史红斌,史德新

(河南理工大学 河南省中国特色社会主义理论体系研究中心，河南 焦作 454000)

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。它主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响人民群众健康和生命安全的事件。进入21世纪后，重大突发公共卫生事件频繁发生，比如2003年的严重急性呼吸系统综合征(SARS)(以下简称“非典”疫情)、2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡疫情、2018年的刚果(金)埃博拉疫情、2019年的新冠肺炎疫情(COVID-19)等，这些疫情给包括我国在内的世界各国造成了巨大的影响。在2003年“非典”疫情和2019年新冠肺炎疫情防控中，社区渐趋成为打赢疫情防控阻击战的坚强堡垒，发挥着最后一道“防护网”的保障作用。本文旨在通过分析比较社区在“非典”疫情和新冠肺炎疫情防控中的参与情况，探索建立社区参与突发公共卫生事件处置的体制机制。

一、社区在参与突发公共卫生事件处置中的作用

社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。社区参与是社区治理的重要组成部分，它既被视为社区发展的动力，也被认为是社区治理的手段与目的，关系着社区整体的治理绩效和水平[1]。习近平总书记在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时强调：“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”[2]社区是社会的基本单元和细胞，也是社会良性运行和发展的基础环节。做好突发公共卫生事件防控和处置工作，不仅关系人民生命安全和身体健康，而且关系经济社会发展大局安全稳定。实践证明，社区在参与突发公共卫生事件处置中具有重要的地位和作用，承载着突发公共卫生事件处置的第一道防线，利用好社区这一特殊社会细胞，对于突发公共卫生事件处置工作具有重要的意义。

社区参与的基本任务主要包括规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、维护社会稳定等方面。社区参与突发公共卫生事件处置是社区的一项重要工作任务，在疫情防控中发挥着重要作用。一是发挥政治功能，把国家政策法规精神传递给社区居民，使居民了解、接受并能自觉遵守，确保党和国家的方针政策在每个居民心中落地生根。二是发挥控制功能，加强社区管控，精准排查人员，限制人员流动，实行物理隔离，控制病毒传播，有效切断疫情扩散蔓延的渠道。三是发挥服务功能，强化居民基本生活保障，帮助解决居民生活、物资保障等问题，及时开展心理疏导，提供精神安慰，尽可能减少疫情防控对居民生产生活的影响。四是发挥文化功能，充分利用社区的宣传栏、图书阅览室、活动室等文化阵地，向居民广泛普及防控知识，引导居民科学防控，正确理性看待疫情，增强自我防范意识和防护能力。实践证明，社区在突发公共卫生事件处置中站在了最前沿，发挥着疫情防控的第一道关口作用。我国之所以能够在“非典”和新冠肺炎疫情防控中较快取得重大成效，既离不开基层社区和村组进行广泛动员、全员参与而形成的强大防控组织体系，也离不开全国城乡社区、城乡社区工作者以及社区社会组织、社区志愿者的防控实践。

二、社区参与突发公共卫生事件处置的实践探索

在“非典”疫情和新冠肺炎疫情防控中，社区党组织、居民委员会、社区工作者、社区社会组织和社区志愿者等力量的协同参与，为今后的突发公共卫生事件处置工作提供了参考。

(一)社区参与“非典”疫情防控的实践

2003年“非典”疫情暴发后，在党和政府的正确领导与全体人民的共同努力下，较快地控制住了疫情的蔓延，其中社区参与发挥了不可替代的作用。一项2003年的调查结果显示，无论东部沿海，还是西部边陲，居委会在居民的“抗非”组织动员中是最活跃的力量之一(均超过50%)[3]44。史卫东认为在SARS防疫活动中，除了政府的作用之外，有三个组织系统起到了重要的作用：一是“单位”的组织系统；二是专门化的医疗系统；三是社区组织系统。这三个组织系统是应对SARS灾难的重要的组织依托，其中社区组织是托底的最后一道防线[4]。李井宾等认为社区基层组织在健康教育中的重要作用，承担社区的疾病监测工作，是疾病预防控制机构与社区联系和合作的桥梁[5]，等等。由此可见，社区是抗击“非典”疫情的一支重要力量，参与度较高，有效性较为明显。

然而，社区参与“非典”疫情防控多是“自上而下”——被动的、浅层次的参与，社区参与的积极性、主动性还没有真正被调动起来。耿曙等认为社区“抗非”是行政力量起主导作用，其下存在两阶“动员—参与”模式，即“行政化的居委会”作为连接国家行政力量和居民的桥梁，“社区积极分子”又将居委会和普通居民勾连起来，但两者均为被动参与“抗非”。这是一种“由上至下、由外而内、纵到底、横到边”的军事化或半军事化的“抗非”体系，使“抗非”政策得以落实到社区的每家每户[3]41。李娜认为在对社区中各类主体的关系进行规范的同时，需要通过建立由区县到街道再到居委会层层对应、分级管理、分级负责的防控工作机构，建立起一套类似于行政体系的、自上而下的、统一的社区防控非典工作组织体系[6]，等等。显而易见，虽然社区参与了“非典”疫情防控工作，但是自觉参与少，更多依赖于党和政府动员号召。

