石肖雪

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

一、问题的提出

复杂行政任务的实现需要多个行政机关协力完成，由“多机关、多程序、多处分”构成的行政过程已成为一种常态。[1]多阶段的行政过程中，因前后行政行为间互相关联，引发的“行政行为违法性继承”问题，已为多位学者所关注。(1)参见朱芒：《“行政行为违法性继承”的表现及其范围——从个案判决与成文法规范关系角度的探讨》，载《中国法学》2010年第3期；王贵松：《论行政行为的违法性继承》，载《中国法学》2015年第3期；成协中：《行政行为违法性继承的中国图景》，载《中国法学》2016年第3期；徐键：《论多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性——基于典型案例的研究》，载《行政法学研究》2017年第3期。在这一问题中，一个关键的现象是关联行政行为的存在，也就是行政行为之间存在共享的构成要件。在有法定先后顺序时，由于后行为的做出以前行为为基础，因而不可避免地继承了前行为的要件；而此时共同要件的瑕疵便是引发违法性在前后行政行为之间发生“传染”的关键所在。

如果将视野拓展到两个以上的多阶段行政过程，就会发现一个尚未被关注的问题：分属两个行政过程、没有前后继承关系的行为之间，能否成为关联行政行为？如果将关联行为定义为具有共同要件的行政行为，那么构成要件的共享，除了出现在纵向上具有法定先后顺序的行为之间以外，理论上还可能发生在跨程序的行政行为之间，此时的行政行为不存在法定先后顺序，可被称为横向关系。这一理论假设在一组围绕地铁项目建设而发生的“江全新案”中得到了展现。(2)这是一组系列案件，原告江全新先后针对征收、补偿、规划许可、强制执行等行为提起了以下诉讼：案1贺贞学等二十七人与杭州市下城区人民政府行政征收案((2014)浙杭行初字第44号)；案2贺贞学等二十四人与杭州市下城区人民政府行政征收上诉案((2014)浙行终字第73号)；案3江全新与杭州市下城区人民政府补偿案((2014)浙杭行初字第197号)；案4江全新与杭州市规划局等规划行政许可上诉案((2015)浙杭行终字第238号)；案5杭州市下城区人民政府申请强制执行行政裁定书((2015)浙杭行审字第11号)。江全新是案1、案2行政征收案件中的共同诉讼原告。检索来源：北大法宝。通过检索发现，北大法宝和中国裁判文书网没有收录本组案例的全部裁判文书，其中至少缺少规划许可的一审裁判文书。最后检索时间：2019年4月16日。原告希望以建设用地规划许可证的内容来质疑征收决定的合法性，但在二者的顺序以及关联性问题上碰到了障碍。而通过对类案进行检索可以发现(3)在北大法宝中，按以下条件检索：案由“行政征收(行政行为类型)”并“城乡建设-城市规划(行政管理范围)”，全文关键词“建设用地规划许可”，检索得到国有土地上房屋征收案件(涉及规划许可行为)13个。按以下条件检索：案由“行政许可(行政行为类型)”并“城乡建设-城市规划(行政管理范围)”，全文关键词“房屋征收”，检索得到规划行政许可案件(涉及房屋征收行为)16个。其中部分裁判文书提及行政征收和规划行政许可之间的关系，本文作了归纳。最后检索时间：2019年4月16日。，尽管征收行为和规划许可行为通常存在事实上的先后顺序，但由于分属两个行政过程，不同案件中的顺序和法院的立场存在多种情形：情形一，法院明确肯定规划许可为征收的前置环节，如“许小丫案”(4)在“许小丫案”中，法院指出“武汉市国土资源和规划局作出武规地字[2009]202号《建设用地规划许可证》，是武汉市武昌区人民政府于2016年11月16日作出武昌征决字[2016]20《房屋征收决定》的前置程序，为一个行政行为”。许小丫等与武汉市国土资源和规划局建设用地规划许可纠纷再审案((2018)鄂行申330号)。；情形二，法院明确否定规划许可前置，且事实上征收在前，如“张立新案”(5)张立新与天津市红桥区人民政府等房屋征收决定及复议纠纷上诉案((2017)津行终10号)。；情形三，法院明确否定规划许可前置，但事实上规划许可在前，征收在后，如“江全新案”；情形四，法院未对两行为的顺序作明确阐释，但事实上规划许可在前，征收在后，大量案件都属于这一情形。(6)如黄才金等28人等诉安义县人民政府征收案((2014)洪行终字第2号)、贾铁牛与上蔡县人民政府房屋行政征收上诉案((2013)驻行终字第21号)、徐某与宁波市规划局等规划行政许可纠纷上诉案((2012)浙甬行终字第138号)等。

由此可见，事实顺序的随机性和法定顺序的不明确，无法为跨程序的行为之间的关系提供线索，进而也对继承理论的运用构成了障碍。那么在外观上不具备法定先后顺序时，行政行为之间的关联性如何判断？进一步而言，如果关联性能够成立，此时的共同要件究竟会在行政行为间产生何种影响。基于简单的“同案同判”原则，如果行政机关已对共同要件作出认定，那么在其他关联行政行为的判断中，其应当受已作出决定的约束，但这一简单的法理，却容易在跨程序的复杂法律关系中被忽略。当处于横向关系之中，关联行政行为的认定、效力与救济，都存在区别于纵向关系中违法性继承理论的特殊之处，而两者相结合方能展现关联行政行为理论的完整架构。

二、关联行政行为司法审查的困境

“江全新案”是城市再开发领域的典型案件，尽管其中包含错综复杂的法律关系，但总体而言可以被概括成“破旧”和“立新”两个部分。以地铁项目建设为例，如将其视为一项综合行政任务，那么这一目标的最终实现主要就由两个多阶段的行政过程组成：对于一定区域内原有土地和建筑设施的处置，包含征收、补偿乃至强制执行等行为，此为“破旧”过程；该项目的建设，其中至少会涉及申请用地、各项许可手续办理，以及后续的建设、验收等环节，此即“立新”的过程。尽管事实上具体的建设工程需要在拆迁完成之后才能实施，但在法律上“破旧”和“立新”之间是横向关系。

