黄靖雯，郭巍

1.北京理工大学；2.中国城市和小城镇改革发展中心

一、引言

京津冀城市群包括北京、天津2个直辖市和河北的13个城市（包括：石家庄、张家口、秦皇岛、唐山、保定、廊坊、邢台、邯郸、衡水、沧州、承德11个地级市，以及辛集和定州2个省直管县级市），位于我国环渤海的心脏地区，地域面积约21.6万平方公里,区域内地域相接，文化相承，是我国北方经济规模最大的城市群，拥有较为集中的资源要素以及雄厚的产业基础。

2014年，京津冀协同发展被提出，旨在打造新的首都经济圈。高质量推动实现京津冀协同发展，是以新发展理念为核心的社会分工理论，属于马克思政治经济学的范畴。该理论明确城市之间的分工协作，要通过产业转移、要素流动、资源配置革新政府与市场的关系（方凤玲和白暴力，2018），对提高区域的竞争力、优化城市群的结构布局、建设世界级城市群具有重要指引作用。自2015年中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》以来，京津冀城市群积极贯彻国家战略部署，经济稳步提升,成为我国最具经济活力的区域之一，也是创新能力极强的区域之一（王利伟,2019）。

2019年，京津冀的发展进入到艰难爬坡的关键阶段；2020年，实现协同发展的中期目标；2021年，在碳达峰碳中的背景下，京津冀城市群高质量发展面临新的挑战与机遇，“十四五”新阶段对该区域的高质量发展提出了新的要求。本文梳理了京津冀城市群2015年以来发布的关于空间布局、经济举措、科技创新、生态保护、服务共享5方面的重点举措，并结合部分研究报告，梳理并总结京津冀城市群高质量推进区域协同发展的思路与方向。

二、战略定位及内涵

党中央高度重视京津冀协同发展，为京津冀城市群擘画发展蓝图。2015年4月，中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，对京津冀协同发展工作作出全面部署。2016年5月，中央政治局会议指出，建设北京城市副中心和雄安新区是“千年大计、国家大事”，并强调“京津冀协同发展意义重大。对这个问题的认识，要上升到国家战略层面”。 2019年1月，党中央再次提出高质量高标准推动雄安新区与北京城市副中心建设等方面要求。

高质量推进实现京津冀协同发展，应聚焦新发展理念，挖掘城市群发展潜力，探索形成城市群引领区域协同发展的理论与实践新高地。高质量发展是一种更注重”质”和“效”而不是”量”和“速”的更高级经济状态（任保平，2018）。这种状态不仅仅是高效率高品质的体现，也包括民生、绿色、开放等全方位的一体式发展（师博和张冰瑶，2019；赵剑波等人，2019）。以统筹推进“五位一体”总体布局为原则，以协调推进“四个全面”战略布局为纲领，系统推进全面改革实验，推动创新驱动发展，完善城市群产业形态，优化城市群空间布局，探索绿色低碳循环式的发展方式（肖金成和李博雅，2020），实现区域经济的动态协调。

京津冀协同发展作为国家的区域重点战略，其高质量的内涵包括均衡、效率以及质量这三个关键词（国家发展改革委经济研究所课题组，2019），这三点也是推动京津冀协同发展的变革手段（陈川和许伟，2020）。均衡主要体现在京津冀三地的协调发展，其核心内容为疏解北京非首都功能，优化空间布局；效率体现在科技创新驱动带来的生产效率、生活方式等的改变，以及要素在打破壁垒的前提下自由流动所实现的资源优化配置；质量体现在民生方面的改善，促进公共服务水平一体化，提高居民生活水平与幸福感，完善社会保障体制。

三、重点领域举措

京津冀高质量协同发展聚焦区域矛盾，全方位贯彻新发展理念（王永昌和尹江燕，2019;），探索切实有效的高质量发展路径，扎实推进国家战略的高效落地。自2015年《京津冀协同发展规划纲要》发布以后，京津冀三地以规划纲要为框架，分别在空间布局、经济举措、科技创新、生态保护、开放共享等方面发布了一系列的政策文本，以顶层设计指明区域经济的高质量发展的方向。

（一）空间布局

2015年的《京津冀协同发展规划纲要》确定了北京作为全国政治、文化、国际交往和科技创新“四个中心”的核心功能定位。2016年5月，中央政治局会议提出建设北京城市副中心，2017年4月，中共中央、国务院批准建立雄安新区，京津冀“一核两翼”新空间格局正式浮出水面。位于北京通州的城市副中心是中心城区功能和人口疏解的重要承载地，位于河北的雄安新区是北京非首都功能疏解的集中承载地。两翼差异化发展，使得区域布局与功能需求相适应，放大先进城市的辐射带动功能，有利于打破京津冀区域发展不平衡的困境。

