筹开展，无法形成高效统一的公共平台。疾控中心、社区卫生服务中心、基层卫生院均无信息科学、管理科学和工程学等方面的专业人才，对数据库管理的能力低下，互联网+的理念缺失。

2.9 疾控体系的运行支撑保障不足。

疾控机构是公益一类事业单位，近几年由于国家取消了几乎所有的收费服务项目，而财政投入不足、补偿不到位[7]；这几年疾控中心的建设改造项目地方配套未落实，仪器设备的购置经费几乎完全靠自筹，造成疾控体系运行困难，产生了大量债务。 2009 年疾控系统开始实施的绩效工资制度改革，形成了新一轮的大锅饭。疾控人员的收入水平和同级别的综合医院技术人才相比，差别不断拉大，这严重影响了疾控专业人员工作的积极性和主动性。

3 建议

3.1 出台规范性文件

汉川市人民政府把加强疾病预防控制体系建设纳入政府年度工作目标管理，做好顶层设计，出台加强本市疾病预防控制体系建设的规范性文件，对疾控体系建设目标、内容、保障措施等形成具体的指导意见。不断提高汉川疾病预防控制和生物安全、公共卫生安全保障能力，保障人民群众的身体健康和生命安全，促进社会经济平稳发展。

3.2 制定建设阶段性目标

从汉川市实际出发，对标国内最高标准、最好水平，加快硬件和内涵建设，努力实现跨越式发展，科学规划建设阶段性目标，争取到2030 年把汉川市疾病预防控制中心建成设施、技术和综合实力国内一流的公共卫生专业机构。疾控体系健全完善基础设施建设方面，分区改造建设疫情应急指挥中心、慢性病建设管理中心、检验检测中心等。实验室建设方面，高标准建设P2 实验室、PCR核酸检测实验室、微生物鉴定系统等。核心指标方面，甲乙类传染病报告发病率、重大慢性病导致的过早死亡率、实验室检测参数、全市范围内突发公共卫生事件快速反应处置能力均达一流。市政府积极支持疾控中心争取国家级建设项目，并提供配套建设资金。

3.3 深化疾病预防控制体制改革

改革疾控中心的管理体制，建议疾控体系纳入国家公务员管理系列[8]。在卫生健康局设立疾控局，赋予更多的自主权和管理权。强化市直医院卫生机构疾病预防控制责任，加强对基层卫生的扶持力度，统筹疾控机构、医疗单位、基层卫生院三方资源力量，完善三位一体的疾控体系，实现疾病预防控制处置管理能力的现代化。

明确现代疾控体系的定位和职责，理顺各级疾控机构能级和职责分工[9]。充分发挥省市疾控机构在资源技术方面的优势，对县级疾控机构给予更多业务上的指导和支持。县级疾控机构要发挥桥梁作用，协调上下级疾控机构做好信息传递和沟通，筑牢基层网底。

3.4 巩固联防联控、多部门协作机制

把这一机制常态化，明确各部门的职责，规范协作流程，落实部门责任，形成工作合力。

3.5 完善突发公共卫生事件应急体系建设

对各类预案进行系统修订完善，加强应急演练、业务培训，整合各类应急资源，落实物质储备[10]。结合大数据管理，建设好汉川市应急指挥中心，全面提升疫情监测预警能力。健全重大疫情应急物资保障制度，加强基层防控网格化建设管理，充分发挥群防群控在应急体系中的作用。

3.6 落实机构编制

全面贯彻落实中央编办、财政部、国家卫生计生委2014 年联合出台的《关于疾病预防控制中心机构编制标准指导意见》的文件精神，完善疾控中心的基本职能，精干内设机构设置，严格准入门槛，提升专业人员占比。在目标时限内，疾控中心达到业务机构不得低于内设机构总数的70%，按照人口万分之1.75 比例编制配备疾病预防控制中心人员。专业人员所占编制不得低于总编制的85%，其中卫生技术人员不得低于70%。

3.7 加强学科人才建设

建设一批国内有影响力和竞争力的重点学科和重点实验室，完善与武汉高校、孝感市高校和科研院所合作共建平台。把疾控人才建设纳入市委人才办重点扶持范围。做好人才引进工作，落实引进人才的待遇、编制。重视高端人才建设，培养一批学科带头人。加强人才梯队建设，重点抓好年轻骨干的培养。建立公共卫生医师规范化培训机制，通过继续教育平台、学历教育、职业教育等，提高现有疾控技术队伍的能力水平。开展思想政治教育，培育疾控文化，建设一只听党指挥、勇于担当、忠诚能干的疾控专业队伍。