上海交通大学国际与公共事务学院 徐慧丽

我国正处在监察体制改革和治理能力提升的关键时期，派驻机构作为国家监督体系中的重要力量，需要在新时代的监督中发挥更基础、更重要的作用。但是，派驻机构接受统一管理的时间还不久，在履职能力和履职模式上还存在一定差距。因此，纪委监委在对派驻机构进行绩效考核的过程中，需要在现有的评估体系的基础上，总结其优点和存在的问题，以对派驻机构工作内容、工作方法和工作成效进行有效指导为目标，提出完善派驻机构评估体系的对策和建议。

一、考核评估的发展沿革

（一）国家层面发展沿革

派驻机构考核体系的沿革和纪委监委的体制改革的发展沿革是一致的，党的十七大前，纪委派驻机构的人、财、物的关系和管理权限都在驻在单位，从十七届中央纪委二次全会开始，为了充分发挥纪检监察派驻机构的作用，中央纪委开始对派驻机构实行统一管理，人事权限中的任免和考核就是统一管理中的重要环节。2014年12月，中央办公厅印发了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》[1]，确定了派驻机构改革的路线图。2015年11月，中办印发方案，明确中央纪委设置47家派驻纪检组[2]。到2016年初，在中纪委的层面实现了党内监督对中央一级的党和国家机关的全覆盖。2019年，中央纪委国家监委又对派驻机构、国企高校纪检监察工作提出了“三个为主”[3]的要求，其中就包括“日常履职考核以上级纪委为主”。因此，如何考核以及如何建立和完善绩效评估体系，就成为提高派驻纪检监察机构治理效能的关键抓手。

（二）省市层面发展沿革

在省级的层面，各省市跟随中央发布的制度建设要求，如S市纪委从2013年开始对派驻机构开始进行年度考核。从2020年起，S市纪委又进一步将对派驻机构的考核细分为驻市级党和国家机关纪检监察组、驻市管金融企业纪检监察组、市管企业纪检监察机构和市管高校纪检监察机构不同类型，并根据其特征进行分类考核。Z省则从2010年至2018年先后四次修订了对派驻机构及其主要负责人的考核办法，并在2019年增加了对省监委派出的监察专员、监察专员办公室进行考核，实现了对派驻机构考核工作的全覆盖，并按照新的方法完成了对高校、省属企业纪检监察机构的首次考核。

综上，对派驻机构考核机制的建立和不断完善体现了监察体制改革的不断深入。纪委监委也在以完善绩效考核为手段，推动派驻纪检监察机构提高履职效能。

二、考核评估体系的现状

（一）评估体系的被评估对象和内容维度

对派驻机构的考核评估在考核对象的维度上一般分为对派驻机构的考核、对派驻机构负责人的考核和处级及以下工作人员的考核。其中，对派驻机构的考核目前已经构建了较多层次的指标体系，以季度考核为例，一般分为三个层次。第一个层围绕主要的业务开展工作，比如监督工作情况和廉政档案建设，第二个层主要针对业务的工作范围和内容，比如日常的监督谈话，督促党委落实主体责任、调研和制定党风廉政建设方面的制度等，第三个层主要具象化第二个层级内容的数量和质量。

此外，近年来培训工作在考核评估指标体系中的分值也在逐步提高，说明了纪委监委对派驻机构进行统一管理的同时，也着手于提高派驻机构纪检干部的政治素质和业务水平。

（二）评估体系的评分者维度

在评估者的角度来看，派驻机构主要派出该派驻机构的纪委监委，而纪委监委内部有以下三类评估者，一是对主要业务进行评价的对口联系的监督室；二是结合平时了解情况进行评价的综合部门，比如办公厅、组织部等；三是能够进行整体评价的管理部门，如案件监督管理部门等。通过以上三类评估者的评估视角，基本上覆盖了对从主责主业到信息沟通、文档工作、数据报送以及整个业务流程的全面指导、了解和反馈。