“一核两翼”空间格局为京津冀均衡发展起到了强促进作用。“一核”是首都功能核心区，北京作为京津冀高质量发展的核心，应该强化首都的功能，疏解非首都功能，发挥辐射作用。雄安新区以及北京城市副中心作为京津冀城市群的“两翼”，在疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”的牵动下，完善各类合作承接平台，有序承接首都疏解的人口、产业等，发挥好集中承载力与重要承载地的作用（孙久文等，2020）。“一核两翼”的发展有利于探索出一条国家中心城市的首都功能优化策略，一方面强化北京的首都功能，疏解人口与产业（邢华，2020），另一方面高标准、高要求谋划发展雄安新区与城市副中心，这对推动京津冀区域经济的均衡发展具有重要意义。

（二）经济举措

京津冀的高质量发展离不开“引进来”与“走出去”的经济互动，需要更高层次、更宽领域地实施对外开放（吴宁等人，2019），加快形成国内大循环和国内国际双循环新发展格局，优化贸易营商环境（胡九龙，2019），积极扩大投资，高水平吸引并利用外资，以开放的贸易体系推动京津冀贸易深度发展，提升区域整体高质量发展质量。

对京津冀区域经济发展而言，需要在产业领域率先实现协同发展的突破，体现整体效能的提高（肖德和于凡，2021），这对全产业链的布局提出了更高的要求。京津冀近些年相关政策主要在产业的分工、合作、以及高端化发展方面重点发力，共促产业高质量发展。

（1）产业分工，明确定位。明确京津冀三地的资源优势、发展目标以及功能定位，有助于更高效地促进京津冀产业结构转变。北京的科技创新能力较强，天津的港口以及制造业发达，河北物流业体系完备并致力打造产业转型升级试验区。《北京市新增产业的禁止和限制目录》明确了北京的首都功能产业，并通过建立“2+4+N”产业疏解空间格局，由津冀地区依据自身发展状况承接相关产业，强化分工协作格局，提高专业化分工效能。

（2）产业联动，加强协同。京津冀区域经济的发展离不开三地产业密切合作，通过主动对接，错位发展，共促京津冀产业协同发展。尤其是在疏解北京非首都功能方面，更体现出三地合作发展的重要性。《关于进一步健全京津冀协同发展产业疏解配套政策意见》《疏解非首都功能产业的税收支持政策（试行）》等政策都体现出京津冀三地正有序开展产业转移，实现产业跨界融合，通过集约式发展加快产业聚集（曾刚，2021）。

（3）产业升级，合力高端。产业升级是推动区域经济实现高端化发展，不断增加产业竞争力、创新力的重要途径。京津冀城市群重点发展轴带内的新兴战略性产业，如信息、技术、互联网等，要实现产业智慧化发展，驱动产业升级。同时，产业发展模式由劳动和资本密集型向知识、技术密集型转变，通过发展高附加值产业，增强产业创新力，提高京津冀城市群参与国际活动的竞争力（万晓琼，2018）。

（三）科技创新

经济发展的关进是技术进步，科技创新的发展有利于打造创新型地区经济综合体，实现生产资料从传统的劳动和资本“硬资源”到科技、教育等“软环境“的转变（蔡玉胜和吕静韦，2018）。京津冀高质量协同发展过程中把科技创新驱动放在重要的位置，通过梳理京津冀2015年以来有关于科技创新的政策文本可以看出：

（1）京津冀三地的科技创新侧重点不同。北京市拥有丰富的创新资源要素，着力建设科技创新中心，也是有关科技创新的政策文本主要侧重的城市；天津的研发转化能力强，与北京的科创研发形成发展合力；河北省在京津冀区域协同发展中以承接北京和天津科技成果为主，进行科技成果的转化。（任艳，2020）。

（2）科技创新覆盖领域广。京津冀三地区涉及科技创新的政策文本包括自由贸易、科技园、科技创新券、人工智能、科技城、乡村振兴、金融、高校、企业等多领域的内容。京津冀地区通过实施宽领域的科技策略，加速聚集了各领域的人才、资本、技术等高端要素，搭建了区域创新驱动平台，以科技创新驱动京津冀地区的高质量发展。