(二)社区参与新冠肺炎疫情防控的实践

新冠肺炎疫情暴发以来，社区党组织、社区居民委员会、社区组织和社区居民等社区群体主动积极参与，为抗击疫情发挥了重要作用。在社区工作者方面，北京市东城区社区组织及其社区工作者形成了特色经验；前门街道草厂社区创新出“五色一图三线三力”的“5133”工作法；建国门街道金宝街北社区探索出“一图二表四人三铁”工作法；交道口街道大兴社区党委借助“吹哨报到”机制，探索形成“1+1+4”工作法助推企业有序复工复产[7]。在社区社会组织方面，上海市浦东新区在社会组织中积极挖掘资源，倡导广大社会组织进社区参与疫情防控，比如洋泾社区公益基金会等设立抗“疫”专项，上门接收爱心企业和居民捐赠的善款和爱心物资；复恩社会组织法律研究与服务中心的律师团队为相关社会组织提供与疫情防控相关的法律咨询、合同草拟审阅等法律服务30余宗[8]。在居民志愿者方面，河南省武陟县中水寨村10名大学生面对严峻形势，不惧怕、不畏缩，同乡村干部一道积极参与防控检测点执勤、巡街宣传和村内消杀，同时帮助辅导贫困家庭孩子功课，让孩子们做到“停课不停学”，在疫情防控的特殊时期留下了青春奋斗的身影。通过上述事例来看，社区参与新冠肺炎疫情防控的自觉性更强，社区与政府互动较为频繁，社区参与的主体意识开始显现。

为了进一步深入了解社区参与新冠肺炎疫情防控的情况，笔者走访了某市的4个社区，从参与主体、参与形式、参与深度等方面进行访谈。从4个社区来看，党的领导和政府的主导仍然不可或缺，有的社区成立党员先锋队、党员突击队，有的社区设立党员先锋岗，带领居民群众积极抗击疫情，在这次抗疫中起着领导核心作用。与此同时，社区居民、社区志愿者和社区社会组织充分发挥了重要作用，比如A社区95%的居民自觉服从社区各项防疫要求，学习防疫知识，宣传防疫政策，形成了人人有责、人人尽责的防控共同体；C社区有防疫志愿者30人，不再像“非典”时的以老年人为主，而多为大学生、专业人士为主，并自觉成立抗击疫情专门工作组织；D社区的社会组织充分利用专业知识，主动为社区居民提供服务。由此可见，社区自治的作用更加突出，为抗击新冠肺炎疫情发挥了重要作用。

(三)社区参与突发公共卫生事件的新变化

从“非典”疫情到新冠肺炎疫情，社区参与疫情的范围、广度、深度都发生了变化。其主要表现于：一是从社区党组织来看，不论是在“非典”疫情防控中，还是在新冠肺炎疫情防控中，社区党组织都发挥着至关重要的领导核心作用，动员号召社会各界参与防控，充分调动人民群众力量，群策群力，勇于参加，成功战胜“非典”疫情和新冠肺炎疫情。二是从社区工作者来看，在“非典”疫情和新冠肺炎疫情防控中，社区工作者都是冲在最前面的，始终处于防控工作的一线，但是两者相比，“非典”疫情时社区工作者被动接受多、积极主动少，而新冠肺炎疫情时社区工作者自觉意识更强，工作积极性主动性更高。三是从社区社会组织来看，社会组织参与的意识逐渐增强，为疫情防控提供了大量的财力、物力、人力、智力支持等，成为抗击疫情的重要力量，由“非典”疫情时的缺位或者消极，转为积极参与，效果更加明显。四是从社区志愿者来看，“非典”疫情时的社区志愿者多以离退休的老同志为主，而新冠肺炎疫情时的社区志愿者变为以社区居民、大学生、离退休老同志为主，参与范围更加广泛，成为疫情防控工作一道亮丽的风景线。

综上，随着社区居民对突发公共卫生事件认识的不断深入，社区参与突发公共卫生事件防控的广度和深度不断加大，正在从“依赖政府”(自上而下)(本文提到的“政府”主要指各级地方党委和政府)被动式的参与转变为“政府与社区共治”(上下互动)主动式的参与。在处置突发公共卫生事件时，社区党组织、社区工作者、社区社会组织和社区志愿者不再是仅仅依靠党和政府的号召动员、社区被动式的参与，而是在党和政府号召下社区主体意识觉醒，积极主动的参与防控，充分发挥社区自治作用，维护人民的生命健康。所以，本文认为在社区参与突发公共卫生事件防控方面，应该建立社区党组织领导、居民委员会负责、社区社会组织协同、社区居民参与的社区防控体制机制，形成“政府—社区互动”的格局，既要在党的领导下，贯彻落实有关部署，更要突出社区的主体地位，还要发挥社会组织的专业作用，从而建立一个政府、社区和社会组织良性互动的网络体系。

