杜 雄 柏

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

在党的十九大报告中，习近平总书记在谈到“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”时指出：“全党要清醒认识到，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性，深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性，坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展。”“坚持正确选人用人导向，匡正选人用人风气，突出政治标准，提拔重用牢固树立‘四个意识’和‘四个自信’、坚决维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部，选优配强各级领导班子。”[1]49

其实，早在2016年1月18日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，习近平就曾指出，“党的干部是党的事业的骨干”“要更广泛更有效地调动干部队伍积极性。这个问题极为重要，现在看来也十分紧迫”，这是因为“受成长经历、社会环境、政治生态等多方面因素影响，当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为’。对这个问题，我们要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决”[2]。

值得我们深思的是，从党的十八大以来，亦即在我们的党全面从严治党、坚决惩治腐败的时期内，为什么会出现严重的“为官不为”现象，并被习近平认为是一个“要高度重视，认真研究”“有针对性地加以解决”的“极为重要”和“十分紧迫”的问题？就目前情况而言，我们对这一问题的研究又是否达到了“把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白”以及在实际工作中“有针对性地”解决这一问题的要求？我们认为，尽管为此作过一些努力，但同上述要求还相去甚远，这不仅表现为理论研究上的零散与肤浅，也体现在实际工作中存在一定程度的敷衍和应付。有鉴于此，本文拟就上述问题作系统的探讨，以期进一步提高人们对“为官不为”危害性的认识并对社会有效治理这一现象有所助益。

一、“为官不为”现象的表现、性质及危害

“为官不为”是指负有管理国家和社会事务职责的公职人员①不履行或不认真履行应尽职责的行为。换言之，也就是公职人员“在其位不谋其政、任其职不尽其责”的工作作风或行为表现。

《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)明确将公职人员的工作态度、办事效率、职业道德等确定为公职人员的“义务”，其内容主要包括：模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家秘密和工作秘密；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派等。同时，《公务员法》还规定公职人员享有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”和“获得工资报酬，享受福利、保险待遇”等权利。对照《公务员法》等相关法律法规，不难看出，“为官不为”最鲜明的特征就是：只享受权利而不尽义务或少尽义务。

(一)“为官不为”的具体表现

“为官不为”按其行为表现可归结为以下几种形式：

第一，是非面前不表态。在社会生活中，人与人之间由于利益紧密相连，关系盘根错节，是非往往一时难以分辨和决断，遇到这种情况就特别需要负有服务、管理义务的公职人员出面查明是非，并作出客观、公正的裁决。但一些公职人员责任意识淡薄，能躲闪就尽量躲闪，躲闪不及的时候，或含糊其辞、支支吾吾，或沉默不语、漠然置之，既不去调查了解事情的原委和真相，也不表明自己的意见和看法。

第二，矛盾面前不敢上。在现实生活中，人与人之间经常会产生矛盾和纠纷，而调和矛盾、化解纠纷正是公职人员的职责和价值所在。也就是说，社会之所以要配备公职人员，其目的就是希望他们能积极主动、客观公正、及时有效地化解、处理矛盾和纠纷，为民众排忧解难，维护社会生活的和谐与稳定。然而，某些公职人员遇到矛盾却退避三舍，逃之夭夭。

第三，风险面前不敢闯。要实现中华民族伟大复兴的中国梦，卓有成效地开展工作，公职人员就不能墨守陈规、不思进取，而必须积极努力、开拓创新。这就要求每一个公职人员尤其是其中的领导干部，必须勇于担当、敢作敢为、敢冒风险。然而，有些公职人员却怕字当头，前怕狼、后怕虎，畏畏缩缩，满足现状，不思进取。

第四，失误面前不担责。不敢探索，不敢开创性地开展工作，就不可能有大的发展，因此，只要是出于公心、胸怀坦荡，公职人员在工作中即便是出现失误、差错，也不应当因噎废食、一蹶不振。相反，承认失误、吸取教训、主动担责、继续前行，才是公职人员应有的意志品质。但是，一些公职人员在工作中却表现为一旦出现失误，不是文过饰非、隐瞒真相，就是怨天尤人、推卸责任。