此外，除了纪委监委层面的评估者，还有派驻机构的自评、派驻机构之间的互评以及征求驻在单位的意见等来自各方的评估。随着监察体制改革的深入，对于派驻单位的考核更多以纪委监委为主，驻在单位已不再是评估者的必选项。

（三）评估体系的时间维度

对派驻机构的考核评估从时间维度来说，一般分为季度考核和年度考核。在季度考核中，一般主要是由对口的监督室和综合部门对其每季度的业务工作和信息报送工作进行考核，在年度考核中，则一般会由案管部门对派驻机构整体的监督、调查和措施使用等情况进行综合评价。此外，在年度考核中还会设立同一类型的派驻机构集体述职报告和互评的环节。如此，纪委监委的领导能够对其同一类型的派驻机构在横向比较中有相对一致性的评判基准，也有利于将同类派驻机构的工作特色经验在一定范围内进行公开公示。如此，基于“群体动力学理论”和“朋辈引领”[1]模式的运用，还可以发挥良性的触动和激励作用，促进派驻机构之间彼此取长补短，有助于复制推广好的经验做法。

三、考核评估方法的优点

（一）通过绩效考核规范了派驻机构的监督职责和监督范围

在监察体制改革不断深入的背景下，通过对派驻监督的绩效考核，推动了派驻机构履行职责的程序化、规范化、制度化和痕迹化。通过业务领域、综合领域的具体指标和要求，能够引导派驻纪检监察机构在履行监督职责时主动去做到以下几点：一是完成的工作结果要留痕，二是工作内容有范围有重点，三是工作程序依纪合规，四是推动完善驻在单位党风廉政建设的制度体系。这一系列考核指标在一定程度上能够帮助派驻机构更好地理解自身的职责和工作范围，并以考核评价为导向，倒逼派驻机构提高其监督执纪的质量和效能。

（二）绩效考核的指标体系体现了纪检监察机构的属性特点

纪检监察机构的属性首先是政治属性，其绩效考核的指标体系也充分体现了这一属性。比如，日常考核指标体系中有二级指标政治生态的研判，这一指标旨在推动派驻机构对驻在部门的政治生态情况进行全面梳理和综合研判，使得派驻机构能够站在更高的角度，从政治上观察、思考、分析问题。

再比如，日常考核指标里还有工作汇报和日常联系这项一级指标和下辖的三个二级指标，明确了派驻机构应当在重大事件、突发情况、重大舆情及其处置情况等方面向派出的纪检监察及时报告、定期报告以及经常沟通的具体要求。

（三）绩效考核的方法体现了全系列的评估

绩效考核的方法既包括绩效自评，也包括直接对口的监督室、综合协调的办公厅、监督管理的案管室等部门对派驻机构进行日常、年度综合和年度业务进行专项评价，并且还能结合派驻机构间的互评实现某种程度的360度考核，使得考核的结果更具有全面性和客观性，考核的评价者涉及纪检监察派出机构的各相关部门和派驻机构及其同类别的其他派驻机构，兼顾了多个渠道，是全系列的评估。

其次，考核周期中，日常考核被提到了更重要的位置。这既体现了绩效考核的常态化，也强调了过程管理，为日常工作的动态管理和及时评价提供了更好的抓手。

（四）绩效考核的内容体现了全覆盖的评估

从绩效评估的内容来说，既包括业务考核，也包括综合考核，在业务考核中，实现了对重点业务工作和流程的全覆盖，在综合考核中，还建立了如信息报送、档案、培训等事务性工作的指标，体现了共性的要求，从而形成了一套既覆盖业务领域，也覆盖综合领域的完整绩效评估体系，也形成了既考核工作过程,又考核工作结果的立体评估模式。此外，无论是业务考核、综合考核还是日常考核，都实现了分值的可量化，体现了科学性和可操作性。

四、评估体系存在的问题

（一）缺少针对不同派驻机构的个性评估指标

目前，虽然对于派驻机构的考核虽然进行了机关、金融企业、其他国有企业和高校的分类，但分类主要为了横向排名，对于这些不同的派驻机构，还是通过通用的绩效指标进行评估，虽然有“其他”的兜底设计，仍然缺少对不同类别的派驻机构更多基于其业务特点、职能的个性化指标设计。

