新时代党政领导干部考核评价指标体系的建构

2021-01-13尹学朋曾超

中共山西省委党校学报 2021年5期

尹学朋曾超

〔摘要〕新时代党政领导干部考核评价要坚持思想建党与制度治党相统一、理论高度与操作效度相结合、整体性与系统性相协调、定性指标与定量指标相补充的设计原则，把握好德、能、勤、绩、廉的维度和指标。应通过建立多元性评价机制、健全综合性评价机制、完善评价结果再运用机制和突出第三方评价机制，建构新时代党政领导干部考核评价体系，推动党政领导干部考核评价机制不断完善发展。

〔关键词〕干部考核;评价指标;体系建构

〔中图分类号〕D264 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）05-0026-07

党政领导干部是中国特色社会主义事业的中坚力量。全面从严治党视野下，党政领导干部主体责任落实的关键在于完善干部考核机制，运用好干部考核结果。党的十八大以来，党中央高度重视提升干部综合素质，切实推进完善干部考核评价机制，打造高水平、高素质和专业化的党政领导干部队伍。2012年11月，习近平总书记在党的十八大报告中，明确提出要“完善干部考核评价机制，促进领导干部树立正确政绩观”〔1〕。2017年10月，在党的十九大报告中，习近平总书记进一步强调要“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”〔2〕。2019年4月，中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》，对党政领导干部考核工作的原则、内容和方式进行了详细说明，从中央层面进一步规范和完善了新时代党政领导干部考核评价工作，也为构建党政领导干部考核评价机制提供了科学依据。2020年10月，中央组织部正式印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，提出把高质量发展综合绩效评价纳入新时代党政领导干部考核评价指标，用好党政领导干部考核评价的指挥棒，建立推动高质量发展的政绩考核评价体系。在新时代，继续提升干部综合素质，构建党政领导干部考核评价指标体系，需要从以下三个方面着手：

一、坚持党政领导干部考核评价指标体系的设计原则

党政领导干部考核评价指标体系的设计要坚持“顶层设计”和“摸着石头过河”相结合的指导原则，既要有思想高度，又要有实践探索，既要注重体现党中央的相关文件精神，又要结合各地具体情况，具体表现为以下四个方面，即坚持思想建党与制度治党相统一的原则、理论高度与操作效度相结合的原则、整体性与系统性相协调的原则、定性指标与定量指标相补充的原则。

（一）坚持思想建党与制度治党相统一的原则

“思想建党和制度治党同向发力是中国共产党对全面从严治党的新布局，对于提升党的执政形象、增强党的凝聚力和改善党内政治生态都有重要作用。”〔3〕全面提高科学治党水平的关键在于把握好思想建党和制度治党的关系，制定和实施科学有效的党政领导干部考核评价指标体系。我们要把思想建党融入实际工作中，形成相应的制度，把制度治党的经验提升凝练，形成相应的思想。在设计党政领导干部考核评价指标体系的过程中，需要先设计一级指标，再把能影响一级指标的各个因素设计为相应的二级指标。一级指標为思想建党的制度形式，二级指标就应考核思想建党的制度设立和完善情况，包括党规党章的学习，中央会议精神和相关文件的学习，党员定期汇报学习心得制度等。一级指标为制度治党的思想内涵，二级指标就应考核党政领导干部对党政制度的熟悉和认可情况，包括是否熟悉制度理论，有无明确的制度观念，是否主动维护制度，是否主动学习制度理论等。

（二）坚持理论高度与操作效度相结合的原则

在进行党政领导干部考核评价设计时，不但要有思想理论的高度，体现出党中央的文件精神，而且要注重实际操作的效度，考虑在各地进行推广实践的可能性。考核评价设计不仅要“上得去”，还要“下得来”。注重体现思想理论的高度，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以《党政领导干部考核工作条例》为基本遵循，深刻领悟党中央关于党政领导干部考核工作的相关文件精神，从中央文件法规入手，设计好地方党政领导干部考核评价体系，努力做到从理论中来、到实践中去。注重设计的操作效度，既要做到考核指标真实有效，又要做到考核方法易于操作。一方面，考核指标要真实，各项指标要能真实反映党政领导干部各方面的实际情况。另一方面，考察方法要有效，考察的流程和方式要切实有效、易于操作。要有摸着石头过河的勇气，与时俱进地创新党政领导干部考核的方式，根据地方实际改良相应流程，还要根据考核评价过程中遇到的具体情况，本着问题导向和价值导向，倒推可以优化党政领导干部考核评价工作的指标。只有把思想理论的高度和实际操作的效度结合起来，才能有效地构建党政领导干部考核评价指标体系。

