王 晨，徐同德

（甘肃警察职业学院 治安系，甘肃 兰州 730046）

2020 年2 月5 日，国家卫生健康委员会发布《关于加强信息化支撑新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》（国卫办规划函〔2020〕100 号），要求形成公路、铁路、民航、通讯、医疗等疫情多源数据的监测、交换、汇聚、反馈机制，利用大数据技术对疫情发展进行实时跟踪、重点筛查和有效预测；同年2 月14 日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要运用大数据、人工智能、云计算等数字技术完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。运用大数据技术引领改革警务模式创新和完善，通过信息化手段优化公共安全工作路径和方法，是推动公共安全应急管理走向精准化、科技化的关键。信息化建设并非简单利用计算机的软硬件设备对相关信息化平台进行开发以提升警务工作效率，实现警务工作便利，信息化建设涵盖对数据组成的特定信息或特定符号的读取、汇总及部分语义的理解，强调对信息进行初步加工和精细化再加工过程，通常借助平台或技术完成对特定信息的表达、交流或评价任务。

一、公共安全应急管理信息化建设的内涵

公共安全应急管理的信息化建设是公安信息化建设在公共安全领域的延伸、拓展和补充，是对已有公安大数据的再合成和再提取，它通过对原有与公共安全突发事件有关的公民个人信息、事件事故信息的整合、对现有公共安全突发事件数据的采集及相关信息的实时监测来保障应急管理的精准有效，其实质是通过对公共安全事件相关的海量数据进行提取分析和预测，借助信息化手段或平台实现对公共突发事件的动态管控。以“新型冠状病毒感染肺炎”公共卫生事件处置为例，全国各地针对此次事件开展了诸多疫情防控措施，各级政府和单位依托本行业范围内的大数据分析平台，采取灵活有效的办法，快速整合了政府公开发布的疫情数据，因地制宜进行疫情趋势分析及监测，同时将各种信息化防控举措与疫情变化趋势进行关联，在有效评价各类防控措施成效的基础上，借助疫情防控大数据分析模型实现了“高危人群早发现、趋势研判更敏锐”的目标，创设了“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的疫情防控新机制，回应了新形势下重大疫情防控的迫切需求，同时，运用大数据分析计算的相关事件结果也为各级政府部门的联防联控、精准施策提供了更多数据支撑和技术支持。

但鉴于公共安全概念的多维度和多定义，公共安全应急管理的信息化建设是借助信息化手段实现公共安全领域相关事件的智能化识别、应对和处理过程。从建设主体角度，公共安全“信息化建设”并不等同于公安机关“信息化管理”，公共安全信息化建设主体为政府或政府主导下的单位和个人，该主体设定与公共安全事件的范围广泛存在因果关系，公共安全应急管理并非专属公安机关职责范围，因此信息化建设主体也并非单一公安机关实施。从建设路径角度，公共安全“信息化建设”侧重于实然层面的职能合作，强调共建共治共享社会治理格局的形成，而公安“信息化管理”则是应然层面的状态描述。从建设目标角度，两者具有一致性，即都服务于公共安全应急管理的需要，致力提升我国公共安全应急管理能力和水平。

二、公共安全应急管理信息化建设的阶段

伴随公安部“金盾工程”项目的提出和发展，公共安全应急管理的信息化建设也从萌芽探索不断走向发展成熟，按照时间发展脉络可分为三个阶段。

（一）第一阶段：预备萌芽期

1984 年我国公安系统启动了“中国犯罪信息中心”建设并于1994 年建成运行[1]。为满足我国在新形势下犯罪治理的需要，1999 年1 月公安部在全国范围内正式开启“金盾工程”项目建设，此时的公安信息化建设虽未特别突出公共安全领域，但各业务系统的信息化设计和定型为公共安全应急管理走信息化路径提供了思路。1999 年至2002 年是“公安金盾”一期工程建设时期，此时主要完成了公安基础通信设施和网络平台建设。虽然“金盾工程”前期为基础性建设，建设内容并未具体涉及公共安全应急管理事故（件）处置，但借助信息通信技术提升应急处突能力已成为公安机关普遍共识。“金盾工程”一期对户口、机动车等部分公安业务的信息化，构筑出了公安机关应急处突的信息化建设框架，为进一步打造信息化的“纵向贯通、横向集成、互联互通”的应用系统奠定了基础。

