周文娟 翟刚学

家庭教育法要解决的最重要问题是国家如何干预家庭教育,但家庭教育权有明显的私权性质,而学界首先要解决的理论问题是:国家为什么能够干预家庭教育?论证本法逻辑起点就是要厘清我国教育权体系中家庭教育权的地位和相关法律关系,以及国家干预家庭教育的权力起源。

一、家庭教育是终身教育体系的重要组成部分

家庭教育是终身教育体系的重要组成部分,家庭成员均为学习者,享有学习权,从这个意义上讲,家庭教育立法需明确三个重点:

第一,家庭教育的概念应当是宽口径的,家庭教育不仅仅是父母或其他法定监护人对未成年人的教育,而且是家庭成员之间的互相教育、互相学习。此宽口径概念不仅有利于在立法中对隔代教育进行规范,还可以将家庭教育指导工作与学习型家庭建设有机结合,融入到终身教育体系建设中。家庭教育的重点不是知识技能传授,而是品德、伦理、行为规范等方面的教育。

第二,要在终身教育体系建设的框架下明确家庭教育管理体制。终身教育体系建设就是要打通各级各类教育机构、各种教育形态之间的围墙,打破传统的纵向的教育体系,建立纵横交错的网络结构。同样,在终身教育体系建设的框架下,家庭教育与学校教育、社区教育、网络教育等之间也应建立开放和互相联通的关系。立法的主要目的之一是促进家庭教育的发展,主要任务之一就是明确家庭教育管理体制,要充分发挥学校和教育行政部门的作用,使学校与社区联动,搭建好家庭、学校、社会互通联系的桥梁,家庭教育指导服务工作才能真正调动所有力量,实现效率的最大化。

第三,0—3岁婴幼儿早期教育应当在家庭教育立法中予以重视。终身教育体系强调人的学习贯穿一生,在国民教育体系之外的0—3岁早期教育是人的发展奠基阶段,脑科学早已论证其重要性,而这一阶段是由家庭教育来发挥主要作用的。在我国教育法律体系中,对家庭教育的保障并非单靠家庭教育法,从终身教育理念来讲,对未成年人家庭教育的法律保障可以由家庭教育法、学前教育法、义务教育法等教育法律共同实现。

二、国家教育权与家庭教育权互相独立又互为补充

家庭教育权是基于婚姻关系产生的、文明社会确认的第一种普遍存在的教育权。①秦惠民:《走入教育法制的深处——论教育权的演变》,中国人民公安大学出版社1998年版,第4页。在我国封建社会时期,家庭教育不仅是家长对子女的教育权利,也体现了家长在家庭中的主导和支配地位,历代法律均承认“家规”“家法”,封建伦理道德规范通过家族的教育或者管理渗透到每一个家族成员中。当生产力发展到一定阶段,文化随之发展,教育的专门化需求催生了公共教育权,而公共教育权随着社会的发展又分离为国家教育权和社会教育权,比如中国古代官学与私学的并存。因此,从历史唯物主义发展观来看,家庭教育权与国家教育权是互相独立的两种基本权利,从教育权结构整体来看,两者又互为补充。国家教育权由国家行使,基于国家社会经济文化发展的需要,家庭教育权是家庭成员的权利,基于家族或者家庭个体发展的需要。

现代社会的教育权结构为“三足鼎立”,各国法律均认可基本教育权包括国家教育权、社会教育权和家庭教育权,国家教育权为国家公权力,家庭教育权为私权利。我国教育法律尚未明确家庭教育权法律地位,而赋予基本教育权利法律地位是完善教育法律体系的应有之义,因此,家庭教育法首先要对家庭教育权进行确权,其次则是厘清家庭教育权与国家教育权之间的关系和边界。

三、国家公权力介入家庭教育是履行国家义务的需要

从宪法规定的国家义务来看,我国《宪法》第49条规定:“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”“父母有抚养教育未成年子女的义务”“禁止虐待老人、妇女和儿童。”此条规定了父母对未成年子女的教育义务,并未将家庭教育作为宪法的基本权利予以明确,但是第一款的规定明确了国家保护家庭、儿童的义务。宪法上基本权利对应国家义务是各国普遍认可的理论,然而反推行不行?有国家义务是否意味着有基本权利?这一点国内学者看法不一,有学者认为父母权利作为自然权利,宪法不明确列举更能体现它的尊崇性②王锴:《婚姻、家庭的宪法保障——以我国宪法第49条为中心》,《法学评论》2013年第2期。,也有学者认为国家义务并不能对应基本权利,但国家义务可分为消极义务和积极义务,结合《宪法》第33条第3款“国家尊重和保障人权”,国家保障家庭教育是国家积极义务,国家介入行为就是国家履行积极义务的各种方法和措施,包括立法、司法和行政等③叶强:《论作为基本权利的家庭教育权》,《财经法学》2018年第2期。。