第五，歪风面前不敢斗。公职人员的基本职责就是服务管理社会、维护公平正义。因此，遇见歪风邪气或其他有损社会利益的行为，公职人员冲锋在前、迎难而上、不屈不挠、坚决制止，是其义不容辞、责无旁贷的天职。可是，一些公职人员公仆意识、责任意识、献身意识淡薄，胆小怕事，应当出手时却逃避躲闪，完全丧失了作为一名公职人员应有的责任担当。

公职人员“为官不为”的上述五种行为表现形式，如果依其心理意愿和能力为标准，又可概括为三种基本类型，也就是习近平所说的“三种情况”：一是能力不足而“不能为”，二是动力不足而“不想为”，三是担当不足而“不敢为”[2]。

“不能为”说的是能力缺乏而不为。做官或者说当干部，自然而然要具备相应的能力，然而，在实际生活中，一些人在利用不正当方式捞到一定职位后，因能力平庸而不知“为”什么，不知怎样“为”，具体表现为：一是在其位却根本不知道做什么。除非上级交代得十分清楚的事情，否则就不知道做什么了；上级没有交代时就等着。就像算盘珠子，上级拨一下就动一下，不拨则不动。二是面对新形势、新任务，有如狗咬团鱼——找不着头尾，不知从何下手。一些人自以为是，拒绝学习，对发展新阶段认识不到位，对新常态缺乏正确理解，面对新情况、新问题，束手无策成为常态。三是知道自己能力差做不了事，所以干脆选择“不为”，做南郭先生，混在公职人员队伍中滥竽充数。四是因能力差而害怕做错事、做砸事，缺乏“为”的自信和胆识，所以“不为”。

“不想为”指的是心理动力不足而不为，具体表现为：一是没有崇高的理想信念，忘却初心使命，缺少精神动力。这类人严重“缺钙”，工作热情和激情不高，他们“在岗却不在状态，在位却不在谋事”，既虚度自己的年华，又贻误党和人民的事业。二是安于现状，缺乏进取心。这类人贪图安逸，在工作中不求“过得硬”，只求“过得去”，缺乏创新进取意识，甘居中游，不求有功，但求无过。三是拈轻怕重，怕苦怕累，缺少奋斗精神。这类人追求享乐，缺乏奉献精神，习惯于多一事不如少一事，做一天和尚撞一天钟，混日子、熬年头，寄希望于论资排辈、组织照顾。四是奉行中庸主义，想做“老好人”，靠人脉取胜，担心在“作为”中得罪人。这类人在工作中躲躲闪闪、不推不动，甚至推而不动，强调客观因素而不尽主观努力，有问题左躲右闪，遇矛盾上推下卸，对基层需求无动于衷，对民众疾苦麻木不仁。五是怕“枪打出头鸟”，担心“出头的椽子先烂”，想“韬光养晦”。这类人作风漂浮、光说不练，只有“唱功”，没有“做功”，照搬照套，不求实效，以会议贯彻上级会议部署，以文件落实上级文件精神，开会讲空话讲套话，调研走形式凑天数。六是担心“作为”会出问题、惹麻烦，影响到以前的“政绩”。这类人想靠“吃老本”赢得机会再上位。

“不敢为”说的是因胆小怕事而不为。这类人缺少“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的家国情怀，缺少“天下兴亡，匹夫有责”的报国之志，缺少“立党为公，执政为民”的责任担当。他们改革时代不敢冲，创新时代不敢闯，缺乏主动担当、积极作为的勇气，担心冒风险、得罪人，把不出错作为准则，遇到困难不是迎难而上，而是畏首畏尾、患得患失。有的人怕“惹事”，信奉“只要不出事，宁愿不做事”；有的人怕“出事”，信奉“稳定就是搞定，摆平就是水平，没事就是本事，妥协就是和谐”；有的人怕“树敌”，信奉“多栽花少栽刺”的好人主义，面对大是大非态度暧昧，对错误言行听之任之，尤其对那些会告状的恶人、会办事的能人、有交情的自己人，无原则迁就，无底线退让。所有这些现象，说到底都是缺乏担当精神，既缺乏政治担当、责任担当，也缺乏事业担当。