（二）第二阶段：探索发展期

2006 年9 月，公安部召开全国公安信息中心工作会议，同年11 月，“金盾工程”一期在北京正式通过国家竣工验收。“金盾工程”一期在建成公安工作信息化框架基础上，实现了部分公安业务的信息化要求，但这些信息化项目多集中于提升公众服务水平和打击犯罪能力领域，较少涉及公共安全应急管理内容。2009 年，为进一步加快公安信息化建设，公安部召开“金盾工程”二期工作会议。“金盾工程”二期在延伸终端职能的基础上，围绕安全保障体系建设推广了情报信息、警用地理、部门间信息共享服务等三大应用平台，并对人口、交通、人事等一期建设的公安信息系统进行功能扩展，特别是“大情报系统”应用平台的建设，为公共安全应急管理信息化建设提供了基本载体，切实推进了公共安全应急管理的机制创新，回应了应急管理需进行资源融合的迫切需要。

（三）第三阶段：成熟完善期

2013 年12 月，工业和信息化部（以下简称“工信部”）正式向我国移动通信集团公司（以下简称“移动”）、联合网络通信集团有限公司（以下简称“联通”）和中国电信集团公司（以下简称“电信”）下发第四代移动通信及其技术牌照（以下简称“4G 网络技术”），“4G 网络技术”所独有的信息数据高传输速度和无线通信宽网络频谱，不仅提升了公共安全应急云计算能力，还将连接应急资源的物联网实现了初步的统一指挥调度。2019 年10 月，移动、联通、电信三公司对第五代移动通信技术（以下简称“5G 网络技术”）商用套餐的宣告，预示了“5G 网络技术”的正式商业运行。“5G 网络技术”的数据传输速率使蜂窝状的小地理区域传输速度更快，超大网络容量对千亿台设备的连接能力满足了应急物联网通信的基本要求，公共安全应急管理的前端数据存储拥有了超额空间，至此可综合前期存储数据实现对突发事件的预测预警功能。“5G网络技术”在“4G 网络技术”基础上，为公共安全应急管理提供了时空可视化分析，为突发事件应急管理提供了各种云计算、数据存储、模型集成、资源可视等服务，进一步优化细化了公共安全应急管理信息建设平台。全国各地为应对疫情建立的疫情防控信息管理平台、应急管理信息服务平台及交通突发事件应急管理系统，均可在不同程度上为应急处置过程提供预案、监测、预警、处置、跟踪、追溯、分析等服务。大数据信息化建设在公共安全应急管理中的角色已经逐步从传统的“事后应对”转变为事前的“危机预警”，“风险预测”将逐步成为突发事件应急管理的核心要义，而信息化建设的重点也将从侧重“事后应对”的后续管理前置为“事前预警”的分析预测。

三、公共安全应急管理信息化建设的关键技术

公共安全应急管理的信息化建设需要先进的科技支撑，主要体现在获取应急管理的重点目标、应急管理的科学方法、关键技术、应急措施实施的恰当时机和有效力度方面[2]。综合性应急管理系统建设需针对突发事件发生前的事前预警、发生中的事中处置和发生后的事后重建过程，构建统一协调、协同配合的应急系统，而应急云计算、应急物联网和应急大数据等关键技术既可实现对应急处突某一过程的数据汇聚[3]，也可自我架构起全链条处置的应急联动系统，是支撑公共安全应急管理信息化建设的核心和关键。

（一）应急云计算技术

“云”是一种提供资源的网络，“云计算”则是构筑其中的计算机资源交付模型，集成了各种服务器、应用程序、数据和其他资源，并通过互联网以服务形式提供这些资源并对其实现虚拟化操作，使用者可通过免费或付费方式获取其中“云”资源。突发事件演进往往伴随海量异构数据的出现，这些数据易使决策者因信息鸿沟产生“分析瘫痪”现象。此外，因不同数据分布于不同地理位置，涉及不同专业领域并跨越不同层级，需政府、社会各单位有效进行资源共享以实现动态关联，云计算所具有的资源池化①、资源与服务的弹性扩展功能可借助于云计算平台得以实现，而以云计算为基础，依附于应急管理平台的服务程序的编写和开发，可满足不同时段和处置阶段应急管理的资源和服务需要，通过“云”技术打破“云”阻碍。