（二）尚未与领导班子的个人绩效挂钩

目前，派驻机构的绩效考核和派驻机构的负责人和处级及以下干部的绩效考核是各自独立进行的，即单位绩效评估结果尚未与干部个人的绩效和待遇充分挂钩。虽然派驻机构的评价结果可能对领导班子的履职有一定的印象分，但这个影响是非直接关联和可量化的，可能会逐渐导致评估结果的约束作用不明显，也缺少足够的激励作用。

（三）尚未将可量化的指标体系运用到对部门干部的考核中

从对个人的考核表中可以发现，目前的指标体系主要还是主要应用于机构的评价，对于派驻机构中干部个人层面的考核评价，主要还是基于部门领导自上而下的评价，同时没有突出纪委监委干部的特色，还是公务员的“德能勤绩廉”的普遍标准，仍然沿用较为传统的评价模式。

（四）考核指标还未充分体现全部工作内容和事前监督的导向

一方面，有一些派驻机构在协助配合纪委监委在开展案件调查、辅助查询和人员借调方面提供了相当大的人力支持，但在量化考核中，这些因素体现的还不够充分；其次，在调研和提前发现问题这一环节中，在量化标准中所占比重还不够高，某种程度上会导致重事后监管、轻事前监督的倾向。

（五）指标解释和评分的公示还不充分

虽然指标体系中的分级指标和量化标准是公开的，但在对于每一项打分是否有明确的数据依据，以及相关依据是否进行公示，这两个标准上的完成程度还不充分，也还会存在评估者自由裁量权的空间。如果裁量权过大或者评分的依据不够透明公开，一定程度上也会减低评估的权威性和效果。

五、解决的对策建议

（一）增设个性化的考核指标

一是在完善既有适用于各派驻机构的通用绩效评价指标之外，根据不同类型派驻机构的特点、基础条件和职能定位，探索设计突出高质量发展的重点领域和关键环节的个性化的绩效评价指标，从而构建出共性加个性的完整指标体系。

二是可以借鉴引入如PART评级工具等绩效评估工具，丰富传统绩效评估模式。近年来对公共部门的绩效评估得到了学界的更多关注，也有更多评估方法和评估指标的研究成果运用于实践。纪检监察机构也可以了解和借鉴最新的评估工具和实践经验，对现有评估指标体系进行更好的完善。

（二）丰富完善评估结果的运用

一是将单位绩效与领导班子绩效挂钩，并进一步实行分管领导责任制，即将上述分领域的绩效评估结果和派驻机构分管领导的绩效考核结果挂钩，从而真正压实责任，促进领导干部责任的落实。

二是将单位绩效与当年度该派驻机构干部评优的比例或者干部的奖金档次相结合，对优秀等次的派驻纪检组增加干部的优秀等次名额。对实行绩效管理薪酬的派驻机构，探索将薪酬与单位和个人的绩效相挂钩的模式，使得单位绩效评估的结果运用产生有效的激励作用。

（三）增加对评估标准的解释和评估结果的反馈

一是更加重视对评估标准的解释。应使其能够以合理、通俗的方式帮助派驻机构更好地理解履职要求，并进一步提升评估过程和结果的价值。

二是更加重视对评估结果的反馈。派驻机构的评估结果目前已经在一定范围内进行公开，除了公示结果，还包括进行正向的引导和提供有效的经验辅导，从而能帮助派驻机构提高和改进绩效评估结果。

（四）设置更多正向和负向指标以发挥更强导向作用

一是进一步完善指标体系。使得指标体系更加合理全面，深入覆盖派驻机构工作内容的各个方面。通过既有正向和负向指标的设置，使得指标的导向和警示作用能够发挥得更加充分，并且能够解决派驻机构不应该做什么的问题。

二是指标的设置应该更加关注事先监督工作内容。比如提前发现权力运行过程中的风险并及时从制度和权力制约上提出的意见建议等，都应该更充分地纳入指标体系并得到足够重视。