(二)“为官不为”的性质及危害

从“为官不为”的上述形式，我们认为，其性质就不是如某些人所说的，是一种“在职业固定、所得固定的情形下，少付出、‘搭便车’，劳酬不对称地侵占、享用他人社会劳动成果”[3]的行为，而是一种腐败行为、一种严重的违规违纪行为，甚至是违法犯罪行为。正如李克强总理所说，“有‘勤’无‘廉’，政失之于公，有‘廉’无‘勤’，政失之于慵。‘廉’和‘勤’是一枚硬币的两面，做不到‘廉’是腐败，做不到‘勤’也是变相腐败。”[4]由此可见，“为官不为”就其表现形式而言，虽然有别于贪污受贿之类的典型性腐败，但它给国家、社会和公民利益造成的损失或危害不仅不小，在许多情形下还有过之而无不及，只不过其危害的呈现方式不是那么的直接和明显。

“为官不为”的社会危害主要表现在以下几个方面：

第一，妨害政府职能发挥。国家之所以设立政府机构，招募公职人员，组建公务员队伍，就是因为政府部门各职各岗都有职责和任务，即希望通过公职人员发挥政府系统的公共管理、服务大众、提供公共产品的功能作用。由此不难想见，负有这些责任和义务的人员，如果在其位不谋其政、任其职不尽其责，显然违背了国家建立政府、政府设官分职的初衷，使岗位和机构的职能不能得到良好发挥，甚至有可能丧失殆尽。

第二，损害民众利益。众所周知，普通民众和一般社会组织在社会生活中都有自身的活动范围和行为轨迹，他们自我生存、自我发展，一般不会“麻烦”政府。换言之，凡是需要与政府公职人员打交道、请求其行政作为的普通民众，往往都是遭遇到了直接关乎其切身利益的大事要事。比如，没有施工许可证就建不了房屋，没办理营业执照就不能从事相关的经营活动。可是，一些行政机关工作人员精神懈怠、懒政成习，在其心目中，“办证复文，司空见惯，‘公文旅行’，自然而然”，于是，态度冷漠，办事拖拉，殊不知因其不以为然的怠慢行为，对于请求行政作为的相对人来说，就很有可能“摊上大事”——蒙受巨大的经济损失。据光明网2018年8月24日报道，在全国轰轰烈烈推进“放管服”改革和倡导“只进一扇门、最多跑一趟”行政服务的背景下，河南省洛阳市洛龙区安乐镇一村民为改名字一字之错，竟然到政府部门跑了不下15趟。

第三，污染社会风气。公职人员代表政府行使管理国家和社会事务的权力，其角色性质内在地要求他们的一言一行应当既是规矩的体现，也是民众的表率。常言道，正人先正己、上梁不正下梁歪，因此，如果一些公职人员办事作风拖拉懒散、精神萎靡不振、吊儿郎当、点卯式地上班、享受性地工作、看心情办事，那么不仅会对政府的形象和声誉造成严重损害，而且会对普通民众的劳动态度和爱岗敬业精神乃至整个社会的道德风尚产生严重的负面影响。

