李英健

（北京市保障性住房建设投资中心土地中心，北京 100040）

1 公共住房

18世纪西方各国先后开始了工业革命，迎来资本主义工业大发展和人口向城市的大量聚集，由此带来城市公共卫生条件、居住环境迅速恶化及住房短缺等现象，并逐渐演变为城市住房问题。19世纪末至20世纪初，伴随着共产主义运动的发展，西方各国开始实施公共住房等社会福利政策。以英国为代表的资本主义国家为解决中低收入阶层的住房问题，以政府直接投资或提供贷款为主，由政府或其委托的机构投资兴建，也可由非营利机构和居民合作团体接受政府补贴建设，面向中低收入阶层出租或出售的住房，解决了“二战”后带来的人口大量聚集和快速城市化过程中的住房短缺问题。历史表明，世界上大部分国家，无论是发达国家还是发展中国家，均选择发展公共住房，如荷兰的社会住宅、新加坡的公共组屋、日本公营住宅、中国香港地区的公屋等，均属公共住房[1]。

2 国外公共住房政策演变

2.1 英国公共住房政策变迁

英国是世界上首个实现工业化和城市化的国家，也是面临住房问题最早的国家，19世纪末，英国城市住房短缺、居住条件差、住房市场混乱已非常严重。1890年英国议会在《工人阶级住房法》基础上，颁布新的并被后世视为英国第一部现代意义上的住房法，授权地方政府为解决工人阶级住房问题而建造房屋[2-3]。1909年出台的《住房和城镇规划法》沿用了许多1890年住房法中的内容，并进一步完善，如继续明确为工人阶级提供住房是各地方政府应尽的责任，同时中央政府将对地方政府建房进行财政补贴等。

1919年，推行福利制度的英国劳合·乔治政府为解决“一战”后住房问题颁布了《住房和城镇规划法》[4]，用于指导战后英国的公共住房建设，改善居住条件，缓解社会矛盾。其中财政补贴原则和租金管制原则是该法的核心内容，成为后续诸多住房政策的基础，对英国住房建设影响深远。1919年《住房和城镇规划法》被视为英国住房政策史上的转折点，标志着英国政府历经70年对住房问题从“自由放任”到通过一系列立法“适度干预”再到“集权干预”的根本转变，改善了英国“一战”后的住房数量、标准、质量等居住环境，大大缓解住房问题，也深深影响了英国人的生活方式。

“二战”结束后，英国政府在大力修复被战火摧毁住房的同时，继续推进住房福利制度，建造大量公共住房。据统计，在1960年，约占总人口三分之一的人租住公共住房[5]。英国的福利住房制度采用的低租金难以“以租养房”，给政府财政带来日益沉重的负担。因此，1979年撒切尔担任英国首相后，开始推行“新自由主义”，削减公共住房开支，实行住房私有化。具体做法为：①通过立法将政府拥有的公共住房以非常优惠的条件出售给租住者、私营企业和住房协会，如1980年《有权购房法》、1984年《住房与建筑控制法》、1988年《住房法》；②对各级政府的公共住房建设进行严格限制，减少中央政府财政补贴。在撒切尔政府强力进行住房制度改革、实行公房出售等一系列政策下，英国住房市场重获活力，各级政府财政收入增加，支出降低，民众拥有了房产，取得住房制度改革的良好效果，但也因此走向因过度市场化，造成住房价格上涨、住房保障不足、大量人群无房可住等住房问题复发的螺旋[6]。近年来，英国政府再次推行新的住房改革，增加公共住房供给，解决中低收入群体的住房保障问题，寻找福利型住房和市场型政府的平衡。

2.2 美国公共住房政策选择

美国是基于“三权分立、分权制衡”原则建立的国家，推崇个人主义、实用主义等观念，无论是国家还是个人特别强调独立精神，对社会保障长期奉行不干预原则，衣食住行基本靠自助解决。在1929—1933年间，美国爆发了资本主义经济史上最严重的金融危机，使经济陷入大萧条，导致大量企业破产，造成成千上万的失业人口，严重影响社会稳定。

美国政府在时任总统罗斯福的带领下，制定多项措施对市场进行调控，克服市场失灵的问题。其中，干预住房建造业是罗斯福推行社会改革新政、刺激经济发展的一个重要切入点，提出《住房自有者贷款法》，并建立住房自有者贷款协会，为美国家庭提供长期低利率的购房贷款。该项改革措施为美国五分之一的家庭提供了帮助，提高了住房自有率，也促使美国政府在1934年和1938年推出两项住房制度创新，即成立联邦住房局（Federal Housing Administration，FHA）和联邦全国抵押协会（Federal National Mortagage Association，FNMA）。联邦住房局（FHA）是对住房一级市场抵押贷款提供担保，解决中低收入阶层购房信用问题；联邦全国抵押协会（FNMA）即“房利美”，是将一级市场的抵押贷款在二级市场再次抵押，增加住房抵押贷款的流动性。这两项制度创新对美国住房市场的繁荣起到基础性作用，同时在后期美国政府为不断刺激经济发展，通过提供低息抵押贷款、首次购房贷款利息税收抵免等政策性金融措施，鼓励中低收入者购买住房。这种降低房贷门槛的方式，为2008年美国发生次贷危机埋下隐患。