三、社区参与突发公共卫生事件处置的启示

社区是抗击“非典”和新冠肺炎疫情的重要力量，我国社区参与突发公共卫生事件处置仍然处于由“自上而下”到“上下互动”的转换期。今后，在突发公共卫生事件处置中，要在党的正确领导下，进一步强化社区主体地位，充分发挥其自治的作用。

(一)坚持党的领导，发挥社区党组织在突发公共卫生事件处置中的领导核心作用

大到国家，小到社区，党组织的领导作用至关重要。越是困难的时候，越需要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。社区党组织在社区工作中发挥领导作用，担负着全面领导社区的政治、经济和文化建设等政治责任。在突发公共卫生事件处置中，要发挥社区党组织领导、居民委员会负责、居民参与的防控体制机制的优越性，调动社区各方力量积极参与突发公共卫生事件处置工作。社区党组织要对社区防控工作负全面领导责任，研究解决防控工作重大问题，及时了解掌握防控工作情况，号召组织社区各级组织和居民积极参加防控工作，最大限度凝聚防控合力，切实做好社区防控的统筹推进工作。社区党员要主动靠前，切实发挥示范表率作用，始终站在突发公共卫生事件处置的最前线，身先士卒、履职尽责，主动在防控斗争中接受党组织的考验。

(二)强化自治功能，发挥居民委员会在突发公共卫生事件处置中的重要作用

居民委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者，是党和政府联系居民群众的桥梁和纽带，也是社区居民利益的重要维护者，在服务居民、加强社区治理、维护社区和谐稳定等方面发挥着重要作用[9]。在发生突发公共卫生事件时，居民委员会要精准施策，多措并举，发挥社区特有的控制功能，帮助居民做好防控工作。加强社区管控，健全完善纵到底、横到边的社区防控网格化管理体系，加大对社区人员的排查力度，做到早发现、早报告、早隔离、早治疗，最大限度减少人员集聚，及时公开疫情信息。严控社区人员和非社区居民车辆进入社区，严格落实车辆司乘人员逐人登记、逐人检测体温工作要求，把好“入口”关。必要时在政府指导下，采取全封闭社区的措施，严禁一切人员和车辆出入社区，居民的生活物资保障由专业人员提供。

(三)引导居民参与，发挥社区居民在突发公共卫生事件处置中的主体作用

社区居民是社区事务的主人公，社区工作只有依靠社区居民，才能强化其主人翁意识，增强社区居民的归属感，发挥其应有的作用。在处置突发公共卫生事件时，要通过社区居民的群策群力，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。一是教育引导居民从自我做起，遵守防控各项规章制度，积极参与社区防控工作，让其真正做社区的主人、管社区的事，对本社区产生认同感、归属感和责任感。二是组织号召居民积极参与防控工作，共同开展人员管理、矛盾纠纷调解等相关工作，积极参与环境卫生整治，加强对社区防控物资管理的监督，发挥好主体作用。三是充分利用社区的宣传栏、图书阅览室、活动室等文化阵地，宣传党中央、国务院的一系列重大决策部署，普及疫情防控知识和措施，教育引导居民保持积极乐观、理性平和的良好心态，坚定战胜疫情的决心和信心。

(四)整合社区资源，发挥社区社会组织在突发公共卫生事件处置中的积极作用

从“非典”疫情和新冠肺炎疫情的实践来看，社区社会组织在突发公共卫生事件处置中发挥了重要作用，为防控工作开展提供了有力支持。在突发公共卫生事件防控体系建设中，要充分认识到社区社会组织的强大优势，给予其准确定位、赋予其相应职责，鼓励其参与突发公共卫生事件处置工作，发挥其独特优势。加大对社区社会组织的扶持力度，鼓励在社区成立专业性的社区组织，培育科技类、公益慈善类、服务类等公益性的社区组织，促进资源共享、优势互补，调动社区社会组织参与应对重大突发事件的积极性。突发公共卫生事件处置离不开志愿者的无私贡献，要积极鼓励号召志愿者参与防控工作。比如，组织专业人员对居民开展政治关怀、情感关怀、人文关怀，对出现内心恐慌、心理压力大、烦躁不安等心理问题的居民给予心理疏导，教育引导居民保持良好、积极的心态，理性认识、正确对待疫情防控工作。

实践证明，充分发挥社区在突发公共卫生事件处置中的作用，有利于加快推进突发公共卫生事件的处置进程，保障人民的生命安全和身体健康。在现代风险社会中，突发公共卫生事件可能随时发生，发挥社区在应对突发公共卫生事件的作用至关重要，理应建立健全系统完备、科学规范、运行高效的社区参与突发公共生事件处置的体制机制，从而提升我国防范重大疫情的能力和水平。