第四，引发违法犯罪。为官不为，就其行为表现形式而言，虽然不同于权钱(色)交易之类的贪腐行为，但它极有可能演变为违规违纪，甚至是违法犯罪行为。公共行政上的不作为、少作为，本身就是一种不履行《公务员法》规定之义务的违规违法行为。不仅如此，它还很有可能“逼良为娼”，即迫使民众通过违规违法的方式(如请客送礼)去“调动”公职人员“办公做事”的“积极性”，从而导致行贿、受贿之类的违法犯罪。我们在对一些个体工商户和私营业主进行调查访问时了解到，随着国家反腐败力度的不断加大，一些地方和部门，尤其是基层部门，以往“给钱办事，不给钱不办事”的“潜规则”有了明显改变，然而却较普遍地转变为“礼不收了，但事也不办了”。而且，仍有个别公职人员不收敛、不收手，胆大妄为，继续进行着权钱(色)交易，其收受贿赂的手段和方式较以往更为隐蔽。可见，腐败下的行政“不作为”不仅会转变为“懒作为”，而且还会病变为权钱交易的“乱作为”。至此，其行为的法律性质就不是一般意义上的违规违纪，而是一种严重的违法犯罪行为了。

二、“为官不为”现象日渐突出的原因

导致“为官不为”问题出现的原因很多，从时间上看，既有历史的原因，也有现实的原因；从主体上看，既有个人的原因，也有社会的原因。不过，由于此时我们要探讨的是“为官不为”在我国“为什么当前表现得日渐突出”而非一般性地讨论“为官不为”现象产生的原因，也就是习近平所说的“为官不为”现象“过去也有”，但“为什么当前表现得比较突出”[2]呢？因而，在此我们只从“我国”“当前”这个特殊的时空条件下，去分析、寻找问题凸显的原因。这个特殊的时空条件，就是我国自党的十八大以来所进行的声势浩大且力度空前的党风廉政建设和反腐败斗争。那么，在这样一种背景条件下，导致“为官不为”现象日益严重的原因又有哪些呢？习近平告诉我们：“除了一些干部自身素质不适应新形势新任务新要求外，也有我们工作上的原因，还有社会上种种复杂因素的影响。”[2]

(一)个人素质低下，无法适应新形势新任务的要求

如前所述，公职人员是代表党和政府行使管理社会的职权，为社会提供公共产品，服务社会民众。这一职责内在地要求他们中的每一个成员都必须具备相应的素质和能力，既要具备崇高的理想信念、坚定的责任意识和公而忘私的奉献精神，也要有与时俱进且与其职责相匹配、相适应的实际工作能力。然而，一些公职人员尤其是一些领导干部，因拒绝学习，忘却初心，理想信念淡化，党性观念滑坡，责任意识下降，不仅无法履行其基本职责，更不能适应新形势的变化和新工作、新任务的要求。

譬如，一些公职人员总觉得“理想太远、生活太近”，于是理想的激励作用下降，出现了不同程度的信念动摇。在工作上就表现为，对个人名利看得重，将社会利益看得轻，热衷于对物质财富的追索，对民生问题提不起兴趣。一些公职人员尤其是一些党员干部，宗旨意识淡薄，在个人利益与集体利益发生冲突时，重私利、轻大义，完全忘记了作为一名公职人员所应承担的责任与使命。还有一些公职人员为官动机不纯，受“权力本位”封建思想的腐蚀，价值观念极度腐朽落后，在当官和用权问题上没有树立起正确的公仆意识，甚至有人认为，当官就是要捞私利、争好处。在党中央大力度反腐重压之下，某些心怀贪念的人工作积极性倍受打击，失去了工作动力；某些人产生了只要不吃不拿、不违法乱纪，不干事也没事的“不作为”思想。还有一部分人工作能力跟不上形势发展，因循守旧、萎靡不振、不愿学习、拒绝上进，在社会的快速变化面前不能迅速调整自己的行为方式和更新自己的知识结构，难以跟上时代前进的步伐，从而陷入“本领恐慌”。这类人对许多问题缺乏预见性，不能做到有备无患、从容应对；面对新问题缺乏自信心，不敢干、不敢闯，凡事等上级、看同级、推下级，甘愿落后且心安理得。