1937年美国政府颁布了第一部全国公共住房法案《美国住房法》（又称瓦格纳法），正式施行公共住房建设计划，规定美国住房局向各大城市的地方住房局提供住房开发费用、长期贷款、住房建设补贴和住房租金补贴，成为美国住房保障史上的转折点，但由于该法对公共住房建设成本、承租户收入设定了苛刻条件，同时不能将公共住房建设在富人聚集的近郊区，因此被认为是只针对穷人阶层的住房计划，实施效果不佳。“二战”结束后，1949年美国国会通过了《住房法（1949）》，提出了租赁公共住房计划和交钥匙计划、城市再开发和更新计划、抵押贷款担保计划等政策，继续推进公共住房建设，政策覆盖范围相较之前有了一定扩展，将退伍军人和老年人纳入其中，中产阶级也因此受益。

1965年通过《住房和城市发展部法》，成立美国住房和城市发展部（Department of Housing and Urban Development，简称HUD），职责是为美国国民建立一个合理的住房体系和合适的居住环境，并通过制定抵押贷款担保方案为提供担保，支持中低收入家庭获得房屋所有权，居住条件进一步改善。1974年，尼克松政府出台《住房和社会发展法案》，标志着美国的公共住房政策由增量发展转向存量利用，对符合条件且租住公共住房的家庭提供租金补贴或发放租金优惠券，形成以租金补贴为主的住房保障模式[7]。

通过对美国公共住房政策发展脉络的梳理可看出，美国政府采用直接投资公共住房建设解决住房困难危机后，住房保障政策转变为以租房补贴为主、修建公共住房为辅的模式。

2.3 新加坡公共住房发展演进

新加坡地处马六甲海峡南端，位于太平洋及印度洋之间的航运要道上，战略地位十分重要，历史上被英国长期占领，直到1959年才成立自治邦，1965年脱离马来西亚成为独立国家。在开国元首李光耀总理的带领下，新加坡对外推行出口导向型战略，对内实行教育、住房、交通等多项改革，短时间内实现经济腾飞，成为亚洲发达国家。

新加坡自1819成为英属殖民地后，一直作为国际贸易港口吸引着大量移民，随着贸易增长和移民数量增加，住房短缺现象日益严重。与英国国内“自由放任”政策相一致，住房问题并未引起殖民政府的足够重视，直到1927年新加坡成立改良信托局（Singapore Improvement Trust，SIT），通过制定更新计划、新建和拓宽道路、为被拆除房屋的居民提供住房等措施改善城市生活环境，这也标志着殖民政府对住房问题开始干预。尽管如此，1959年新加坡仍有近一半的人口居住在贫民窟和棚户区中，住房问题已成为严重的社会问题[8]。

1960年新加坡自治后，新政府依托原改良信托局成立了住房和发展局（Housing&Development Board，HDB），负责全国公共住房的规划、建造和管理。主要工作包括制定和实施建屋计划、征地拆迁、规划设计、基础设施与房屋建造，以及出租、出售和管理公共住房等。1964年HDB正式提出“居者有其屋”计划，为在住房市场中无力购买私人住房的居民提供公共住房，鼓励中低收入居民分期付款购买政府组屋[9]。为配合计划实施，采取如下措施。

1）解决HDB的资金来源问题一方面由政府提供低息贷款；另一方面则是构建了强制公民和永居居民进行储蓄的“中央公积金”制度，除解决养老、医疗保健、教育、投资功能外，还为居民购房提供政策支持，特别是购买HDB的公共住房，大大提升了新加坡国民的房屋购买力[10]。

2）解决土地来源问题新政府1966年颁布《土地征收法》，规定政府可出于公共利益需要强制征地，并设定较低的补偿标准，HDB依法取得政府的低价土地，降低了公共政府的建设成本。

3）满足不同收入群体需求在供给侧设定由组屋主导的住房供应体系，即组屋为主、私宅为辅。其中组屋包括面向中低收入群体的普通组屋，也包括面向收入水平超过普通组屋标准但又无力购买私宅群体的改善型组屋，每个家庭只能拥有一套组屋。1972年，新加坡政府建立国营住房和城市发展有限公司（HUDC），专门向中等收入等“夹心层”群体提供高品质住宅，区位良好，设计精细，建造品质可比私宅，但价格仅为私宅的一半，因此市场评价极好，房屋供不应求。而私宅主要是面向高收入居民和无资格购买组屋的外国定居者。随着新加坡经济的不断发展，国民整体居住水平不断提高，对改善的需求越来越高，同时新政府也鼓励组屋住户更新改善其住房，可带动经济增长和国民持续奋斗，因此HDB规定组屋可以再出售，但为限制房产投机行为，制定了严格的再出售政策，并根据市场需求变化不断进行或宽松或严格的调整。

