孙海臣 王素敏 王巧燕 杜靖辉 张春锋

行政事业单位内部控制是指为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对其经济活动的风险进行防范和管控。2012年财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2015年印发了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，要求行政事业单位基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，以更好地发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

一、科研单位建立内部控制体系的必要性

《规范》实施以来，科研单位内部管理流程、财务管理水平、内部权力制约等方面取得了较为明显的效果。但科研单位大多属于“公益性科研机构”，经费大部分依靠各级财政拨款，管理模式基本延续行政事业单位管理思路和方法，运行模式相对固定，运用传统内部控制管理体系相对滞后，对内控重视度不够、内控形式重于实质、信息化水平较低、内控对业务针对性不强等问题普遍存在。近些年在审计、巡视检查等过程中，由于内控制度不健全、内控措施落实不到位而出现问题的情况屡见不鲜。现代内部控制是科研单位的“预防剂”，实行有效的内部控制可以提高科研单位财务信息质量，规范内部人员行为，提高工作效率，因此科研单位必须加强内部控制管理，建立科学、规范、易操作的内部控制管理体系，保障资产安全，提高资金使用效率，为实现科研目标保驾护航。

二、科研单位内部控制存在的问题

（一）内部控制意识相对淡薄

科研单位的资金主要来源于各级财政拨款，科研项目拨款是事业发展的主要动力，管理层和科研人员普遍重视项目的申报、研发、验收及评价工作，认为只要项目经费全部支出、研发内容按合同完成，预期目标完全实现即可，对项目资金使用的可行性、安全性和规范性不够重视，缺乏风险管理意识。尤其是《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》颁布以来，不少科研单位强调“放”和“服”而忽略了“管”，没有树立正确的科研经费内部控制意识。另外，单位内控建设应该是“一把手”工程，加强领导重视是内控制度建设和有效执行的根本，有的单位认为内控管理只是财务部门的事，单位各部门之间职能不清，互相推诿，存在脱节现象。

（二）内部控制管理制度不健全

建立健全内部控制管理制度是提高单位管理水平的必备条件，科学合理可行的制度是内部控制制度执行的根本。健全的内控制度应该明确各岗位的权利和责任，制定规范的内控流程，使每项经济行为都有法可依，有规可循，有证可据。有的单位只是将上级或者其他单位的内控制度稍作改动，作为本单位制度应付了事，没有针对本单位业务特点制定相应可行的制度。特别是科研单位，由于《行政事业单位内部控制规范（试行）》主要针对大部分行政事业单位的共性问题，没有针对科研项目和项目经费的内部控制规范，因此科研单位应结合自身特点，将内控制度嵌入科研管理工作尤其是科研项目经费管理流程中，并贯穿于各个环节，才能确保单位自身稳健有序运行。

（三）部分业务流程内部控制落实不到位

内控制度的有效实施是经济活动规范有序的前提。有的单位虽然制定了内控制度，但只是发个文件、定个办法，未能实际执行，发挥不了内控管理的真正作用。例如，不少科研单位存在领导按流程审批变为集中审批，导致在项目验收时出现项目经费支出与项目内容关联性不强，或者科研项目之间经费交叉使用、挤占挪用、随意调整预算等不规范行为；部分单位针对试剂耗材实行出入库管理，但实际操作过程中采取出入库按照发票登记，入库的同时办理出库，失去了材料出入库内控管理的意义；有的单位为加快项目资金支出进度，将内控管理抛至一旁，不能按照内控流程和要求进行约束和监督。

（四）资产管理相对薄弱

资产的完整和高效利用是保证科研单位事业发展活动有序运行的基础。在科研单位建立科学有效的资产内部控制管理体系，可以保证国有资产安全，防止资产流失，保障资产有效配置。由于资产内控管理不到位，造成很多科研单位在资产管理上出现问题。例如，有的科研单位忽视大宗材料的采购、使用和管理与内控制度相结合，为节省人力和时间，采取询价、采购、验收、保管均由同一部门甚至同一人办理，很容易造成腐败行为；另外，有的科研单位在仪器购买和使用上存在前期论证不足、盲目列项等问题，造成仪器设备功能未能完全开发、大量闲置、使用率低等现象。

（五）内部监督未充分发挥作用

内部监督是对内部控制实施质量和有效性评价的重要手段。内部控制在贯穿全部经济业务活动的基础上，必须具有一定的独立性。目前来看，多数科研单位针对内部控制监督机构的设立和职能定位亟待加强。有些科研单位虽然成立了内部监督部门，但是职能定位不清晰，责任不明确，缺乏独立性和客观性。或者有的单位虽然设有监督机构，但是没有具体的运行机制，给实际操作带来困难，监督力度不够，造成监督职能弱化。

三、科研单位内部控制体系建设的建议和对策

（一）建立完善内控机构，达到内控协调统一

一是单位各级领导要高度重视内控机制建设工作，树立风险防控意识。领导要带头落实内控机制建设相关责任，积极承担风险防范第一责任人的职责，带动其他成员和各部门自觉履行风险防范的分工职责。二是要完善内控管理机构，视单位规模和实际情况，成立内控建设领导小组、实施工作小组、风险评估小组，还可成立具体业务工作领导小组如预算管理委员会、政府采购领导小组、重点项目领导小组、内控监督小组、预算工作小组等。三是加强各领导小组和各职能部门之间的沟通协调，各职能部门负责人作为内控领导小组成员，既是本部门内部控制建设的组织者，也是内部控制的实施者，应以高度负责的态度，认真扎实做好本部门主管业务的内控流程设计和执行，为全面推进内控建设工作提供有力支撑。