(二)体制机制运转不畅，严重阻碍各项工作的顺利开展

当前我国正处于经济转型、社会转轨的关键时期，就总体而言，中央对党的建设、经济社会发展、生态文明建设等诸多领域的顶层设计和改革思路清晰明确，各类政策法规相继出台；但就地方或部门而言，不少领域仍处于旧体制向新体制转换的时期，旧体制没有完全废除，新体制尚未完全建立，在体制机制和规划政策上，许多方面还处于真空、断档状态，致使一些公职人员思想上感到迷惑茫然，行动上缺少遵循参照。正如习近平所指出的：“从我们工作来看，主要是一些地方和单位贯彻党中央决策部署的实施细则和配套措施不够完善，政策尺度把握不够准确，方式方法有些简单生硬，对干部教育引导不够及时到位，在思想、理念、作风、经济社会发展的具体操作上，一些地方和单位还没有按照党的十八大以来的新要求进行调整，或者还没有调整到位，出现了不适应的状态。”[2]

从方针政策的制订、出台到具体贯彻落实，尽管需要一个过程，但时不我待的紧迫性要求公职人员的思想观念和工作作风不能慢条斯理、优柔寡断，必须以只争朝夕的精神、以超乎寻常的速度，实现这一转变。也就是说，既要做到科学决策、减少盲动，也应加速体制机制的转换，尽可能地缩短这一转化过程。

(三)负面舆论和恶意炒作等复杂社会因素干扰了人们的正确认知

自党的十八大以来，我们的党坚定不移、大刀阔斧地推进反腐败斗争，党风政风为之一新，党心民心为之一振，公职人员办事创业的热情不断高涨。但同时也可以看到，每当有“大老虎”落马或某个恶性负面事件发生，一些新闻媒体不是客观、公正、全面地进行报道，而是为了一己私利，不惜挖空心思、耍尽手段吸引受众眼球，刻意高度聚焦、过度解读，有的甚至捕风捉影、添油加醋、恶意炒作，以混淆视听、误导民众。这不仅会导致普通民众对事件的误解误判，也会增加某些公职人员的困惑、胆怯甚至恐慌，使之不愿、也不敢主动谋事创新。这也正如习近平所指出的：“从社会因素来看，主要是负面舆论和恶意炒作使一些干部模糊了视线、增加了困惑。”[2]除此之外，社会上还有一些别有用心的人，唯恐天下不乱，总是躲在阴暗的角落寻找机会，或无事生非、造谣惑众，或一遇风吹草动便推波助澜，激化或放大“官民”矛盾，让不少公职人员尤其是领导干部处于“惊弓之鸟”的状态，担惊受怕而“不敢为”。

三、遏制“为官不为”现象日渐突出的对策

“为官不为”的性质和危害使我们清醒地认识到，对之决不能熟视无睹、听之任之，必须采取有效的对策予以坚决遏制和铲除。正如习近平所指出的：“大家都认为，一些干部‘为官不为’已成了一个突出问题，各级党委就要不等不拖、辩证施策，争取尽快扭转。”[2]那么，施以何“策”及怎样施策，才能使“为官不为”现象得以“尽快扭转”呢？我们认为，可以从以下几个方面作出努力：

(一)加强对公职人员的教育培训，以增强其适应新形势新任务的信心和能力

这种教育培训包括如下两个方面的内容：

第一，加强党性教育，以消除一些公职人员思想上“贫血”、精神上“缺钙”、行动上“乏力”的现象，切实解决动力不足或信心不强——“不想为”的问题。习近平说过：“党性是党员干部立身、立业、立言、立德的基石，必须在严格的党内生活锻炼中不断增强。”[5]因此，首先要努力提高公职人员尤其是领导干部对党的事业的坚定理想信念。理想信念是一个国家、民族和政党团结奋斗的精神旗帜，是一个人安身立命、不断获得成功的不竭动力，理想信念动摇是最危险的动摇。习近平说过，“理想信念是共产党人精神上的‘钙’”“没有理想信念，或理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’”“就可能导致政治上变质、经济上贪婪、道德上堕落、生活上腐化”[6]。其次，要教育干部树立正确的权力观、得失观和荣辱观。“权为民所赋，权为民所用。”[7]公职人员必须时刻铭记自己的公仆身份，深刻认识到权力是用来为民众办事情、谋福利的，而不是用来为个人谋私利、捞好处的，在实际工作中应清正廉洁、任劳任怨。