（二）应急物联网技术

物联网是在互联网基础上进行延伸和扩展的网络，它将各种信息传感设备与互联网进行结合，可实现在任何时间和任何地点的人、机、物互联互通。应急物联网技术则是指通过信息传感器和射频识别，对应急事件的监测、预警、处置信息进行实时采集，并通过各类可能的网络接入，强化应急信息与资源、应急信息与决策者的泛在连接，实现对各类应急信息的智能化感知、识别和管理功能。基于物联网内在信息承载体的特征，应急物联网将所有关于应急事件识别、定位、追踪、分析、监控、处置的独立过程和对象形成了互联互通的网络。鉴于突发事件的高度复杂性和难以预测性，以及易产生次生衍生灾害，当前的应急物联网技术着重于通过如下流程实现相关功能：（1）通过在传感器层布置与非常规突发事件有关的地质、交通等各类传感器实现对各类应急物理目标的传感和监控；（2）通过传感器接入层不断获取传感器原始采样数据并进行智能分析；（3）传感器数据管理层则通过面向海量传感器的流式时空相关数据的物联网存储系统实现对原始采样数据的统一存储、查询和分析；（4）应急感知和指挥层凭借非常规突发事件感知规则库的定义，对物联网存储系统中的原始采样数据进行查询、分析，实现分布式突发事件的检测预警，以此实现突发事件的前端感知。

（三）应急大数据技术

应急大数据技术涵盖应急大数据融合和应急大数据分析两方面。

1.应急大数据融合。应急大数据融合并非传统的数据叠加和集合，而是更注重数据间关联性及由关联性所带来的数据变化和影响显现。当前采用较多的技术为反馈迭代技术，即通过模式（本体）对齐—实体链接—冲突解决—知识库更新扩充步骤完成。大数据融合的本质需求是知识的融合与意义的彰显，因此，如何不断在数据融合中挖掘隐含知识，寻找知识关联，进行深度分析，满足现实需求，是数据融合的根本目的，特别是通过各类应急大数据的融合，深度分析、逻辑演绎、推理演化出突发事件的发展态势，甚至发生原因和应对策略。数据融合的实现方法多样，但都需面对数据关系的多粒度并存、相互嵌套、复杂关联等难题，虽然借助知识抽象与建模、数据关系推演、公式推演和证明等数学、统计学、物理学方法可以实现初步的数据融合和知识归纳，但应急大数据融合本质是数据背后深层意义的挖掘和分析，在区分数据和知识及两者如何通过融合进一步产生应急启发方面，仍无法完全脱离人力的观察和分析，以此增强应急大数据融合的可操作性和可理解性。大数据融入技术的实现需要跨学科、多领域不断更新研发融合范式，这就需对不同领域的技术方法在学科横向纵向上进行广泛延伸和紧密合作，以真正做到应急数据的大跨度、深层次融合。

2.应急大数据分析。应急大数据融合是实现应急信息化建设的首要前提，而应急大数据分析功能则是满足应急管理现实需求、同时将公共安全应急管理建立回溯长效机制的基本保证。面对突发事件数据量的快速增长和应急数据分析的高时效性要求，实时的数据分析和结果的准确反馈需借助人力，在各类先进的云计算平台的上与机器进行通力合作，此种人机交互式分析方法是当前普遍且常用的技术操作，在依靠计算机的自动化分析能力的同时，充分挖掘人对信息的认知能力优势，将人、机在各自强项领域进行有机融合，从人机交互的综合视角高效完成对应急数据的可视化分析，建立起人机交互协同工作的分析机制。当然，伴随突发事件的发生次数逐步增多，应急大数据也将逐步呈现指数式增长，传统人机交互中人力分析也可能受到认知和误区限制，使得关于事件发生时间、地点、起因、发展，结果的分析结论难以在爆炸式数据流上完成。因此，智能分析和计算成为人工智能和信息科学的重要研究方向和未来技术趋势。

四、公共安全应急管理信息化建设的重要意义

公共安全事件突发通常伴有较强时效性、海量信息性、复杂多样性、动态关联性等特征。虽然某些事件可提前进行预警预测，但多数突发事件的发生发展和蔓延态势仍会超出人们的预期，不同于突发火灾和交通事故，突发事件的发展规律难以预见。基于此，构建起数据采集、统一协调、动态关联的公共安全应急管理信息化体系，是有效解决公共安全突发事件跨部门数据管理难点，科学应对突发事件处置时面临的“信息鸿沟”问题，提高决策者突发事件临时处理能力，整体把握突发事件发展态势的必然选择。