（三）坚持整体性与系统性相协调的原则

党政领导干部考核评价指标体系的设计要注重整体性和系统性相协调，做到考核评价的结果整体客观、流程系统有效。健全考核评价设计的整体性包括两个方面：一方面，要注重体现考核评价主体的整体性，对党政领导干部的考核评价需要多元主体参与才能最大程度上做到客观准确。考核评价的完整主体包括：组织部门，主要为组织考核评价的上级组织部门;所在单位，主要指干部所在单位;干部本人，干部本人既是考核评价的客体，也是自我考核评价的主体;第三方，第三方包括相关社会机构、媒体记者、普通群众等。另一方面，要注重体现考核评价内容和指标的整体性，始终坚持所有的指标作为一个整体设计，所有的内容为一个整体服务，始终坚持从全局出发设计考核评价的内容和指标。

完善考核评价设计的系统性包括两个方面：一方面，系统性体现在考核评价的相关指标上，要认真分析考核党政领导干部的指标，设置好每项指标的内容、评价方式和赋分原则，建构系统有效的评价体系。另一方面，系统性体现在考核评价的程序设定上，考核评价的基本程序包括“自述、评议、访谈、评价、审定”。一是自述。自述指党政领导干部本人全面对照党政领导干部考核评价的内容和指标，检查自己的实际工作情况，向上级组织部门当面陈述或者书写材料报告。二是评议。评议指党政领导干部所在机关、所属部门的职工和负责人对该同志工作情况的评议。三是访谈。访谈指对党政领导干部所在支部的党委负责人、所在社区的街坊邻居、所在单位的领导班子进行访谈，了解要考察的党政领导干部的思想状况、生活情况和工作情况。四是评价。评价指上级组织部门根据上述流程了解党政领导干部工作考核评价的基本情况，对照相关要求给出初步的评价结论和等级。五是审定。审定指上级组织部门将党政领导干部工作考核评价情况报上级常委会审定，最终的审定结果将向党政领导干部所在单位通报并予以公示。

（四）坚持定性指标与定量指标相补充的原则

在进行党政领导干部考核评价设计时，要始终坚持定性指标和定量指标相补充的科学设计方式。“定量指标优先，确保绩效实绩可量。在指标类型中，对于能量化的指标，通过量化直接进行评价，定量指标必须做到可计算;对于定性指标，要积极探索具有可操作的量化方法，做到精确测量。”〔4〕通过对定性指标进行不同程度的量化分解或者对定性分析的内容进行测算打分，从而实现定性指标量化。定性指标与定量指标相补充，既要注重对可量化的具体数据，如领导干部“绩”的考核指标中的财政收入、工业经济效益、人口自然增长率的考核评价，又要注重对不可量化的评价指标，如领导干部“德”的考核指标中的敬业奉献、公道正派、不谋私利、家庭和睦、秉公用权的考核评价。通过用具体统计数据来量化的定量指标和深入调查分析得出的定性指标，二者互为补充，更为科学全面地考核评价党政领导干部。

二、明确党政领导干部考核评价的维度与指标

党政领导干部考核评价的维度与指标是党政领导干部考核评价体系的主体内容，关乎党政领导干部考核评价的正确性和全面性。党的十八大以来，党和国家高度重视党政领导干部素质的全方位提升，不断加强对党政领导干部队伍的管理，注重从德、能、勤、绩、廉五个方面对党政领导干部进行考核评价，努力打造新时代高水平、高素质和专业化的党政领导干部队伍。各级党委积极贯彻落实中央文件精神，积极探索完善地方党政领导干部考核评价机制。在这些实践经验的基础上，设计党政领导干部考核评价的维度与指标时，要按照常规的评价体系设计程序，参考相关的文件要求，根据领导干部考核内容的不同要求，明晰领导干部良好政治素养的相关因素，确定具有代表性的考核评价维度和指标。