第二，加强业务能力培训，以解决某些公职人员因个人素质差、能力弱而“不能为”的问题。现代科学技术迅猛发展，社会生活日新月异，为了使公职人员跟上时代前进的步伐，增强其适应新形势新任务的信心和能力，要通过强化业务知识培训、加强业务经验交流等途径，提高公职人员了解和接受新知识、分析和处理新问题的能力，比如了解云计算、大数据等科技知识。还要创造条件，鼓励、支持公职人员主动学习、自主学习，通过职务调整、晋升等引导公职人员边干边学，在干中学、在学中干。正如习近平所说：“要加强对干部的教育培训，针对干部的知识空白、经验盲区、能力弱项，开展精准化的理论培训、政策培训、科技培训、管理培训、法规培训，突出针对性和实效性，从而增加兴奋点、消除困惑点，增强工作责任感和使命感，增强适应新形势新任务的信心和能力。”[2]

在此，需要强调的是，为了切实解决问题，必须突出教育培训的“针对性和实效性”，也就是要注意防止讲形式、做样子、走过场的情况出现。近年来，不少单位有计划地组织公职人员到相关机构(如大专院校、科研院所)学习培训，由于组织纪律严明、管理措施得力、内容具体实用，收到了比较好的效果。不过，应当明白，公职人员的学习培训不是一朝一夕的事情，而是一项需要长期坚持的工作。所以，教育培训应当系统规划、精心组织，不断总结经验，使之逐渐规范化、常态化和更具实效性。

(二)严格管理和热情关心并举，以使公职人员既遵纪守法又“愿作为”和“敢作为”

公职人员既是拥有一定权力的特殊人，又是有血有肉的普通人。拥有权力便有可能滥用权力，故而需要严加管理；有血有肉，则又需要得到关心和爱护。这里所说的“管理”与“关心”并举，就是习近平所说的“既要求干部自觉履行组织赋予的各项职责，严格按照党的原则、纪律、规矩办事，不滥用权力、违纪违法，又对干部政治上激励、工作上支持、待遇上保证、心理上关怀，让广大干部安心、安身、安业，推动广大干部心情舒畅、充满信心，积极作为、敢于担当”[2]。

首先，严格管理，就是要在现有的基础上，努力创造管理新模式和新方法。

一是创新岗位评价监督方式，建立公众参与的压力机制。治理“为官不为”的重点和难点在于岗位职责履行情况的评价和监督两个方面，因此，应当积极探索新的管理方式。为此，可以尝试建立一种外部压力机制，即在行政管理机关单位由当事的行政相对人对公职人员的工作进行评分、评价。可在办事场所设立测评仪器，或是在政府网站上开通网络评价系统进行民意测评，适时公布评价数据，作为公职人员工作考核的重要依据。这种方式较之公民对政府机关管理、服务的书面或口头批评更为简便，而且是一种让公职人员和行政相对人“背靠背”式的评价，能有效避免矛盾和冲突。在“前台”工作的公职人员面对民众的评价，其压力必然传导至“后台”支持系统，要求其有效配合，进而提高职能部门的整体工作效率。