（3）中关村成为区域科技创新重点区域。中关村作为中国科技创新源头地，拥有高端技术的产业链、信息链以及创新链，为京津冀区域的科技型企业的发展提供了创新创业平台。京津冀协同创新发展联盟天津滨海—中关村科技园、宝坻-京津中关村科技城、保定—中关村创新中心相继成立，不断强化了中关村的创新生态体系作用与辐射效应，促进京津冀区域科技市场朝标准化、一体化、交融化迈进。

（四）生态保护

生态文明建设是提高人民生活质量的有力保障。生态文明建设是国家统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，也是京津冀高质量协同发展的重要保障。近年来京津冀地区通过一系列政策加强了联防联治，建立了生态治理体系，开拓了更广阔的生态空间格局。其政策包含以下特点：

（1）涉及区域广。保护范围不仅包括生活环境区，还涉及生态涵养区、湿地、自由贸易试验区、生态红线、绿色生态屏障区、海洋、工业区等区域，对可能受到污染的区域都实施了相关政策，如《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》等。

（2）涵盖角度全面。对于生态环境的高质量发展，从根源上防治各种污染是非常有必要的。京津冀城市群有关于生态环境的政策文本中，既有总体上的水污染、大气污染、噪音污染等防治政策，如《关于进一步健全大气污染防治体制机制推动空气质量持续改善的意见》等，也有具体污染源的防治，例如积水溢流污染、塑料污染、机车排放污染、危险废物污染、固体废物、船舶污染、核与放射性污染等内容。通过这一系列的政策文本，使生态环境建设顶层设计得以落地。

（3）管理机制具体。政策中既包括关于污染防治的顶层设计，还包括生态补偿、生态领域财政、分区管控“三线一单”、举报违法奖励、生态监察执法、污染源管控、垃圾分类、绿色发展指标等具体的管理机制，如《北京市生态环境行政处罚行为分类及公示期限管理相关规定》《河北省环境保护厅环境污染举报奖励办法》等政策，使生态环境管理有法可依，提高了管理高效性。

（五）服务共享

公共服务是京津冀区域高质量协同发展的基本保障与突破口。健全公共服务体系，完善公共设施建设是奠定区域发展的重要基石。近些年京津冀区域有关于公共服务的政策文本也体现出三地为公共服务共享共建做出的努力。不仅涉及公共资源的交易信息公开化、交易担保、交易监督、交易服务管理等，也包括对公共服务均等化、示范平台管理、补助资金、流程优化、平台对接以及设施配置指标等方面的内容，多角度地推进实现区域公共服务共享共建的高质量发展。

京津冀区域重点构建公共服务制度保障，打破区域壁垒，强化三地的协调机制；构建多层次多节点的网络式立体交通体系，优化区域交通枢纽，完善公共服务设施建设；统一区域公共服务标准，缩小城乡差距，优化养老服务；加强食品安全监督，高标准要求区域食品质量，高水平满足区域民生的生活保障；完善医疗建设体系（鲁勇威和张颖，2020），强化实施公共卫生事件应急措施；加快公共服务的创新发展，打造公共服务创新共同体，促进公共服务一体化发展，推动协同发展取得新进展。

四、结论建议

围绕京津冀城市群高质量推动实现协同发展，本文梳理了2015年来有关空间布局、经济举措、科技创新、生态保护、开放共享5个方面的政策文本，提出以下建议：

（1）京津冀城市群应在“一核两翼”的空间格局下，加强协同互动，形成差别化定位与分工合作错位发展的新格局，共同着力提升优化首都功能。（2）京津冀城市群应进一步巩固经济发展的良好基础，着力推动优化营商环境、建设自由贸易试验区、扩大开放和吸引外资，将产业转移升级作为经济高质量发展的重要助手，细化分工、加强联动，形成三地经济发展协同合力。（3）京津冀城市群应保持科技创新驱动的内生驱动力，进一步加大政策研究的深度与广度，发挥中关村等地的先锋示范作用，借助三地各自资源条件的比较优势，探索出一条可复制、可推广的，由科技创新引领的协同发展新路子。（4）京津冀城市群应在实现2028年碳达峰与2050碳中和的目标下，加大生态文明建设力度，缩小城市群内部的生态差距，着力探索薄弱地区产业转型和能源转型路径模式，力争成为全国生态文明领域的排头兵。（5）京津冀城市群应将公共服务视作实现高质量协同发展的重要保障，加大共建共享工作力度，细化并落实公共资源交易和公共服务管理的相关政策制度，切实践行治理能力现代化的工作目标。