胡成华

摘要：习近平总书记在分析农村市场化建设四大矛盾的基础上提出了解决问题的基本思路。本文对照习近平农村市场化理论检视现有相关法律制度，建议重点加强市场主体、产权保护、市场流通、农村宏观调控等方面的立法。

关键词：习近平 农村市场化 农村立法 农村经济法制

*基金项目：湖北省教育厅人文社会科学研究项目（编号16G328）。

农村市场化问题是农业现代化建设的基础和关键。农业现代化中面临的三大问题“货往哪里卖，钱从哪里来，人往哪里走”，无一例外地都要靠市场解决。习近平总书记一直非常关注农村的发展，对此有较深研究，在福建时完成了专著《中国农村市场化建设研究》，并发表了若干相关主题的学术论文。2012年担任总书记后多次就农村市场化改革发表重要讲话。市场经济是法治经济，农村市场化建设需要国家立法予以推动。深入研究习近平总书记关于农村市场化建设的论断，有助于开拓视野，提高立法工作质量。

一、习近平总书记对农村市场化建设四大矛盾的分析及解决思路

习近平总书记提出在探索建设道路时应聚焦四大矛盾：一是土地家庭承包与分散经营的农民难以进入市场的矛盾。即农户经营规模过小，没有能力直接对接市场，或者对接面临着高昂的成本。二是建立统一市场与农产品和农业要素市场长期被严重分割的矛盾，农业管理体制不适应市场经济的客观需要。三是市场经济的平等竞争与农业弱质地位所引起的竞争不平等的矛盾。农业受到自然和市场风险的双重制约，基础设施建设的投入不足，农业体质孱弱。四是产业链中不同主体之间利益分配的矛盾。主要表现为龙头企业损害广大农户利益。关于农村市场化建设思路，习近平指出，一要解放思想、转变观念，认识到农村市场化建设的必要性和紧迫性。市场主体和政府对农村市场化建设都负有重要的责任。二要提高农业市场主体的整体素质，提高农民的组织化程度，正确引导和帮助农民安全、顺利进入市场、拓展市场。三要完善农产品流通体系，深化农产品流通体制改革，完善农村市场机制。四要加强政府宏观调控，为农业参与市场平等竞争提供政策保护。根据文献检索，习近平担任总书记后，就农村改革最为集中、最为全面的讲话发表于2016年4月25日对安徽小岗村的视察过程中。讲话精神与其前期提出的市场化建设思路基本一致。

二、我国推进农村市场化建设的相关立法回顾

习近平总书记在研究中所概括的四大矛盾及解决思路，若从法律层面进行梳理、归类，主要涉及到市场主体制度、产权保护制度、市场（包括生产要素和产品流通）运行制度、农村经济宏观调控（农村特殊支持保护）制度。本文拟按照上述分类对现有立法进行梳理。

（一）市场主体方面的立法

只有市场参加者的地位得到了法律的承认，其所从事的经济活动才能得到切实保护。因此，农村市场化建设首先考虑的应该是主体问题。习近平所提到的“土地家庭承包与分散经营的农民难以进入市场的矛盾，龙头企业损害广大农户利益的现象”，实际上直指市场主体制度的建设。市场主体泛指参与农村经济活动的组织和个人。包括传统农户、新型农业经营主体（家庭农场、种养大户、龙头企业、农民合作社、社会化服务组织）、农村集体经济组织、农村金融机构、农民专业协会、农村市场流通中介机构等。

农村市场主体立法的任务是确立多元主体的法律地位，使其具有完全的行为能力和责任能力，以更好地面对市场、适应市场。从1986年《民法通则》确立“农村承包经营户”制度，到2006年的《农民专业合作社法》界定“农民专业合作社”，我国涉农市场主体的立法取得巨大成绩。2017年《民法总则》法人制度的创新，更是一个向市场化大幅度迈进的标志性事件。《民法总则》在第四节将农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人规定为“特别法人”。此举初步解决了长期困扰相关当事人进入市场的法律身份障碍问题。从《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》的相关条款来看，农村集体经济组织作为土地所有权的行使者，其实是相当重要的市场主体。然而关于其设立、组织机构、运行等事项，目前并无中央层面的法律或行政法规。地方层面有一些探索，比如上海、江苏、浙江、广东的省级人大都颁布了《农村集体资产管理条例》，还有一些省级政府出台了专门规章，为全国农村集体经济组织立法提供了有益参考。