（一）有助于更新现代化数据采集手段，提升应急感知能力

在突发事件应对中，科学准确的数据采集是开展中后期处置的必要前提，应急数据采集的实时和时效要求离不开采集手段的先进性支撑。传统的应急数据采集和发布不仅错误多，而且时延大，给后续处置工作带来诸多不利条件。因此，采用物联网技术、地理信息技术、传感器技术等现代化信息采集工具方法，运用科学算法将若干技术进行关联组合，构建起公共安全应急管理信息化建设的应急大数据采集模块单元，可在有效利用前端数据采集的准确性基础上，提升突发事件的应急感知能力。

（二）有助于建立高效的应急指挥体系,推动资源一体化进程

多数应急突发事件早已突破某一机构的处置能力和应对水平，也并非专属于某一组织的职责规定和权限范围，因引起突发事件的风险因素交叉重叠，复杂多样，从溯源上也亟待各部门、各系统突破“资源壁垒”，建立高效的统一协调指挥机制。公共安全应急管理的信息化建设可利用有效载体和指挥平台的搭建，为各部门处置突发事件提供应急资源一体化的动态管理、指挥和调度，提升各处置部门间的参与度和融合性。

（三）有助于协助公众形成应急防范理念，强化风险应对意识

在某些事件发生前的预备萌芽期，通过分析识别其早期形态、特征和规律，采用某些恰当的手段可有效防止灾害要素被触发，达到预防抑制该事件发生的目的，在突发事件发生后，尽快启动恰当防控技术，也可控制事件发展的规模和程度。由于当前公众危机意识淡薄，缺乏理性的国民风险意识，在事件发生前缺乏积极主动防范，事件发生中又缺乏理性沉着应对，网络虚假信息的泛滥加速了公众恐慌情绪蔓延。因此，公共安全应急管理一方面应借助信息化数据突破非常规事件应对的主动感知和统一指挥瓶颈，协助公众防范理念形成和防范思路建立；另一方面也应将平台处理的相关信息进行适时适度公开，增强处置过程的透明度和公开性，以此强化公众应对危机事件的个体处置能力，多渠道、多层次、多方面提升突发事件应对的协同联动水平。

五、公共安全应急管理信息化建设的优化路径

公共安全应急管理的信息化建设应以统筹人力、物力资源，自下而上建立从智慧社区到中央政府的公共安全信息平台为目标。当前的应急管理信息化建设以国家应急平台体系为结点，初步实现了不同部门间数据汇聚和业务协调的功能，但仍需对应急管理信息化工程进行网络化和智能化升级。鉴于此，笔者认为突发事件应急管理信息化建设将着重在管理层、技术层和系统层三个层次进行完善。

（一）管理层：多法并施，融合“常态+应急”城市网格化管理模式

城市网格化管理模式是指城市管理者将城市辖区按照一定标准划分为若干单元网格，由不同管理者对所分管单元进行全天候、全方位、全时空的视频监控，以通过对城市进行分层、分级方式实现全区域城市管理，例如福建省泉州市丰泽区利用该城市的安全视频监控网络体系，依托“智慧丰泽”综治管控中心进行的线上巡逻巡查，不仅可提升政府机关、医院、学校等重点部位的安全防范和应急处置水平，还可与小区车辆卡口、人像对比等智能化安防设施相配合，开启城市“外防内管”管理模式，以有效减少邻里矛盾纠纷、偷窃等案（事）件的发生。在此模式下，城市管理者可运用“地理编码法”,将城市部件按照地理位置坐标定位至万米单元网格地图上，通过密切警民互动关系提升应急管理的时效性，例如江苏省淮安市公安局建设推广的“数字门牌”，使用“二维码”方式实现了智慧城市的互通互联，市民扫描门牌上的二维码就可以查看该地址的基本情况、社区民警及联系电话、地理位置等基本信息，有效确保了突发事件的应急救援时间；城市管理者同样可运用“城市事件管理法”，将各类突发事件纳入城市管理范围，并根据不同事件明确责任单位和处置时限，强化各单位应急处突的主体意识和应对能力，通过整合“城市监控”和“城市指挥” 两个轴心，分离城市管理的“监督”职能和“管理”职能，使其各司其职、各负其责并实现相互制约，诸多方法的综合应用推动融合了城市网格化“常态+应急”管理模式发展。