(一)横向关系中行政行为关联性难以识别

“江全新案”被征收的房屋以及涉案建设活动位于地铁出入口，案件核心争议是房屋征收行为是否符合公共利益，具体而言是确需征收房屋的地铁项目是否符合城乡规划。原告在行政征收诉讼中提供了与地铁建设活动相关的两份证据。第一份证据涉及规划许可行为(7)针对原告提出的关于征收行为是否符合公共利益的质疑，下城区征收办向其出具了关于“地铁2号线”建国路房屋征收相关问题的答复以及杭州市规划局于2011年12月6日核发的地字第33010xxx0695号《建设用地规划许可证》、附图等附件(原告证据3)。附件中的规划许可证上显示涉案建设项目的用地性质是交通设施用地(u2)。参见案1贺贞学等二十七人与杭州市下城区人民政府行政征收案((2014)浙杭行初字第44号)。，第二份证据是涉案地块的规划调整决定。⑦(8)⑦《杭州市人民政府〈关于地铁2号线西北段站点周边用地局部调整规划〉的批复》(杭政函(2013)157号)，证明涉案地块的用地性质，于2013年11月，被调整为了商业、商务用地(b12)。参见案1贺贞学等二十七人与杭州市下城区人民政府行政征收案((2014)浙杭行初字第44号)。根据两份证据的内容和发生的时间，原告主张规划许可证的内容表明被告在启动征收程序时是以涉案地块将进行交通设施建设为由；但在规划许可决定之后，征收决定之前，规划用地性质却被调整为商业用地，用以建设一幢15米高的商业楼。(9)案3江全新与杭州市下城区人民政府补偿案((2014)浙杭行初字第197号)。由此证明，征收所宣称的目的和实际目的不相符，后续建设活动并非完全意义上的公共利益，而是为了开发地铁出入口附近的商业价值，有搭车征地之嫌。但一审法院全面否定了与上述事实相关的各项证据，认定“原告证据3，不能证明其欲证明的内容”。(10)案1贺贞学等二十七人与杭州市下城区人民政府行政征收案((2014)浙杭行初字第44号)。而二审法院也以“规划许可文件并非《征补条例》第九条规定作出征补决定的前置性条件”为由拒绝采纳上诉人提供的证据和理由。(11)案2贺贞学等二十四人与杭州市下城区人民政府行政征收上诉案((2014)浙行终字第73号)。在行政机关和法院看来，建设中的规划许可行为与同宗地块上的房屋征收行为之间不存在关联性。

城市再开发所涉及的两个多阶段行政过程中，各自的行政行为之间一般有纵向的法定先后顺序。如在“破旧”过程中，行政机关通常先作出征收决定，然后当无法达成补偿协议时作出补偿决定，在当事人不执行前述决定的情况下才有强制执行。在建设过程中，各项土地使用和建设许可的手续之间也会存在先后顺序。但是分属于“破旧”和“立新”两个过程中的行政行为，各自处于不同的法律关系之中，彼此之间并无法定先后顺序。“江全新案”中的行政征收和规划行政许可就是如此。一般而言，当分属两个行政过程，无论行政行为在事实上的关系为何，在法律关系的外观上仍然是两个完全独立的行为。在诉讼中原则上无理由基于事实上的关联性(处理的都是同宗地块上建筑物的征收和后续建设行为)这一“通道”，引入其他行政行为作为证据来审查本案所涉行为的合法性，而是直接在各自案件中分别判断即可。

(二)关联行为间共同要件的司法审查介入点不清晰

在本案当事人挑战“破旧”中的征收、补偿决定失败，转而起诉规划许可决定，来直接质疑“立新”过程中的规划修改，以及建设项目是否符合修改后的规划条件时，法院则否定了其原告主体资格，主要理由仍然在于行为之间关联性的缺乏。(12)“案涉征收房屋的建设活动是否符合城乡规划等规划，并非根据具体的建设用地规划许可行为进行判断……因此，上诉人与其房屋被征收后的相关建设项目的建设用地规划许可行为，不具有利害关系。”参见案4江全新与杭州市规划局等规划行政许可上诉案((2015)浙杭行终字第238号)。事实上本组案件中，当事人自始至终质疑的是同一个问题，即建设项目是否符合修改后的规划，以及与此相关的征收行为是否单纯为了地铁项目建设，这恰恰是两个行为相互关联的结合点。但讽刺的是，这个诉求在两个关联行政行为的诉讼环节中均落空了：在关于征收的诉讼中，法院否认了规划许可证作为证据的关联性，使得原告无法以此证明征收行为和后续建设行为在真实目的上的差异；而在规划许可诉讼中，法院以同样的理由否认了原告主体资格。此处既可能出现重复审查的问题，又容易导致司法审查的“公地悲剧”——当事人对同一问题反复提出争议，但都得不到救济。而这归根结底在于，横向关系中关联行为间的顺序与关系不明确，以及由此导致的共同要件司法审查介入点的不清晰。

在具有法定先后顺序的关联行为之间，违法性继承理论处理的是，在前行为不可争讼时，是否允许在后行为的诉讼中间接攻击前行为的问题。需要考虑的主要为前行为的安定性与权利救济的必要之间的均衡，并避免出现连环诉讼。(13)王贵松：《论行政行为的违法性继承》，载《中国法学》2015年第3期；成协中：《行政行为违法性继承的中国图景》，载《中国法学》2016年第3期。在横向关系中，救济问题的核心是，在两个关联行为均可争讼，且争议焦点就是共同要件的情况下，如何设置司法审查的介入点。司法审查的困境一方面源于横向关系中关联性认定的困难，也就是作为审查对象的共同要件难以被识别；另一方面还因为行为间不存在法定先后顺序，无法判断应当通过哪一个关联行为启动对共同要件的审查，并产生后续的拘束效果。