（一）明确领导干部“德”的考核维度和指标

“德”是指一个人的内在品格和思想观念。我们党的领导干部要讲政德，所谓政德，就是为政之德。2018年3月，习近平总书记在全国两会上指出：“政德是整个社会道德的风向标。立政德，就要明大德、守公德、严私德。”〔5〕明大德，就是要树立对党忠诚的品格;守公德，就是要踐行为人民服务的宗旨;严私德，就是要弘扬清正廉洁的风气。《党政领导干部考核工作条例》规定全面考核领导干部政治品质和道德品行;考核领导干部的政治品质，重点了解坚定理想信念、对党忠诚、尊崇党章、遵守政治纪律和政治规矩;考核领导干部的道德品行，重点了解坚守忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观〔6〕7。对领导干部“德”的考核评价可分解为政治品质、社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德5个一级指标，并根据其要求相应提出15项二级指标（见图1）。

（二）明确领导干部“能”的考核维度和指标

党政领导干部的“能”是其完成工作任务、尽职尽责的基础。我们党历来重视培养和提高领导干部的各项能力，包括领导干部的政治能力、学习能力、工作能力、组织能力、执行能力等。2020年12月，习近平总书记在中央政治局民主生活会上强调领导干部“必须增强政治意识，善于从政治上看问题，善于把握政治大局，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力”〔7〕。讲政治必须提高以国家政治安全为大、以人民为重的政治判断力;提升学习领会党中央精神的政治领悟力;强化坚决贯彻落实党中央决定的政治执行力。这是以习近平总书记为核心的党中央对新时代领导干部能力提出的新要求。《党政领导干部考核工作条例》规定全面考核领导干部履职尽责特别是应对突发事件、群体性事件过程中的政治能力、专业素养和组织领导能力〔6〕7。对领导干部“能”的考核评价可分解为知识、政治能力、工作能力、价值观念、工作经历和改革能力6个一级指标，并根据其要求相应提出50个二级指标（见图2）。

（三）明确领导干部“勤”的考核维度和指标

“勤”是指党政领导干部勤政敬业的工作精神和行为表现。2019年7月，习近平总书记在党的建设工作会议上强调广大领导干部“必须正确处理干净和担当的关系，决不能把反腐败当成不担当、不作为的借口”，“要把干净和担当、勤政和廉政统一起来，勇于挑重担子、啃硬骨头、接烫手山芋”。〔8〕党的十八大以来，党中央高度重视对领导干部勤政的考核，对于领导干部“勤”的考核评价是目前考察领导干部的重点。《党政领导干部考核工作条例》规定全面考核领导干部的精神状态和工作作风，重点了解其发扬革命精神、斗争精神，坚持“三严三实”，勤勉敬业、恪尽职守，认真负责、紧抓快办，锐意进取、敢于担当，艰苦奋斗、甘于奉献等精神特质的情况〔6〕7。对领导干部“勤”的考核评价可分解为工作态度和工作作风2个一级指标，并根据其要求相应提出9项二级指标（见图3）。

（四）明确领导干部“绩”的考核维度和指标

“绩”是指个人或者团队组织的工作效率和工作效果，也就是人们常说的工作业绩。“政绩考核指党的有关部门（一般是组织部）对党政领导班子和领导干部在一定时期的施政绩效进行综合考察和全面评价。”〔9〕领导干部的政绩考核评价是对领导干部进行日常管理、任用选拔、工作激励的基础和前提，对领导干部队伍建设起着至关重要的作用。2020年10月，中央组织部出台《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，提出建立推动高质量发展的政绩考核评价体系。《党政领导干部考核工作条例》规定“全面考核领导干部坚持正确政绩观，履职尽责、完成日常工作、承担急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验的情况和实际成效”〔6〕7。对领导干部“勤”的考核评价可分解为经济发展、社会发展、可持续发展和政治生态建设4个一级指标，并根据其要求相应提出24项二级指标（见图4）。