（二）加强内控制度建设，推进内控制度实施

完善内控管理制度是单位实施内控管理的基础和根本，做好内控管理，建立完善内控管理制度是首要工作。各单位要按照中央和本地区有关文件要求，制定《内部控制度建设方案》，结合单位实际情况，按照以下步骤开展内控制度设计工作：一是确定单位内控领导组织和牵头单位；二是梳理单位各类经济活动业务流程；三是明确各项业务环节；四是系统分析单位各项经济活动业务目标，确定各项业务风险点；五是设计控制措施和控制流程；六是建立、健全、全面梳理单位各项内部管理制度；七是内控制度执行、反馈与完善。完善内控制度体系还要求编制《内部控制手册》，强化内部流程控制，规范内部权力运行。在《内部控制手册》中，要将单位领导、职能部门工作人员作为内控监督的对象，结合岗位职责，细化岗位责任，明确权责分配和岗位具体工作及标准要求，确定各岗位权责和风险点，有效实现权力制衡。对科研单位来说，各科研项目承担单位还要结合本单位的科研特点，从科研项目申报与立项、项目实施、项目验收和评价等环节制定内控措施，并针对劳务费、科研补贴、会议培训费、差旅费、科研材料采购费、科研副产品和间接费用等具体业务，制定既符合上级政策又符合现实管理需要的具体可操作的内控管理细则。最终建成制度完善、流程科学、岗位合理、运转有效的内控管理体系。

（三）加大宣传力度，提高对内部控制的认识

要以加强内控建设为契机，加大内控建设培训宣传力度。内控体系建成后，要组织单位领导、财务人员和科研人员参加相关培训，可适当将内控培训与专业技术人员继续教育结合起来，邀请专家对内控建设和管理情况进行讲解。通过加强宣传、培训等方式，促进各部门、各单位职工深刻领悟内部控制规范要求，更新管理理念，掌握内控方法，形成“人人学内控、人人讲内控、个个受约束”的良好氛围，促进建立系统、规范、高效的内部控制管理机制。

（四）抓住关键环节，促进内控制度有效运行

要分析经济活动的风险点，抓住关键环节，严格按照《内部控制手册》中的关键控制点和流程图实施内控管理。科研单位应主要从以下几方面实施控制：一是不相容职务分离控制。要求单位全面系统地分析、梳理业务流程中所涉及的不相容职务，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。二是授权审批。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任。三是归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。四是预算控制。要求单位实施全面预算管理制度，明确各责任单位在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审核、批复和执行程序，强化预算约束。五是资产控制。单位建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施。六是会计控制。建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。七是单据控制。明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。八是信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。科研单位要重点抓科研项目经费内控管理，做到支出款项有决策、支出科目有预算、支出标准有依据、支出手续有审批、支出方式有规范、支出凭证有资料等。

（五）强化国有资产管理，保证资产安全

科研单位的资产是实施开展科研平台条件的保证，为防止国有资产流失，国有资产管理工作也显得尤为重要。固定资产管理要做到购置程序严格审批，使用过程随时跟踪，报废程序手续合规，日常管理要细化到相关责任人，做到固定资产购置、使用，报废回收全过程纳入内控体系。科研材料规范管理要建立采购申请、验收、入库、保管、领用、支付、记账等一系列程序，做到专人负责，专人登记，不相容岗位相分离。

（六）建立内部控制信息化系统，实现标准流程化管理

单位应购买或定制内部控制信息化管理系统，或并入单位OA管理系统中，同时将各项内控制度和工作流程嵌入其中，做到事事有依据、事事有流程、事事有留痕，实行刚性化、标准化、留痕化操作，强化制度执行，规范流程管理，减少责任推诿，真正使内控管理方便、快捷、准确。科研单位应当在全面分析本单位主要业务流程各环节风险点的基础上，建立一个安全、系统、科学的科研项目管理信息化平台，实现科研项目管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位标准化、标准表单化、表单信息化、信息透明化，使各级之间、各部门之间沟通顺畅、信息对称，实现动态监管的闭环效果。

（七）加大内外部监督力度，促进内控有效实施

内部控制监督是保证科研单位内部控制体系建设质量和有效性的重要手段。内部控制离不开审计监督的支持，它是财务管理制度实施的重要保障。审计监督部门要选择来自不同部门专业优秀人才组成，监督管理团队要定期对财务工作进行检验，对发现的问题要提出警告以及处理方案，切实提高审计监督的质量。单位还应结合审计、巡视检查等情况，进一步完善制度，规范财务管理，加强财务监管。科研单位要充分发挥内部审计和外部审计的职能作用，对科研单位内部控制制度的建立、执行情况和有效性进行审计或评价，逐步完善内部控制体系，保障各项经济业务相互牵制、相互监督，更加有效地促进科研单位内部控制管理的实施，确保科研单位预期控制目标的顺利实现。