自HDB成立以来，新加坡仅用了30年时间就成功解决了住房短缺问题，成为全球典范。与此同时，近些年HDB推出了针对多代大家庭的改善型组屋，体现出改善型公共住宅从优先保障低收入群体转向住房质量改善的政策倾向。通过对新加坡公共住房发展进程的梳理可看出，一个国家政体拥有成熟稳定、层层递进的住房政策对增强国家认同感、国民幸福感，助力国家和社会进步具有重要作用。

3 启示

我国借鉴国外主要发达国家和地区的公共住房政策经验，在经济社会发展的不同阶段，针对供给人群推出廉租房、公租房、经济适用住房、两限房、自住商品房、限竞房、共有产权房等多种类型的保障性住房，为推动我国住房保障事业发挥了重要作用。党的“十八大”也首次明确将住房保障纳入社会保障体系，保障性住房成为政府实现住有所居目标，向城镇中等偏下收入住房困难家庭和特定群体提供的住房政策。

尽管保障性住房的概念尚未统一，但本质均限定了供应对象、供应范围、建设标准、价格或租金水平，是政府提供的公共产品。相较商品房而言，政府在保障性住房的资金安排、土地供应、规划建设、分配使用等方面有一定的政策激励和支持。从供给方式和供应对象来看可以分为租赁型和销售型两类，党的“十九大”报告提出建立“租购并举”住房制度以来，租赁型保障性住房主要指公租房，销售型保障性住房主要指共有产权房。

3.1 应加快推进住房保障立法

以公共住房为代表的住房保障制度和实践表明，进入工业文明后，世界主要国家在面对住房问题时，无一例外采用立法手段，首先确立住房保障制度的法律地位，再明确、持续、稳定地推动住房保障的各项计划和措施，进而实现安居作为国民乐业和社会稳定基石的目标。按照我国全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的要求，住房保障立法工作正在加快，《城镇住房保障条例》已纳入《国务院2019年立法工作计划》，将提请全国人大常委会审议。

事实上，在我国城镇住房制度改革进程中，一直也伴随着针对住房保障立法的讨论。国内较早详细介绍住房立法方面的文章有寇孟良[11]认为住房问题不论是资本主义还是社会主义都是不能回避的问题，应引起足够重视，并通过健全法制来实现人民对住房的需求；朱又红[12]在研究我国住房制度改革时意识到，随着1998年房改进入关键阶段，应同步进行住房立法，将已明朗化的住房关系通过法律的形式稳定并确立。进入21世纪以来，我国房地产市场迅猛发展，在极大改善居住条件的同时，房价高、住房难等问题始终难以有效解决，住房保障立法的呼声日益高涨。2008年10月《住房保障法》列入我国十一届全国人大的立法规划，相关研究越来越深入。申卫星[13]针对我国起草的基本住房保障房征求意见稿提出，住房立法的意义是改变自2003年以来我国城镇住房市场供应结构由开发商单一控制的局面，住房供应市场的垄断是住房制度改革最大的问题，也是造成高房价的根本原因之一，因此应充分发挥政府在住房供应市场中的作用，弥补制度漏洞。住房立法的目标是实现“住有所居”，针对不同层次保障对象提供多层次的住房保障方式，并优先发展“租赁式”保障房。住房保障应确立“保基本、统筹协调兼顾和国家保障”三项立法原则，回答“保障什么、保障谁、如何保障”的核心问题。

现阶段，我国面临的住房问题相较以往住房短缺、房价高企等情况更特殊和复杂。一方面，房地产业在经历十多年黄金发展期后，市场已相对饱和，金融风险已处于高位，防范金融风险、维护金融安全是一项政治任务；另一方面，近年来我国经济发展由高速发展阶段转向高质量发展阶段，主动调整经济发展方式，尚未形成像房地产行业一样拉动我国整体经济增长的新兴产业，高房价又挤压了其他行业的发展空间。我国政府在艰难的处境下，保持战略定力，坚持调控不放松，为住房保障立法争取了宝贵的时间。

3.2 完善“租购并举”制度体系

改革开放后，经过近20年的住房商品化改革试点，以1998年住房制度改革为标志，我国城镇福利住房体系正式终结，住房商品化制度全面实施。随着房地产行业的迅猛发展，围绕商品房市场供应，逐步在投融资、土地供应、规划设计、工程建造、产权登记、运营管理、住房信贷、社区治理等方面形成一整套“购房”制度体系。但在住房保障方面，特别是“以租为主”的住房保障体系建设上相对滞后，套用商品房模式制定的住房保障配套政策，在规划、建设、分配等关键环节上与保障性住房的特征还存在不兼容、不顺畅，甚至冲突的问题，科学、合理、完善的住房保障制度体系远未形成。因此。在加快推进住房保障立法的同时，还应从“租”“购”住房空间各自的特征和空间生产机制出发，对“租购并举”新型住房制度体系进行完善，使其即自成体系又相互衔接。