（二）技术层：依托三方，加快“网格变网络”的智慧城市进程

技术是应急管理信息化建设的基础和支撑，智能技术的融合运用为应急处置提供了互联平台和协调系统，打破了应急管理的地域界限和时空范围，拓宽了应急管理的距离长度、资源广度和数据深度。从我国信息化通信现状看，当前国家信息通信骨干网主要由移动、联通和电信三大运营商具体承建和运营，他们在国内甚至国际具有领先的技术和资源，在资源调度、协同管理上具有天然的优势。此外，通信运营商已搭建起智慧家庭、智慧城市等多个平台资源，与政府、企业等单位形成了有效的信息交互网络。因此，应充分重视网络通信运营商等第三方参与主体在应急信息化领域的责任承担和技术辅助作用，大数据、云计算、物联网等各种智能技术在实现应急管理智能化和数字化的同时，改变了应急管理封闭单一和被动落后的状态。其中，大数据技术应用贯穿于应急管理的全过程，将居民信息、避难场所、救援物资等各类应急资源转化成数据形式进行汇总和分配；云计算技术通过对大数据汇聚的各类数据进行深入挖掘和提炼分析，实现了风险点和重点部位的预先筛查、控制或排除；应急物联网则主要提供将公安、医院、消防等各类应急机构和应急资源进行连接。诸多技术构成的底层物联网可凭借传感器独有的全面感知功能，在非人工领域或人力不足情境下自动实现对事件的精细化监测、追踪和定位，如广东省阳江市政府通过开放源码构建的新媒体技术进行大数据灾害预警发布，在5 分钟之内就能完成预警的所有内部操作流程，进一步促进了大数据灾害预警、危险应对和科学治理的常态化，加快了城市“单元网格化”转变“互联网络化”的智慧进程。

（三）平台层：因地制宜，建构“到底到边”的应急系统平台

当前各地正因地制宜构建特色化应急响应系统，但任何系统的建设都需借助系统平台实现要素驱动和目标达成，因此建立统一高效、协调共享、互通互联并确保“到底到边”的公共安全信息管理平台，具有实践操作和应急指挥的现实意义[4]。

“到底到边”的应急平台（图1）设计涵盖横向和纵向两个维度，“横向维度”是指公安应急实战业务平台、企业视频监控设备兼容模块、企业安防设备兼容模块、地震渔业气象等部门应急管理的一体化信息集成与共享。“纵向维度”是指预警预测系统、动态监测系统、指挥调度系统、实时反馈系统等的一体化运作。该平台的基本运作流程为：首先，平台通过各类数据收集为准确进行突发事件预警预测奠定信息基础；其次，针对突发事件的评估结果，合理进行动态监测和公共预警；再次，领导者和决策者在准确判断事态发展基础上进行合理指挥调度，保证对事件的科学处置，并将结果实时反馈以进行动态调整；最后，各单位凭借前期处置结果对事件进行善后处理，达到平息事件的目的。该应急平台设计以跨部门、跨专业的信息共享为基本前提，通过对巨量应急数据进行有效挖掘、分析与应用，统一整合、交换和共享应急资源，构建起了无缝对接、全面覆盖的综合性应急管理系统，真正提高了公共安全应急管理的信息化水平。

图1 “到底到边”的应急系统平台图

六、结 语

公共安全作为国家安全的重要组成部分，通过信息化建设优化应急管理的路径，创新应急管理的模式，不仅是对城市治理水平的考验，也是国家治理体系和治理能力是否实现现代化的重要评价标准。信息化作为当前创新社会治理方式的重要物质基础和必由之路，推动并更新其建设内容尤为重要。信息化手段的设计运用，不仅将常态化的城市网格模式与应急管理内容融为一体，更在依托社会资源的基础上，将应急管理平台在横向和纵向维度上进行双重设计，通过深入整合应急管理的网格化碎片，有效支撑起了各管理部门的网络化互联，突破了应急管理中的数据资源“藩篱”困境，保障了公共安全应急管理内容的精细化和范围的全覆盖。鉴于公共安全事件的突发性和多变性，如何利用不断推新的网络技术并有效融入应急管理之中，如何在预警预测和精确处置内容上进行调适完善，仍需不断探索。

注 释：

①资源池化是指应急云计算技术所需的中央处理器、存储网络等资源，在具有一定组织架构模式的资源池内按照运算能力进行统一分配的处理过程。