（五）明确领导干部“廉”的考核维度和指标

“廉”是指个人、组织或者社会廉洁自律的情况。清正廉洁一直以来都是我们共产党人坚守的政治本色和优良传统。领导干部的廉洁自律对于新时代深入推进党风廉政建设，打赢反腐败斗争，永葆我们百年大党的青春与活力，具有十分重要的意义。身为党的领导干部要自觉做到慎独慎初慎微慎友，心中高悬党纪国法，严守第一道防线，做好细微之处，不自缚于“关系网”，不掉入“围猎陷阱”。2021年1月，习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上指出，“各级领导干部特别是主要负责同志必须切实担负起管党治党政治责任，始终保持‘赶考’的清醒，保持对‘腐蚀’、‘围猎’的警觉，把严的主基调长期坚持下去，以系统施治、标本兼治的理念正风肃纪反腐，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”〔10〕。《党政领导干部考核工作条例》规定全面考核领导干部落实党风廉政建设一岗双责政治责任，遵守廉洁自律准则，带头落实中央八项规定及其实施细则精神，秉公用权，树立良好家风，严格要求亲属和身边工作人员，反对四风和特权思想、特权现象等情况〔6〕8。对领导干部“廉”的考核评价可分解为廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身和廉洁齐家4个一级指标，并根据其要求相应提出16项二级指标（见图5）。

综上所述，我们可以对领导干部的德、能、勤、绩、廉五个方面的考评内容及对应的一级指标和二级指标进行赋分，形成领导干部考评指标体系。领导干部考评指标体系总分100分，其中领导干部“德”考评指标赋25分，领导干部“能”考评指标赋21分，领导干部“勤”考评指标赋18分，领导干部“绩”考评指标赋18分，领导干部“廉”考评指标赋18分。各项考评指标分别测评，然后相加得出最终得分。最终得分在100-85分，考评结果为“好”;最终得分在84-70分，考评结果为“较好”;最终得分在69-60分，考评结果为“合格”;最终得分在60分以下的，考评结果为“不合格”（见图6）。

三、优化党政领导干部考核评价指标体系的路径选择

优化党政领导干部考评指标体系是加强新时代党政领导干部考核评价的重要内容。党的十八大以来，党和国家高度重视对党政领导干部的考核评价，多次出台相关文件，进一步优化和完善现有的党政领导干部考评指标体系，对党政领导干部提出了新的标准和要求，突出表现为党政领导干部考评指标体系从偏重经济效益，转变为“五位一体”整体性考评，再到如今的推动高质量发展的政绩考核评价体系。总的来说，党政领导干部考评指标体系的优化路径包括建立多元性评价机制、健全综合性评价机制、完善评价结果再运用机制和突出第三方评价机制这四个方面。

第一，建立多元性评价机制。要想通过党政领导干部考评指标体系得到党政领导干部正确和全面的评价结果，就必须要建立多元性评价机制。多元性评价既包括考评内容的多元化，又包括考评途径的多元化。首先，考评内容的多元化指既要在党政领导干部年度绩效中注重思想道德考察，又要注重对实际工作成绩考察。其次，考评途径的多元化指“既要参考党内民主评议意见，又要听取党外人民群众的评价反馈信息，努力建立健全‘3+2’评价机制。‘3’即以上级评价、同级评价和下级评价为主要内容的三级评价。‘2’即以内部民主评价和外部社会评价为主要内容的内外评价”〔11〕。在考评内容上做到思想道德与实际工作相结合，在考评途径上做到党内民主评议和党外评价反馈相并重，才能建立起党政领导干部的多元性评价机制。

第二，健全综合性评价机制。习近平总书记明确提出党政领导干部选拔和任用的“四个不唯”要求，即“推荐提名不唯票、考试比选不唯分、干部使用不唯年龄、考核评价不唯GDP”〔12〕，这为新时代的党政领导干部考核评价工作指明了方向。这说明在考评的内容上，对党政领导干部的考核评价不盲目追求经济效益，不盲目看重票数和分数，而是综合考量，更加注重党政领导干部在推动高质量发展过程中在经济、政治、文化、社会和生态各方面作出的贡献。在考评方式上，对党政领导干部的考核评价要注重综合考评，要建立动态、综合的考评机制，既要考绩又要考德，既要考人又要考事，既要有定性考核又要有定量考核。在考评内容上，要注重党政领导干部对推动高质量发展的全方位贡献;在考评方式上，要注重定性与定量相结合，从单项考评到综合定性，从短期评价到长期评定，考德与考绩并举，激励和约束并重，建立长期有效的过程性评价机制。唯此，才能健全党政领导干部的综合性评价机制。