本文的基本假设是，当处于横向关系时，行政行为之间会因为法定共同要件的存在而具有关联性；即便不存在法定先后顺序，但共同要件的存在，仍然会在关联行为之间产生拘束效力；在对其中一个关联行为提起争讼后，这一拘束效力的存在，会影响其他关联行为的救济，从而能确定共同要件的司法审查介入点。

三、关联行政行为的认定

(一)关联行政行为产生于综合行政任务与宏观行政过程

现代国家不仅需要承担维护安全和秩序的传统任务，还被赋予越来越多的塑造社会的功能。[2]16-17这就要求行政机关有计划地综合应用各种行政手段来达成特定的行政目标。在此背景下的行政机关，不只是纯粹客观地履行法定职能，还将置身于宏观过程中与其他机关相协调，以最佳的方式共同完成行政任务。行政机关会受到超越自身技术需要的价值判断的影响，其行为既受“技术环境”又受“制度环境”的制约[4]70，前者要求行为在规范中的合法性，后者要求行为在体系中的合目的性，二者不可偏废，这才符合我们对政府的真实印象。行政任务的综合性，在组织上就要求机关间的协调配合，在法律关系中就表现为主体关系的多元和第三人效力，在程序上就衍生出宏观过程，而这些最终会浓缩到行政行为中，表现为行为间互相关联的现象。

各种行为基于行政机关的调控目的，被置于同一任务之中，并共同构成了宏观行政过程。行政过程既可以指单一行政行为的不同步骤所构成的过程，也可以用来描述复数行政行为所构成的过程，前者属于微观行政过程，后者则被称为宏观行政过程。宏观行政过程所描述的是多阶段的行政程序，其中应当包含多个对外生效的行政行为，而不是由多个不直接对外生效的处分所构成的单一行为。[5]而宏观行政过程又可以进一步扩展为，有法定先后顺序的行政行为构成的单个多阶段行政过程和数个多元过程所构成的“网络型”复合体。(14)参见[日]藤田宙靖：《現代の行政と行政法学》，载《公法研究》(通号46)1984年第10期，第135页。后者正是横向关系中关联行为产生的空间。在此，还需要对这种“网络型”的宏观行政过程作进一步界定。宏观行政过程并不单纯以抽象的形式存在，其中的行政行为只有被纳入某一领域的法体系中才能凸显意义。[6]57我们在谈论宏观行政过程及其中的行为时，通常需要聚焦某一行政部门法(特定法体系)，并应当有具体语境(特定行政任务)；如果缺乏共同目标的束缚，多个行政行为或者数个多阶段过程，也只是各自独立存在而已。

(二)行政规划是对关联行政行为共同目标的刻画

行政机关的各项活动会因为服务于同一任务目标而具有抽象的关联。但是如要从行为间的效力和司法审查的角度来探讨关联行政行为，那么这种关联性就需要从抽象或事实上的关联，变成一种具体的法律上的关联。对这些综合行政任务作进一步描述的是行政规划。规划(计划)是为了一定的公共目的而设定目标，综合性地提出实现该目标的手段的活动。[6]142行政规划采取的是“目标-实现”的模式，而不同于一般行政行为的“要件-效果”结构。行政规划可被视为一个中间决策层，其重要功能在于通过把特定行政目标内嵌于其中，来将法律规定予以具体化，而其他各种行政行为则作为实现目标的手段被放到其引导的关联性中。[3]159在各种领域中，城市建设活动典型体现了行政任务从点状干预到计划性形成的转变，可谓行政法作为“调控”手段最为鲜活的例子。[3]107城市再开发过程，就是通过复数行政行为的结合，综合实现一定区域范围内的经济发展规划、土地利用规划、城乡规划所设定之计划目的的过程。行政规划以及行政机关为实现该规划而采取的各种手段实际上形成了一种“行为束”，其中的规划一方面是对行政任务的具体化，另一方面则是对其中的关联行为的共同目标进行了刻画。

但对于特定的行政行为而言，共同目标(规划目的)与共同对象(同宗地块的再开发)所能形成的仍然是抽象和事实的关联，比如“江全新案”中征收是行政机关针对本案原告作出的消灭其房屋所有权的决定，规划许可是行政机关针对地铁建设单位作出的关于地铁建设符合城乡规划的决定，二者的共同点只是房屋征收和后续的建设都是在同宗地块上进行，并服务于公共交通设施建设这一目的。由此只能证明城市再开发中的“破旧”和“立新”两个行政过程彼此关联，但具体的连结点其实并不清晰。如果观察纵向关系中的行政行为，后行为在前行为的基础上做出，因而继承了前行为的构成要件，规范中关于法定顺序的规定实则暗含了关于共同要件的线索。那么在跨程序的情况下，因不存在法定顺序的线索，关联性的认定应更为谨慎。横向关系中行为之间具体的法律关联的成立，需要结合相应法体系的制度脉络进行规范与案例的分析，关键在于法定共同要件的识别。

(三)法定共同要件的识别

本文关注的两个横向关系中的行为是行政征收和规划行政许可，涉及的规范是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据该条例第9条，人民政府在作出征收决定前，需要组织发改、国土、规划等部门，就涉案建设活动是否符合各项规划进行论证，此为作出征收决定的前置步骤，相应论证结论则是征收决定的构成要件。从这一规定可以发现，征收决定属于“多阶段行政处分”行为，该决定的作成有发改、国土、规划等其他行政机关的参与或协力；而这些参与决定，原则上为内部行为，仅最后作成之征收决定具有对外发生效力的性质。[1]传统上，行政法只关注最后对外生效的决定，因其对相对人产生直接影响，但实际上前阶段若干个不对外生效的处分是否存在瑕疵，将直接影响最终决定的合法性，因此有必要加以关注。[7]“江全新案”中，规划部门在征收决定之前要作出涉案项目是否符合杭州市城乡规划和专项规划的认定，这一认定是上述“多阶段行政处分”中不直接对外生效的部分，其效果最终通过征收决定统一对外发生。