从国家保障未成年人基本权利来看,我国《民法典》第27条明确了未成年人的法定监护人和指定监护人的监护权,《未成年人保护法》第16条进一步规定了未成年人监护权的内容,虽然两部法律都未明确规定监护人的家庭教育权,但同样都规定了家庭教育是未成年人监护人的法定义务。从法理上讲,在上述家庭教育宽口径概念的前提下,监护权与家庭教育权是交叉非包含关系,监护权包含家庭教育的内容,家庭教育权则不仅限于监护人。《未成年人保护法》第7条规定“国家采取措施指导、支持、帮助和监督”监护人履行监护义务,其中即包含家庭教育义务。

四、国家公权力介入家庭教育需适度

上文论述了国家公权力介入家庭教育是国家法定义务,那么如何履行该义务?公权力介入私权是否会影响甚至妨碍私权的行使?公权力介入的边界在哪里?这是学界必须要解决的理论问题,更是家庭教育立法的难点之一。要界定该国家义务的边界,首先要明确家庭教育权的内容。家庭教育权包括实施家庭教育、选择学校教育、参与学校教育和管理,有学者将其总结为教育实施权、教育选择权和教育参与权①孙霄兵、马雷军:《教育法理学》,教育科学出版社2017年版,第356页。。

从国家介入的视角看,教育实施权涉及教育的行为是否缺失或者不当,教育的内容是否科学合理。第一,家庭教育行为缺失或不当则对应家庭教育监督权和未成年人监护权撤销,监督家庭教育正当实施的法定主体有国家、学校、社区等,《未成年人保护法》已有相关规定,如出现法定监护权撤销事由,则由司法部门撤销并另行指定监护人。这里涉及到一个立法难点,即对于长期家庭教育义务不作为的未成年人法定监护人,应该如何确定其法律责任。2021年2月发布的《家庭教育法(草案)》第47条规定的由公安机关、检察院、法院作出的家庭教育督促令和家庭教育指导决定,其可行性和必要性尚值得研究和商榷:是否能有效解决父母或其他监护人不当实施家庭教育的问题?家庭教育督促令与本条规定的人身安全保护令区别在哪里?如确需公安机关、检察院和法院的这些职责如愿有效地履行,笔者认为前提是家庭教育领导体制、政府职责与分工明确清晰,但在目前的《家庭教育法(草案)》中这些问题尚未明晰。第二,家庭教育行为是否科学合理对应国家家庭教育指导义务,这里就存在义务的边界问题,国家对父母如何教育子女只能是引导、指导并创造条件,提供支持,不能强制干预,否则就可能造成对家庭私权的侵犯。但是,如果家庭教育的内容和实施方式违反法律规定,甚或侵犯了未成年人的权利,国家如何进行干预,是一个值得研究的问题。

关于教育选择权的保障,在西方国家有许多可供借鉴的尝试,我国《义务教育法》并未给予在家教育合法空间。虽然学界对此尚有争议,但笔者认为就目前我国刚刚普及义务教育的现状,以及教育法律制度、相关监管机制的完善程度来讲,还不具备放开在家教育的条件。未来条件成熟的情况下,可以进行相关探索和尝试。

关于教育参与权的保障,我国正在探索现代学校制度的建立和完善,这也是国家全面实施依法治教的重要内容。现代学校制度是政府保障学校办学自主权、学校内部依法治理、社会力量积极参与的有机结合的体系,其中保障学生家长参与学校教育和管理的重要制度是家长委员会制度。家长委员会是家长与学校沟通联系和监督学校日常管理的重要载体,因此,家长委员会制度相关规定应当是家庭教育法的重要内容之一。从这个意义上讲,家庭教育立法需在制度上和权利的实体内容上,保障家长对学校日常管理、重大事务决策和教育教学的知情权、参与权。

综上,家庭教育立法是完善教育法律体系的必经之路,但家庭教育不应单独割裂来看,家庭教育是家庭成员之间的教育,家庭教育是终身教育体系的重要组成部分,需在终身教育体系框架下确定家庭教育的管理体制,以保障学校、家庭和社会的互相联系、合作共育。国家教育权与家庭教育权相互独立又互为补充,国家保障家庭教育是法定义务,基于国家、社会发展需求和人的发展需要,公权力应当适度介入私权,但家庭教育权确权、国家如何介入家庭教育均需立法来解决。