第三，完善评价结果再运用机制。一方面，要设计好各项考评内容的维度、指标和赋分原则，及时分析相关数据，然后再用评价的结果去完善考评的内容，新的评价指标又能得出新的评价结果，在螺旋式上升中不断完善考评机制。既要建立完善党政领导干部日常管理、激励和约束的长效衔接机制，对于踏实能干、德才兼备的党政领导干部进行大胆的提拔和任用，对于庸政懒政、能力不足的党政领导干部进行及时的训诫和调换，又要逐步健全党政领导干部的个人档案，及时做好党政领导班子的更新换届，人员的调整任用，保持党组织的青春活力。另一方面，要设计好各个考评环节的步骤和流程，注重科学性和严谨性，党政领导干部的考评环节包括：明确考评目标、筛选考评指标、赋予指标比重、确定考评方案、得出考评结果、复核考评结果、使用考评结果（激励或约束）。对于党政领导干部的考评，既要设计好各项考评内容的维度、指标和赋分原则，又要设计好各个考评环节的步骤和流程，才能完善党政领导干部的评价结果再运用机制。

第四，突出第三方评价机制。“政府内部主导的政绩考核常常面临不同主体的博弈、考核结果区分度不高甚至‘灯下黑’等问题，从而造成政绩考核结果不能得到考核对象的认同等问题。而第三方评价主体独立于政府体系之外，在政绩考核中的立场更加客观和中立，政绩考核结果也会因此更具公信力。”〔13〕第三方评价是优化党政领导干部考评指标体系的重要手段，因为第三方不涉及相关利益，可以在最大程度上客观和公正地参与评价，避免因利益相关而影响评价结果。一方面，要注重体现第三方评价的“精”，发动智库和专家等专业水平高的人员参与党政领导干部工作的考评，充分听取相关智库和专家给出的重要意见和科学评价，建立完善专家定期评议机制。另一方面，要注重体现第三方评价的“广”，扩展范围发动社会组织和人民群众参与党政领导干部工作的考评，既要重视社会组织给出的评价，健全社会组织参与机制，又要积极发动人民群众参与评价，完善大众民意测评机制。在考评过程中，把第三方评价的“精”和“广”结合起来，既要注重听取智库和专家的意见，又要认真倾听社会组织和人民群众的想法，从而逐步完善党政领导干部的第三方评价机制。

总之，党政领导干部是中國特色社会主义事业的中坚力量，加强对党政领导干部的考核评价是我们党保持先进性和纯洁性的重要手段。全面从严治党视野下，党政领导干部主体责任落实的关键在于完善干部考核机制，运用好干部考核结果。在新的历史时期，党和国家对党政领导干部队伍建设提出了更高的标准和要求，我们要不断完善党政领导干部考核评价的维度与指标，建构党政领导干部考核评价体系，推动党政领导干部考核评价机制不断完善发展，使其更加全面和更具有代表性，从而保障党的领导和执政地位的长期稳固。

〔参考文献〕

〔1〕本书编写组.十八大报告辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2012：53.

〔2〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔3〕李尚旗.全面从严治党的新布局：思想建党和制度治党同向发力〔J〕.山东社会科学，2020（05）：18-22.

〔4〕李雯雯.改革开放四十年我国干部考核政策变迁研究〔J〕.中国人力资源开发，2019（12）：122-133.

〔5〕习近平李克强栗战书赵乐际分别参加全国人大会议一些代表团审议〔N〕.人民日报，2018-03-11（01）.

〔6〕党政领导干部考核工作条例〔M〕.北京：中国法制出版社，2019.

〔7〕中共中央政治局召开民主生活会强调加强政治建设提高政治能力坚守人民情怀不断提高政治判断力政治领悟力政治执行力〔N〕.人民日报，2020-12-26（01）.

〔8〕习近平.在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话〔J〕.求是，2019（21）：4-14.

〔9〕马亮.政绩考核评价体系要更加适应高质量发展需要〔J〕.国家治理，2020（44）：3-7.

〔10〕习近平在十九届中央纪委第五次全会上发表重要讲话强调充分发挥全面从严治党引领保障作用确保“十四五”时期目标任务落到实处〔N〕.人民日报，2021-01-23（01）.

〔11〕牛月永.构建思想建党与制度治党协同机制的思考〔J〕.领导科学，2015（20）：32-34.