关于确需征收房屋的建设活动是否符合城乡规划只是作为征收决定的一个内部认定材料，当事人能够通过征收决定知道这一阶段性处分的结论，但并不知晓规划部门在这一认定中需要处理哪些问题以及如何得出结论。而在“江全新案”中，这一阶段性处分的构成要件被披露了。(15)本案中的规划部门提交了《关于杭州地铁2号线(建国路站二期工程)符合城乡规划(专项规划)的证明》(被告证据4)，以表明征收决定所涉项目符合杭州市城乡规划和专项规划。该证明中有“杭州地铁2号线(建国路站二期工程)符合城乡规划要求，具体详见我局核发的建设用地规划许可证及附图、附件(证号33010xxx0695)”的表述。而原告获得的征收办关于房屋征收相关问题的答复以及作为附件的规划许可证也表达了相同的内容。参见案4江全新与杭州市规划局等规划行政许可上诉案((2015)浙杭行终字第238号)。通过规划部门提供的证据材料，我们得以窥见，在项目建设阶段，规划部门向建设单位核发建设用地规划许可证，与征收阶段，该部门做出“杭州地铁2号线(建国路站二期工程)符合城乡规划要求”的认定，采用的是相同的构成要件，得出的是同一个结论，只不过在征收阶段，这样的论证和处分结果需要通过征收决定统一对外生效。而且值得注意的是规划部门这一内部行为包含了对权利与义务产生规制作用的内容，也就是规划部门需要关于建设行为是否符合城乡规划作出明确的处分。

比较其他相关案例，除了法院明确肯定规划许可前置的案件外(情形一)，大量事实上规划许可在先、征收在后的案件中，建设用地规划许可证通常会被行政机关作为证明征收合法的证据予以提交(16)刘振福不服长春市宽城区人民政府房屋行政征收案((2014)长行终字第58号)。，或者房屋征收范围本身是经建设用地规划许可证来确定的。(17)陆修根诉上海市虹口区人民政府房屋征收行政决定行政纠纷案((2014)虹行初字第150号)。该裁判文书中提及，虹府房征(2014)4号《房屋征收决定》主文载明：“因公共利益需要，……现决定征收下列范围内的房屋，同时收回该范围内国有土地使用权。房屋征收范围：西安路XXX号(具体范围以《建设用地规划许可证》为准)。”而在事实上征收在前，且法院明确否定规划许可前置的案件中(情形二)，规划部门在征收过程中也需出具批准文件来对建设项目的用地性质和范围进行确认，以作为征收的合法要件之一。(18)张立新与天津市红桥区人民政府等房屋征收决定及复议纠纷上诉案((2017)津行终10号)。由此可知，征收行为与规划许可行为之间的共同要件是关于“建设项目符合城乡规划要求”的判断，特别是其中对建设项目用地性质和范围的认定，这既是征收决定具有合法性的条件之一，同时也是核发建设用地规划许可证的构成要件。(19)《城乡规划法》第37条：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。而这两个行为分别属于城市再开发过程中原有建筑设施处置和后续项目建设这两个过程，属于时间上并无接力的横向关系中的关联行为。各行为间的关系具体如图1所示。

不存在法定先后顺序，意味着两个多阶段行政过程之间的行为可以“并联”进行，无须等待其他机关作出对外生效的决定之后再实施，这是实现

图1 各行为间的关系图

“程序灵活”的空间。对跨程序的共同要件的设定，则是对这种灵活性的限制，以确保目的上的一致性，而这种一致性是由共同要件在关联行为之间产生的效力所决定的。

四、关联行政行为的结构与效力

在处于纵向关系的行政行为之间，前行为的瑕疵导致了违法性在前行为与后行为之间的传染。共同要件的存在，引发了司法审查过程中是否要承认违法性继承的争论。但横向关系中的关联行为，共同要件会在行政行为之间产生何种影响，特别是与纵向关系相比有何不同，则需要进一步探讨。这种差异的基础在于两种情况下关联行政行为的结构不同。

(一)纵向关系和横向关系中关联行政行为的结构差异

构成违法性继承问题的前后行为之间，通常存在三种类型：程序上的联动关系、要件上的先决关系和执行上的依据关系，其中程序上的联动关系是较弱的先后关系。[8]但如要在救济中达到违法性继承的目的，通常需要将较弱的纵向关系，解释成较强的纵向关系，从而用前行为的瑕疵来证明后行为的违法性。如在“沈希贤案”中，法院的思路是将审查环境影响报告书是否获取批准的义务，解释为前行为与后行为的共同要件。也就是通过法定先后顺序的规定，将前行为内化为后行为的要件。[9]因此，纵向的关联行为之间，通常可以被描述成一种“嵌套”关系。后行为需要以前行为的结论为基础，或者可以说基于法定先后顺序，两行为之间实际上共享了前行为。那么任何导致前行为有违法性之嫌的因素，也会因为这样的“嵌套”结构，被传递到后行为中。纵向关系中的关联行为可以简单表述为表1中的结构1。但在横向关系中，关联行为之间并无形式上的继承关系，因而不能简单地用违法性继承的结构来解释行政行为之间的影响。一个重要的原因就是，即便此时的行政行为之间存在事实上的先后顺序，但因不具有法定的接力关系，没有要件上的“嵌套”结构，并不具备发生继承的基础。横向关系中的关联行政行为分属两个行政过程，属于并列的关系，可简单表述为表1中的结构2。由此可见，纵向与横向关系在结构上的重要差异在于，纵向关系中共同要件其实只出现了一次，前行为的决定机关并没有在后行为中对共同要件再作一次认定，作为共同要件的前行为是作为一个既定“事实要件”而被后行为直接继承了；但在横向关系中共同要件则出现了两次，规范上并没有禁止行政机关在两个过程中，对两个行政行为的要件各自作出判断。而这就给行政机关“同案不同判”留下了空间。