（二）产权保护方面的立法

产权清晰、产权有保障是市场交易的起点。习近平所指出的“统一市场与农产品和农业要素市场长期被严重分割的矛盾”，根源于长期以来的城乡二元经济结构，起因于产权改革步骤的不一致。回顾改革开放的历程，从时间上看，农村产权制度的改革其实是先于城市的，但改革节奏已明显落后于城市。由此导致多年来优质生产要素的流动，从净值上看明显有利于城市。我国立法一直在界定农村重要资源的产权方面做出努力。2020年《民法典》第261条坚持了2007年《物权法》对农村集体所有权的创造性表述，继续规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。这一规定体现了赋予农民个体更多财产权的政策意图，在产权界定方面迈出了一大步。2018年《农村土地承包法》的修改，标着三权分置正式得到立法认可。经过修订的农村土地承包法与旧法相比，有以下几点进步：一是明确了农村土地承包关系长久不变的具体内涵；二是强化了农户土地承包经营权的保护力度；三是加大力度保护土地流转中受让方的土地经营权。在宅基地方面，《民法典》再次确认了集体成员占有和使用的权力，并在第263条预留了通过其他法律進行流转、实现收益的权利。在经营性资产方面，地方层面的立法在落实中央《深化农村改革综合性实施方案》方面做出了一定程度的探索，资产折股量化到户的工作正在推进，生产要素的活力得到明显提升。

（三）市场运行方面的立法

开放性是市场经济的基本特征之一。市场运行方面的立法主旨在保障市场的开放性、促进生产要素和商品的流通，润滑交易，降低交易成本。最重要的任务是促成城乡要素之间的自由、平等交换，实现以城带乡、缩小城乡差距的目的。目前关于促进农村生产要素流动的立法，主要是《农村土地承包法》、《民法典》中关于土地经营权流转的相关条款。《农村土地承包法》2018年的修改，在促进生产要素流通、提高资源利用效率方面有诸多亮点：一是明确不得以退出土地承包经营权作为农户进城的条件，以此鼓励广大农民放心进城、放心流转土地。二是对于5年以上长期的流转合同，赋予物权效力，加大保护力度，如此，农业资本、种粮大户更有动力进入经营权流转市场。三是规定工商企业等社会资本在通过资格审查后可以取得农村土地经营权。此举有利于缓解农村生产与建设资金不足的局面。四是受让方可以用土地经营权向金融机构融资担保。关于促进农村劳动力流动、农业转移人口市民化、农产品流通等方面的立法，尚处于调研论证阶段。

（四）农村宏观调控方面的立法

习近平所强调的“为农业参与市场平等竞争提供政策保护”，从立法上看，就是要关注农村关键领域供给不足的问题。我国目前在农业投入、农村金融特殊支持、农业投资等方面尚无法律和行政法规层级的专门立法，有关规定散见于大量的非立法性文件中，且鼓励性、倡导性条文多，刚性规定较少。总体来看，现行涉农法律体系对农业农村优先发展理念的体现力较弱，与实施乡村振兴战略的现实要求尚有较大差距。

三、我国农村市场化建设的立法保障展望

（一）以提高组织化程度为目标，加强重点市场主体的立法

1.新型职业农民方面的立法。从农业生产发展规律来看，以职业农民为支撑的家庭农场将是未来中国农村最重要的市场主体，因为它既保留了家庭经营的优势，又能适应较大规模的现代化农业生产。职业农民培育是为解决“谁来种地、科学种地、高效种地”等问题而生的一项重大工程，其实施时间长、过程复杂，需要利益激励机制。这不是靠政府部门发几个文件就能解决的。在国外通常有专门立法。如日本的《农民改良助长法》、《农业教育通则》，英国的《农业培训局法》，法国的《农业教育指导法》，韩国的《农渔后继者培养基本法》、美国的《莫雷尔法》、《哈奇法》、《史密斯·利费法》等。我国地方层面上有一些探索，如天津市2010年4月出台了《农民教育培训条例》，在国家层面尚无基本法律及行政法规。现行的《教育法》、《农业法》、《职业教育法》和《农业技术推广法》虽然都有所提及，但都不具体、不系统、不全面。对此，习近平总书记在2013年12月的中央农村工作会议上明确指出，“要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，建立专门政策机制。”本文建议立法机关总结各省新型职业农民培育试点的经验，对师资队伍建设、培育对象遴选、培训内容、培训方式、认定与管理、激励机制、经费投入的来源等予以明确。建议把职业农民培育工作纳入乡村振兴总体规划和地方公共服务范畴，强化组织领导和财政投入力度，建立监督考核机制。逐步将职业农民纳入职工社会保障范围。

2.继续完善《农民专业合作社法》。目前，我国农民合作社正处于从数量增长迈向质量提升的关键阶段。全国依法登记的农民合作社达到220余万家、联合社达到1万多家。自2006年立法以来，农民合作社数量扩展非常迅速，但是真正能够发挥积极作用的、能够让农民受益的还是非常有限。国家发展农民合作社的本意是解决传统市场主体过弱过小的问题，通过产业链的改造抑制龙头企业损害广大农户利益的现象。然而当前存在合作社单体经营规模偏小、风险分担机制不合理、成立后“长期休眠”等突出问题。《农民专业合作社法》的下一步修改应在准入门槛设置、日常监管、市场退出、财政扶持等方面發力，力争使合作社真正成为市场上强有力的、稳定的竞争主体。