二是奖惩并用，建立公职人员能上能下的竞争激励机制②。“奖惩并用”对一个人的工作业绩所作的评价能做到公平、公正和透明，事实表明，它是一切管理工作的不二法则，对公职人员的管理自然也应如此。在多元评价、监督机制下，公职人员行政绩效考核标准模糊以及“年年岁岁花相似”单一、陈旧的状况，就会得到极大的改观。跟进奖惩，形成有力度、动真格的奖能、奖勤、罚庸、罚懒机制，是不可或缺的后续工作。比如，对公职人员最为看重的用人晋升，通过奖惩，既能发挥职务晋升的激励功能，又能减少职务调整而形成的损益作用，改变以往公职人员特别是领导干部能上不能下的“惯例”。也就是说，将治理“为官不为”与公职人员考核、选拔、任用机制相结合，把“敢于担当”标准贯穿于选拨干部的民主推荐、考察、讨论决定、任职任用的全过程，对在岗考核处于末位者两年降职、一年调岗，对于失职、渎职之类的腐败行为依规依法予以惩处，就能使那些无所用心、滥竽充数的人“睡不着”，不负责任、敷衍了事的人“坐不稳”，无所作为、尸位素餐的人“呆不住”,有效警示震慑庸官懒政之类的为官不为行为③，从而在全社会树立起一种“有为才有位、有位就要有为、为官就要为民”的用人导向，让“为官不为”者无处遁形。

其次，热情关心就是要从政治、精神和物质等多方面重视、鼓励和关照公职人员。

“政治上激励”，就是要为那些勤奋努力、积极有为的公职人员提供广阔的发展空间，包括提拔重用、升职晋级、表彰奖励，以鼓励他们大胆创新、勇往直前、不断进步。就目前情况而言，也就是要依照习近平所说的，要提拔重用那些“牢固树立‘四个意识’和‘四个自信’、坚决维护党中央权威、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部”[1]51，使之“安心”，愿意“作为”。

“工作上支持”，就是要为公职人员卓有成效地开展工作尽可能地提供便利条件，这里所说的条件既包括精神方面的鼓励也包括物质方面的援助。无论做什么事，只要其动机纯正，即出于民生改善、国家富强、社会进步的考量，就应当给予充分肯定和热情鼓励，并尽可能地提供物质方面的支持。

“待遇上保证”，就是要按照相关政策法规对公职人员应当享有的权利、地位，包括工资报酬、福利待遇、身体健康和婚姻家庭生活等提供切实的保障。须知，我们提倡、鼓励、赞扬公职人员有“公而忘私”或者说“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的家国情怀，但作为上级组织和社会民众决不能以此为由对他们进行道德绑架——要求他们必须如此，相反，应当真诚关心其疾苦，尽量满足其需求。

“心理上关怀”，就是要对公职人员的喜怒哀乐予以充分的关注、理解和慰勉。人与人之间最珍贵、也最能打动人心的，便是真诚、坦荡的心理认同和心理交流。认同、交流，不言而喻，是双向而非单向的。在实际生活中，公职人员如普通民众一样，也会有各种生活际遇，一样有甜酸苦辣，因此，要与公职人员休戚与共，遇有喜事为之高兴，致以真诚祝贺；遇到不幸深表同情、给予安慰，就能使之获得一种心理满足，感受到丝丝慰藉和温暖，从而在工作中迸发出一股乐于奉献、积极作为的激情和力量。

(三)明确是非界限，消除负面舆论和恶意炒作给一些公职人员在理解国家政策法规和认定事实等方面造成的困惑

常言道，谣言止于真相。针对“负面舆论和恶意炒作使一些干部模糊了视线、增加了困惑”这种情况，要进一步加大党的方针政策和国家法律法规的宣传力度，把相关的规则讲明白，把其中的道理说透彻，把所有的界线划清楚，以提高广大公职人员尤其是领导干部辨别是非曲直的能力，即懂得何为违规违法、何为合规合法，使之信心满怀、轻装上阵，大胆作为。

具体而言，就是要在实际工作中按照习近平所提出的要求行事，即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误与错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误与错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，激励他们更好地带领群众干事创业，确保如期全面建成小康社会，不断开创社会主义现代化建设新局面”[2]。