在“江全新案”以及相关类案中，建设用地规划许可的内容就是关于“建设项目符合城乡规划要求”，这同时又是规划许可与征收的共同要件。基于两行为在事实顺序上的不同，还存在横向关系的两种结构变形：规划许可行为事实上在先时(情形一、三、四)属于表1中的结构3；而当征收行为事实上在先时(情形二)属于表1中的结构4。值得注意的是，横向关系的结构3与纵向关系的结构1十分相似，即事实上在后的行为B包含了前行为A的全部要件，因此两行为就是共享了作为事实上在先的行为A，“江全新案”就是此种情况。但由于前行为A与后行为B分属两个行政过程，此时的共同要件仍然出现了两次，二者不成立纵向关系中的“嵌套”结构，这也是为何该案中法院明确否认规划许可是征收的前置条件。

表1(20)该表中前行为与后行为指的是关联行政行为事实上的先后顺序。

但无论结构差异如何，构成要件的共享仍然是关联行为的实质特征。法定顺序和“嵌套”结构是纵向关系的形式特征，产生的是前行为被后行为所继承的效果；而共同要件引发的实质后果则是关联性的存在和违法性的传染。从这个角度看，在纵向关系中前后行为之间的继承其实是要件共享的一种特殊形态。而“江全新案”中法院以规划许可证并非征收决定的法定前置条件为由，否定规划许可与征收之间的关联性，展现的其实是在纵向关系中探讨违法性继承的形式结构。这其中似有逻辑上的跳跃，存在以违法性继承的形式特征，代替实质关联性审查之嫌。断裂之处在于跨越了共同要件的存在，即规划部门在这两个行为作出过程中都需要对建设项目是否符合城乡规划作出认定。共同要件所引发的关联性，使得规划许可证能够作为证据用以协助对征收行为作合法性审查。

作更进一步探究，这种行为之间的关联效果，并非诉讼程序中的创设，或者说这样的关联性并不仅仅在诉讼阶段才得以显现。法规范对于共同要件的明确规定，在实体法关系中就会对关联行政行为之间产生效力上的影响，包括共同要件在关联行为间的存续效果以及跨程序拘束力，而诉讼中的关联性其实是这种效力的结果而已。

(二)共同要件在关联行政行为中的效力

1.共同要件在关联行政行为中的存续效果

共同要件的存续效果在纵向和横向关系中均存在。当法规范明确规定了共同要件，在宏观行政过程中产生的效果是，行政机关一旦对共同要件作出的判断，那么其内容和效力将及于后续的关联行为，而且这样的拘束效果不仅及于其本身，还及于其他行政机关。具体而言包含两个方面：第一，对共同要件的结论(建设项目是否符合城乡规划)，在包含这一要件的各环节中(征收和规划许可)，行政机关一般不得基于同样的事实理由作出不同认定，也就是受自己已作之决定的拘束；第二，当关联行政行为的决定者是其他行政机关(作出征收决定的人民政府)时，应当将已经存在的关于共同要件的结论作为自身决定的基础予以尊重，不能要求共同要件的认定机关(规划部门)作出与之前不同的认定，或者自行对共同要件再作判断。

如作原理上的抽象，上述效力其实是行政行为存续力和构成要件效力在宏观行政过程中的体现。行政行为的存续力包括实质存续力和形式存续力。随着第一个关联行政行为的生效，其中所包含的共同要件一并产生了对本机关的实质存续效果和对其他行政机关的构成要件效力。当然值得注意的是，对其他行政机关而言，能够产生构成要件效力的是行政行为中具有规制内容的部分，而不仅仅是作为决定理由的关于“事实与法律认定”。(21)许宗力：《行政处分》，载翁岳生：《行政法》(上)，中国法制出版社2002年版，第690页。作为行政处分之理由的事实和法律的认定，对其他国家机关产生的拘束效果被称为确认效力，但这种效力一般而言并非当然发生，而需要法律明确规定。如“江全新案”中作为共同要件的规划部门关于“建设项目符合城乡规划要求”的判断，尽管在征收决定中属于不直接对外生效的内容，但仍具有特定的规制内容，不仅包含作为决定理由的事实和法律认定，还包含了对于当事人权利和义务具有明确拘束力的处分，属于多阶段行政行为中“具行政处分性质之参与机关行为”。[1]

上述效力在具有法定先后顺序的纵向关系中相对明确。基于上述“嵌套”结构，后行为在前行为的基础上做出，前后行为之间共享的构成要件就是前行为；而做出前行为的行政机关，在整个行政过程中其实只对共同要件做了一次判断，并且该共同要件的效力在前行为和后行为中一直得以存续。而后行为的决定机关，直接以前行为为基础，也就是将其作为既定事实要件予以采纳，未再自行进行判断。但在横向关系中，作为分属两个多阶段行政过程、外观上完全独立的两个行政行为，有各自的构成要件，行政机关看似完全有权分别在两个过程中就各自的构成要件作出认定，而不需要受到关联行为的拘束。就如“江全新案”中征收机关所说的“答辩人在作出征收决定前应当审查的是案涉建设活动是否符合城乡规划和专项规划，与是否已经颁发建设用地规划许可证无关”(22)案2贺贞学等二十四人与杭州市下城区人民政府行政征收上诉案((2014)浙行终字第73号)。。但是根据上文关联行政行为认定中所阐述的，共同要件的认定机关(规划部门)已经披露了其在两个行政行为中所作的处分是一样的。

就共同要件而言，自始至终就是同一个处分，纵向关系和横向关系的差异只是在于，在前一种关系中共同要件只出现了一次并且被一直继承，在后者中共同要件重复出现了两次。因此无论在纵向还是横向关系中，法定或者事实上在先的关联行为一经作出，其中对于共同要件的认定，内容和效力将持续影响其他关联行为，无论是作出该认定的本机关还是其他行政机关，都应受其拘束。如果行政机关在后续关联行为中对共同要件作了不同的判断，其实就是对原处分进行了变更。在横向关系中，法规范关于两个行为中某些构成要件的一致描述，是共同要件存续效果的来源，是行政行为的存续力和构成要件效力的具体表现，并引发行政行为间互相关联的结果。

