王婧益 韦焱 葛立国

2014年5月，习近平同志在考察河南的过程中提出，中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。作为一种对于发展阶段的科学研判，新常态的主要特征是经济从高速增长转变为中高速增长，经济结构不断优化升级，经济增长的动力从要素和投资驱动转变为由创新驱动。目前，我国经济发展进入新常态，这标志着经济体制改革的阶段性进展，也对未来的发展提出了一系列新要求。改革开放以来，我国经济建设的进步离不开国家（政府）的作用，在国家的强力主导下，一系列项目建设、投资等极大地推动了经济的增长，同时保证了社会的稳定。但随着新常态的到来，我国经济发展过程中的国家于经济之间的关系亟须进行再次审视和强调。

一、市场转型中的依法行政

（一）调整国家与经济关系的必要性

上世纪八十年代以来，“两个转变”——从计划经济向市场经济转变、从粗放经济向集约经济转变一直是党和国家进行经济建设的主题。在市场化进程中，国家的推动力一直作为一个最重要的力量起到了关键性作用。直至今日，由国家、政府主导的高积累、高投资、高速度的发展模式仍在国民经济增长中占据了较为重要的比例。于此同时，市场力量也在逐渐增长，并日益成为当下经济发展过程中最具活力的一部分，据国家税务总局披露，2020年，民营经济销售收入同比增长8%，高于全国企业总体水平2个百分点，特别是私营企业销售收入同比增长9.6%，高于民营经济总体水平1.6个百分点。随着市场经济的发展和民营经济的壮大，政府职能也在逐渐变化过程中。改革开放四十余年来，我国经济社会体系中国家和经济的关系从“企业办社会”式的强国家体制不断向市场占据资源配置的主导地位，政府服务经济发展的方向转变，但受制于观念与利益上的选择，改革与稳定上的权衡等方面的限制，政府在市场得到较大的发展的当下，仍具备了较大、较多的在经济层面的以主体身份进入市场，参与生产和分配的“主动权”。这些主动权在某些方面不仅没有促进市场发挥资源配置效益的功能，甚至影响了市场，阻碍了经济转型的正常进程，造成了低效率。

（二）依法行政——国家与经济关系的发展方向

政府职能转变的核心是明确职能边界，而明确政府职能的核心是依法行政。市场发挥效率的基础是存在一个法治环境明确各项交易活动的权利义务关系，可预见性是各类市场主体充分发展的内生要求，包括各类政府行为的确定性。因此，市场经济从本质上来说，是一种法治经济，各类权力必须在法律的框架内施行。因此，依法行政就是政府在行政过程中不能超出法律规定。我们做出这样的界定并非是有意趋近经济上的新自由主义，正如同他们将政府作为“司法型”政府一样，实际上，我们还必须强调依法行政的另一个方面，即政府在法律的框架内，不能“合法地不作为”。市场力量的壮大，中国经济发展进入新常态，市场化转型，这些在改革开放之初看来还很遥远的概念已经日渐成为现实，而实现转型的一个重要方面即正确地处理政府与市场之间的关系，一方面，市场在资源配置中占据基础位置，另一方面政府在法律和制度的框架内积极履行责任，发挥宏观调控等经济功能，慎用行政手段，加强市场化操作。

（三）推动依法行政的路径探析

依法行政是解决我国经济发展实践中政府行为错位、越位、不到位问题的关键所在。针对具体行政机关和公务员，依法行政是从整体层面上对行政进行的一种具体安排，它的内涵是行政职能相关法律规定的遵守，外延是一种行政规范和意识的建立。同时，市场化转型发展也内在地要求政府在行政中做到简政放权，让政府从经济的决策者转变为经济的管理者。法治和市场转型两种因素相互促进是推动依法行政的重要力量。政府职能转变的方向是服务型政府、开放型政府，高效率政府。在我国的政治实践中，需要着重在政府行政机构的设置、人员的安排和职务的明晰的基础上，就审批、监管、引导等职能调整方面进行改善和变革，推动政府职能向服务型转化，从而有效发挥市场活力，提供优质公共服务。

构建满足市场经济体制下管理要求的行政体系、职能体系是实现经济转型发展的基本方式。通过建立依法行政体系，实现政府职能转变，依法治国、依法行政同步推进，促进社会法制化进程，是市场经济转型发展的动力。依法行政，就是客观上实现政府依法行使权力，按照规章制度办事，形成制度惯习和法律认同。随着各级政府逐渐形成依法行政意识和惯例，对经济的干预向经济的治理转变，由政府主导扩张型经济向政府改善市场环境，发展社会公共服务上转变，市场经济的活力才会得到进一步提升。

二、新常态下治理逻辑转变过程中的问题

目前，中国经济发展正处于转型的关键阶段，调整经济治理逻辑，转变政府行为方式是实现转型，跨越中等收入陷阱的前提。政府转型是经济转型的重要环节，在新常态下，推动治理逻辑的转变，释放市场活力需要重点解决以下几个问题。

（一）市场化转型过程中政府职能转变的方式

实现政府职能转变，在实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基础上，必须确保有关机构工作效能和执行效力，在当下的治理实践中，政府职能的调整围绕中央、地方各级部门之间对于具体行业领域内的“收收放放”中，往往导致了“一放就乱，一收就死”，实际上这些问题出现的根源在于政府并未将具体的产权和收益、经营和决策等方面开放给市场主体。例如，2018年机构改革，中央和地方各级进行了大规模的部门合并和裁撤，但无论是行政人员还是具体的行政手段均未变更，换汤不换药——同一拨人仍就管理同样的行业和同样的事务，只是换了张名片而已。

（二）依法行政、市场转型下经济发展的方向和特点

我国经济转型是经济、政治、社会等各个方面综合性的转变。经济体制的转变推动了经济发展方式的转变，同时，经济发展也对体制转型提出了新的要求。目前，我们强调经济转型发展的动力转变，而改变粗放经济发展，低质量生产的关键在于调整政府主导的资源配置体制。在当下资源、环境、人口等条件的约束下，我国已经进入市场体制改革的攻坚期，转型发展所面临的各方面情况将更加复杂化。在寻求依法行政与政府职能转变的过程中，经济发展的特征将同以往具有较大的差别，摸清这些特点对于认识发展规律，进一步促进经济发展具有重要意义。