准确区分上述几种界限并非易事，它不仅需要公职人员不断学习，努力提高自己的思想理论水平，在实际工作中，还要做到细心观察、认真甄别和果敢决断，来不得半点粗心大意、草率鲁莽和优柔寡断。因为划清这些界线既是终止谣言、制止炒作、还原真相的需要，也是公职人员消除困惑、解放思想、干事创业的需要，更是有效遏制或铲除“为官不为”现象的需要。

在新的历史起点上，我们要进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，真可谓使命光荣、任务艰巨。这就要求每一个公职人员不仅要克服、摒弃“庸政懒政、为官不为”的思想观念和工作作风，而且要通过加强“思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”，努力提高严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作的能力和水平。因此，着力解决公职人员履职不力、作风不实、效能不高、纪律不严等问题，切实增强其责任意识，转变其工作作风，提高其工作效率，意义重大且迫在眉睫、刻不容缓。

注释：

①严格地说，“公职人员”“公务人员”和“公务员”是三个相互关联但又各不相同的概念。“公职人员”是指具有国家公职身份或其他从事公共事务的人员，也就是通常说的“干部”或“官”；“ 公务人员”依其本义是指专门为国家政权机构服务的工作人员，而现今更多地被理解为从事公共事务的人员；“公务员”则是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在我国,国家公务员是指在中华人民共和国政府行使国家行政权力、执行国家公务的人员。三个概念外延之间的关系是包含关系，即公务人员包含公职人员，公职人员包含公务员。不过，在一般情形下，三者不作严格的区分，即视为同一概念，交叉、混合、任意使用。本文也依此而行。

②构建“既能上，又能下”的用人管人机制,实现官员管理的健康循环、出口畅通,淘汰庸官是必不可少的一环。庸官是滥竽充数的南郭先生，汰换庸官，是对庸政官员的惩戒,也是对其他官员的警示、教育和督促,通过明确庸政的风险,划清官员为政履职的底线,倒逼官员拿出积极的状态、拿出谋事干事的精气神、拿出勤政负责的实际表现。淘汰庸官是一种逆淘汰,是对执政管理肌体的治疗和清理,有利于保持官员队伍的精干、高效,保持官员队伍的战斗力,促进官员队伍执政、服务能力的提升。

淘汰庸官的前提和关键是精准地识证庸官。官员人数众多，到底哪些人是庸官？认定庸官的标准是什么？由谁来发现和认定？认定环节又该按照什么程序进行？怎样保证识证庸官的及时性、公平性和公正性？在淘汰庸官之前,这些问题都应该弄清楚。其实,对官员的考核应该双管齐下,对于勤政有为的好官,目前已经形成了比较完善的考评体系,而针对庸官,也需要建立一套科学、合理的发现、评估、认定机制。组织部门、监督部门、考核部门等应该依照相关法规、相应职责,既明确每一个部门、每一个岗位、每一个官员的工作目标、考核目标和每一项工作的达标标准,也明确“庸”的具体表现、判断标准,明确庸官应承担的责任,明确评庸的具体程序和有权纠庸定庸的主体。

此外,在识证庸官时,除了要看官员的现实表现和工作实绩,看考核分数,看相关管理监督部门的意见之外,还要听取管理服务对象——社会民众的意见,这样的综合评定才更全面,更准确、更公平。只有精准识证庸官,才有助于实现治庸的精准和规范,促进官员的自律自警自强,构建治庸的长效机制。

③还应当进一步拓展职级晋升通道，健全职务职级并行制度，如打破职务与级别的对应关系，职级与工资待遇挂钩，拓宽公职人员职业发展通道，调动其工作积极性。另外，还应当建立健全稳定灵活的薪酬激励机制。优化工资结构，着力消除干好干坏、干多干少一个样的大锅饭现象，探索建立以实绩考核为基础的弹性工资制，适度拉开薪酬距离。同时，提高薪酬激励的灵活性、时效性，奖惩结合，使薪酬最大限度地反映公职人员的实绩。