2.共同要件的跨程序拘束力

但是即便对同一个行政行为，作出该决定的机关仍有权在事后予以变更，行政行为的实质存续力在一定条件下可被排除。实质存续力包含约束力和限制废除性两个方面。[2]268上文所阐述的是约束力这一面，行政机关需受自己已作出决定的约束，因此当行政机关已经就共同要件作过判断，那么行政机关在作出后续关联行为时就要受到约束。但是以实质存续力取代实质确定力的原因就在于，行政行为作为应对未来的形成方式，必须具有适应法律关系变动的灵活性，对行政机关产生的约束也应保持一定的弹性空间，因此实质存续力的核心恰恰是“有限制的废除性”。[10]也就是行政机关在已作判断的情况下，仍然可以基于事后发生的事实或法律的变化，改变原决定。这种“有限制的废除性”已被写入《行政许可法》，允许行政机关在保障相对人信赖利益的基础上，基于公共利益的需要变更已作出的许可。因此，在关联行政行为之间，共同要件所产生的存续效果是可以被截断的。特别是处于横向关系的情况下，外观上各自独立的两个行政过程，本就为行政机关创造了对共同要件作出两次判断的空间。那么在此期间如果客观情形发生变化，行政机关仍可以变更已作出的决定，从而排除共同要件的存续效果。如在“江全新案”中，“建设项目符合城乡规划要求”是规划许可和征收行为的共同要件，但在后一行为即征收决定作出之前，涉案地块的规划条件发生了调整，也就是共同要件所依据的客观情况发生了重大变化，那么规划部门原则上仍有权对共同要件的认定作出变更。

行政机关受到已作出决定的约束，和一定条件下可以废除已作出之决定，是行政行为实质存续力的一体两面。真正核心的问题不在于行政机关到底能否进行变更，而是在于行政机关废除已作出之决定的限制是什么。在横向关系之中，行政机关可以基于合理的理由以新的决定代替之前的决定，但不允许行政机关在两个程序中就同一个要件作出不同的判断，并且均告生效。这实际是与实质存续力密切相关的跨程序拘束力，行政机关一旦在一个程序中作出具有规制内容之处分，那么就同一个问题而言，这将对该机关在其他程序中的处分行为产生拘束效力，也就是行政机关可以作出改变但不能自相矛盾。这一效力的作用是防止行政机关既不愿意撤销原处分，又不欲受其约束，而在其他程序中采取相反的措施。(23)参见许宗力：《行政处分》，载翁岳生：《行政法》(上)，中国法制出版社2002年版，第685页。就如“江全新案”的情形，征收过程中需要建设项目规划用途为公共交通设施，而在建设过程中又需要涉案地块具备商业用地性质，行政机关既不欲受前者约束又不能撤销前一认定(否则征收的公共利益目的恐难成立)。

共同要件产生跨程序拘束力，是横向关系中关联行政行为间特有的现象。对于行政机关而言，如要在横向关系中消除共同要件的存续效果，除了有关于实质存续力本身的考虑外，还要进一步受跨程序拘束力的限制；即便共同要件可以因为正当理由发生变更，这样的变更效果也要在两个行政过程中同时发生效力，而不能互相矛盾却同时有效。

在此，其实可以对一个最基本的问题进行追问，在横向关系中所谓的共同要件为什么会存在，法规范设定共同要件的目的是什么？具体到本文所整理的这类情形，在土地规划用途上，征收之目的与建设之目的是否必须完全一致；换而言之，在完成房屋征收之后，基于再开发的具体需求来进行建设为何不可。法规范关于“确需征收房屋的各项建设活动应当符合城乡规划”，其实禁止了在征收完成之后，变更规划，然后按照新的规划条件来进行建设的行为。也就是禁止行政机关在征收和许可行为之间就共同要件作出跨程序的变更。共同要件的存在，作为两个行政过程的连结点，其实就是为了防止行政机关以宣称的“正当目的”来掩盖“不正当目的”(24)实践中确实存在以修建地铁出入口为由而大规模征地，用以建造商务办公大楼的情形。因而有学者提出对于立法者、行政者的“宣称目的”，应考察背景资料、实际行为等，推断其真实目的。这是从实体角度对这类问题的回应，而本文主要从程序角度进行观察与分析。参见刘权：《目的正当性与比例原则的重构》，载《中国法学》2014年第4期。，以公共利益之名行商业开发之实。当行政活动的真实目的复杂难测时，此种规范上的约束，是避免公共利益被架空的重要方法。因而无论是在规范还是实践中，行政机关应对这一共同要件作出相同的判断，否则会改变进行征收的初衷。在横向关系中设置共同要件的功能是，以此为连结点保障两个有关联的行政过程在任务目的上的一致性，从而实现行政规划所刻画的共同目标。

五、关联行政行为的救济

以上完成了横向关系中的行政行为关联性的论证，并且明确这样的关联性根植于共同要件在行政行为之间发生的存续效果和跨程序拘束力，从而化解了上述司法审查的第一个困境。但如果跳脱出个案争议而作理论抽象，还需进一步关注的是，在横向关系中如何厘清关联行为中共同要件的审查介入点。无论行政法律关系如何复杂，关于司法审查的理想状态存在一种简单的预设：从权益保障的角度出发，应防止出现司法审查的空白，即受到行政行为影响的相对人有权获得救济；而从司法和行政效率，以及法律关系安定性的角度出发，还应避免同一问题被重复审查。当然，横向关系中司法审查问题的基本前提是，争议焦点是共同要件的合法性，如果是关于关联行为中其他非共享要件的争议，则并不构成此处的特殊问题。

(一)横向关系中关联行政行为救济问题的构造

违法性继承理论解决的是纵向关系中关联行政行为的救济困境，并以特定的问题构造为前提。一般而言，需要特别调用违法性继承理论来解决的情形是，先行行为不可争讼的情况下，是否允许通过后续行为的撤销诉讼来间接攻击先行行为合法性。[8]那么要讨论横向关系中关联行政行为的救济，首先需要厘清该问题的边界，特别是区别于违法性继承的特殊领域。根据本文开头对于问题的描述，横向关系中救济的核心在于，当两个关联行为均可争讼，且争议焦点就是共同要件时，如何设置司法审查的介入点。

1.两个关联行政行为均可争讼

如果横向关系中事实上在先的行政行为已不可争讼，那么其实可以转化成违法性继承的情况。尽管横向关系中的行政行为之间并无法定先后顺序，但共同要件以及事实上先后顺序的存在，使得两个行政行为具备较弱的程序上的联动关系。在这种情况下，横向关系与纵向关系中的差异只是：纵向关系=法定先后顺序(关联性+继承性)；横向关系=共同要件(关联性)+事实先后顺序(继承性)。(25)这也是为何在纵向关系中，行为之间如果只具有程序上的联动关系这种较弱的先后关系，通常应先将其解释为较强的先后关系，而后才能适用违法性继承理论，如“沈希贤案”的情形。此时的前后行为仅指向一个共同对象，互相之间较为独立，也可从另一角度解释为横向关系中的关联行为。参见朱芒：《“行政行为违法性继承”的表现及其范围——从个案判决与成文法规范关系角度的探讨》，载《中国法学》2010年第3期；王贵松：《论行政行为的违法性继承》，载《中国法学》2015年第3期。此时，可以通过解释技术，以违法性继承的理论解决问题。因而，事实上在先的行为不可争讼的情况下不构成横向关系中救济问题的特殊领域。

而如两行为均可争讼，在有法定先后顺序时，一般不会出现司法审查介入点不清晰的情况。当事人直接起诉先行行为即可；或者在后行为的诉讼中法院基于法定“嵌套”结构，对前行为进行全面审查。[8]因法定顺序和结构的明确性，司法审查的介入点是清晰的。但在横向关系中，虽然两行为之间有程序上的联动关系，但因为这种先后顺序是事实上偶然发生的，不能当然推导出二者有法定的“嵌套”结构。在两行为都可单独起诉的情况下，无法通过要求起诉法定在先行为，或者基于“嵌套”结构，在后行为的诉讼中对另一个行为进行全面审查这样的方式来解决司法审查介入点的问题，因而有可能出现对共同要件的重复审查。

2.司法审查介入点的设置及影响

在“江全新案”中，法院否定了被拆迁人在规划许可诉讼中的原告资格，法院提供的理由，除了涉及行为间的关联性之外，这还点明了另一层面的考虑，即当事人并不能简单基于被征收人的身份而获得相关建设用地规划许可行为的原告资格。(26)“上诉人与其房屋被征收后的相关建设项目的建设用地规划许可行为，不具有利害关系。”参见案4江全新与杭州市规划局等规划行政许可上诉案((2015)浙杭行终字第238号)。容易让人产生疑虑的是，项目建设就在当事人房屋所在地块上实施，作为房屋所有权人，其为何不能直接挑战导致征收行为的建设活动，特别是其争议的还是两个过程中的共同要件。作为对比的是，基于房屋所有权而产生的相邻权，如因建设行为受到侵害，相邻权人具有原告资格，这无论是在规范上还是司法中均已被广泛认可。(27)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的……”典型案例如“念泗三村案”。如果基于所有权延伸而来的相邻权人能够对规划许可行为提起争讼，那么举轻以明重，当直接涉及所有权存废时，当事人似乎有更大的利益来提起诉讼。当然，值得注意的是，该案当事人在此之前已就征收决定提起过诉讼，并要求审查关于共同要件的合法性。

鉴于横向关系中的关联行为也会存在事实上的先后顺序，因此设置共同要件的司法审查介入点需要考虑：关联行政行为的救济与行为之间事实上的先后顺序或者与当事人选择的起诉顺序是否相关？如果当事人对共同要件司法审查介入点的选择是任意的，那么是否存在最佳时点？更为重要的是，当其中一个行政行为已经过争讼，会对另外的关联行为的救济产生何种影响。换言之，在当事人对救济时点进行选择后，共同要件的审查还会发生重复问题吗？

(二)司法审查的最佳介入点

横向关系中的关联行为在事实上的先后顺序，与一行为是否为另一行为的前置条件无关，但与共同要件发生效力的时间有关，进而影响到司法审查的最佳介入点。识别共同要件并明确其效力，在行政法律关系中产生的影响是，在行政机关首次对共同要件作出认定后，这一处分所具有的存续效果将及于其他包含此共同要件的关联行为，行政机关不应在后续的关联行为中对共同要件再作审查并得出不同的结论。如果在整个宏观的行政过程尚未结束期间，作为共同要件认定之基础的事实要件和规范依据有调整，确需对共同要件的认定结论作出变更，也就是要截断共同要件的存续效果，那么这样的变更应回溯到最早出现共同要件的环节，并且应在所有的关联行政行为中均发生效果，也就是共同要件在关联行政行为之间发生的跨程序拘束力。

根据上述效力内容的描述，共同要件发生效力的时间是第一个对外生效的关联行为成立之时，此时便是司法审查的最佳介入点。由于无先后顺序的关联行政行为之间，构成共同要件的处分，并不限于狭义的行政行为，亦可以是多阶段行政过程中不直接对外发生效力者，因此会出现共同要件的认定时点与发生拘束作用的时点的分离。当事实上在先的关联行为是数个行政机关参与的“多阶段行政处分”行为时，作为处分之一的共同要件生效的时间，并非参与机关作出认定时，而是最终对外生效的决定成立之时。比如规划部门对于“建设项目符合城乡规划要求”作出的认定，是征收决定中不直接对外生效的阶段性处分。在征收决定事实上在先的情况下(如上文情形三“张立新案”)，那么共同要件在两行为中的效力是随着征收决定的成立而发生的。在此之前，规划部门出具的批准文件仍属于过程行为，其原则上有权在发生效力之前对共同要件作出变更。

由复数行为构成的宏观行政过程，除了要传统地考察单一行政行为的程序和要件之外，还需要关注各微观行政环节如何构成整个过程以及各阶段的性质和相互间的关系。[11]在合法基础上更有效的环节设置，应有利于当事人的权益救济，同时也兼顾程序效率和救济效果，那么对共同要件进行救济的最佳时点该要件生效之时，即以事实上在先的关联行为为司法审查介入点。多阶段的行政过程本身是一个行政决定逐渐“固化”的过程，也就是越到末端的环节，决定的内容越来越缺乏可争辩和改变的空间。(28)决定内容的固化本身并不一定是坏的结果，因为复杂问题必须被一步步分解和决定，否则无法最终实现行政任务。那么争议较大、牵连到更多决定的议题，应当在较早的环节被解决，而不是到改变空间有限、改变成本极大的时候再作争辩。这不仅涉及行政效率，对当事人而言，无论是从救济效果还是救济成本上看，也是更有利的安排。因此，共同要件司法审查的最佳介入点与行为之间事实上的先后顺序有关。

(三)不同司法审查介入点的影响

在横向关系中，共同要件的审查时点是任意的，也就是以任何一个关联行为为基础都可发起对共同要件的审查。最佳司法审查介入点的设置解决了时点的选择问题，但没有解决审查的重复问题。换言之，共同要件是否可被审查，与两行为事实上的先后顺序以及共同要件的生效时间无关，而与共同要件是否已经过争讼有关。当无须考虑关联行为事实上的先后顺序时，横向关系的结构可以简化成表2中的两种。

表2

在横向关系的基本结构1中，无论行为A和行为B何者事实上在先，只要两行为均可争讼，仅基于这样的结构而不考虑特定案件对起诉条件的限制因素，当事人可以任选其中一个行为来对共同要件提出合法性审查，只不过选择事实上在先的行为，在救济成本和效果上更优。尽管司法审查介入点的选择是任意的，但是选择后就会导致拘束效果。一旦当事人已对一个关联行政行为提起诉讼，其中的共同要件已经过司法审查，那么法院原则上不应在其他关联行为的诉讼中再次审查该共同要件的合法性。这一方面是共同要件在行政法律关系中的存续效果的延伸；另一方面也是司法判决实质确定力的体现。(29)司法判决实质确定力，限制包括作出该判决的法院在内的法院和其他国家机关，在新程序中对原判决所确认的法律关系进行重新审查或作出相反判断。参见赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第43页。比如在对行为A提起诉讼要求审查共同要件的合法性后，行为B仍可诉(仍可因为其他要件B1、B2等存在违法之嫌而被提起司法审查)，但在对行为B的审查中，法院不应再对其中的共同要件作重复审查，而应受到前一判决的拘束。

表2的横向关系变形结构2包含了表1的结构3和结构4，特点在于关联行为中的一个行为包含了另一个行为的全部要件。但是如上文所述，由于行为A和行为B分属两个行政过程，即便存在关联性和事实上的先后顺序，也不构成“嵌套”结构。而且由于没有法定顺序的明文规定，行为B在先或在后，在法律上和事实上均无障碍。(30)“江全新案”是规划许可在先的情况，上文归纳的情形三“张立新案”则是征收决定在先的例证。因而在两行为均可争讼的情况下，这仍属于横向关系中司法审查的特殊问题。此时，在对行为A提起诉讼后，产生的效果与基本结构的情况并无不同，行为B仍可因其他原因被争讼，只是共同要件不得被重复审查。但如果先起诉行为B，在对共同要件进行审查后，会导致行为A的全部内容受到该诉讼判决的约束，而变得不可争讼。这就如“许小丫案”中法院所述：“许小丫等4人不服武汉市武昌区人民政府武昌征决字[2006]20房屋征收决定已向武汉市人民政府复议，并于2017年3月已向武汉市中级人民法院提起了行政诉讼。许小丫等4人的相关权利可在受理的房屋征收决定案件中得到保障，……武汉市国土资源和规划局作出……《建设用地规划许可证》对许小丫等4人的合法权益不产生实际影响。”(31)许小丫等与武汉市国土资源和规划局建设用地规划许可纠纷再审案((2018)鄂行申330号)。在法院已经对征收决定以及其中的共同要件进行审查后，如当事人再对规划许可决定提起争讼，则会构成重复起诉(32)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第106条：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。，也就是此时被征收人对于规划许可决定所提出的争议已全部在征收诉讼中经过审查，变得不可争讼。“江全新案”中当事人起诉规划许可行为而不被受理，真正原因不在于关联性的缺乏，而在于共同要件已经过审查。由此可以发现，无论横向关系中关联行为的结构如何，也无论可选的司法审查介入点是否任意，一旦已借助其中一个关联行为对共同要件提起争讼，那么共同要件及相应判决的拘束效力，会影响到其他关联行为的救济，从而能确定共同要件的司法审查介入点。

六、结论

城市再开发领域的复杂任务代表了行政活动方式日益综合化的倾向，行政机关不仅在处理着过去发生的争议，还在对将来的权益进行综合性调控。在这样的背景下，我们应加上时间和空间的因素来审视行政机关的行为。从单一行政行为拓展到多阶段纵向关系中的行政行为，是研究视角从点到线的发展，违法性继承就是典型代表；而横向关系中行政行为之间关联性的探索，则是建立了不同行政过程间的连接通道，是从线到面的跨越。在宏观行政过程中，特别是不存在法定顺序的行政行为之间，关联性的发现取决于法规范关于各行为构成要件的描述，因而通常需要就特定领域的行政活动作深入剖析，也有赖于对部门行政法的精细解读。当回溯至整体的行政过程，辨别关联性的目的不仅是对单一行为作合法性评价，更重要的是确保共同要件在多个行政行为之间发生跨程序的拘束效果，进而将多个行政过程的目的统摄于共同的公共利益之下，而这也是作为“调控”的行政活动的应有之义。横向关系中行政行为的关联性投射到司法过程中，会引发救济问题上的联动反应，特别是共同要件的审查介入点的辨明。理想的行政程序和司法审查机制的设置，应保证利益受影响的主体有权在特定环节获得救济，从而实现权益保障与行政、司法效率之间平衡。