3.出台农村集体经济组织法。我国目前仍有36万余个村代行农村集体经济组织职能，在农村人口大流动、村民（户籍）身份与农村集体经济组织成员身份不重合的现象越来越多时，“政、经分离”显得尤为迫切。在三权分置改革背景下，由于集体仍然保留所有权的终极控制，集体经济组织作为市场主体参与经济活动将为常态。因此应尽快明确农村集体经济组织的法律地位、成员资格、治理机构。农村集体经济组织是一类法律主体，属于民事基本制度范畴，根据我国《立法法》的规定，应由全国人大出台法律或授权国务院制定行政法规。农村集体经济组织法的调整对象为社区型集体经济组织，其成员仅限于社区内部成员，并不具备公司法上股东的开放性特征，也不能对外募集资金，因而不适用《公司法》。基于历史原因，在今后很长一段时间内农村集体经济组织仍需承担一定的社会保障职能，不能适用破产制度。但这并不妨碍在立法上按照“营利法人”进行一定程度的规制。立法应以提高效率为目标，厘清农村集体经济组织与村民委员会、集体成员的权利义务关系。农村集体经济组织要建立符合基本法理的权力机构、常设决策机构及监督机构，以适应市场竞争的需要。

（二）以土地权利为核心，加强财产权保护方面的立法

由于城市化进程中存在的诸多不确定性，在土地产权改革问题上继续坚持集体所有制是一种明智、稳妥的选择。考虑到农民的非理性投资行为，农业人口市民化的艰难，农村今后很长一个时期作为改革开放的稳定器和蓄水池，保留一些安全冗余是必要的。土地国有或私有化的主张不符合国情。立法的方向是进一步明确产权，实现所有权代理人的多元向一元转变，落实集体经济组织的处分权、监督管理权，做实集体成员的收益权，稳定土地经营权。要遵循民法上所有权“主体特定、客体特定、关系特定”的逻辑。《民法典》在稳定土地经营权转入方之预期方面有一些突破。从长远看，将土地经营权直接明确为物权很有必要。因为债权的最大特点就是法律流通性不足，获得法律保护的刚性不足。债权转让的安全性是不足够的，受让人取得的权利或利益只能依据合同证明，无法针对第三人。而且用债权去设置担保，也存在诸多障碍。土地经营权的债权定位，对以长期经营为目的的经营人而言是不利的。有人提出，用益物权上再设置另一个用益物权，违背了物权法的基本法理。这种认知主要没有看到土地承包经营权的特殊性。其虽名为用益物权，但由于农民本身又是集体的一员，因此可以说其接近所有权，或者是近似于自物权。在宅基地方面，要充分发挥农村闲置资产的作用，使农民获得更多财产收益。可从“所有权、使用权、租赁权”或“所有权、使用权、居住权”的角度，探索宅基地三权分置的新思路。

（三）以促进产品和要素顺畅流动为目标，加强市场流通领域立法

1.出台《农产品批发市场法》。作为农产品流通绝对主渠道的农产品批发市场稳定发展，能切实增加农民收入，促进有效供给。农产品批发市场若完全按照企业性质开办，国家难以通过市场对价格进行有效调控。当前存在着基础设施条件薄弱、市场功能不配套、运行管理水平和流通效率低等问题，恶性竞争也时有发生，从而扭曲了价格信号，最终损害了农户利益。本文建议，借鉴日本、韩国等国家经验，制定公益性农产品市场法，明确公益定位，并对其开办形式、规划布局、功能以及政府责任等方面做出规定。

2.完善土地流转市场的立法。当前由于缺乏市场交易平台，经营权流转多处于自发和无序状态，缺乏规范的流转程序和监督。健全的农村土地流转市场服务体系，是发挥市场决定性作用的基础。要健全土地流转服务平台，逐步建立和完善县、乡、村三级服务网络，培育土地流转中介机构，建立科学的土地流转价格形成和指导机制。

3.出台农村劳动力市场方面的立法，破除妨碍劳动力社会性流动的体制弊端。农民工市民化的进程越快，则农业规模化经营水平的提升越快，对接市场的能力也就越强。立法要针对大量农民工非典型、非正规就业的特点，尽快完善现有的劳动法体系，尽量扩大保护范围。

（四）以农村金融和投资为重点，加强宏观调控方面的立法

1.《农村金融促进法》。由于农业生产面临着自然与市场双重风险，且农村金融服务具有成本高、风险大的特征，资本逐利性使得部分金融机构（甚至包括传统的合作金融机构）出现了偏农离农趋向。对此，有研究明确指出，正是“合作金融法”的缺失导致我国农村信用社改革无法可依，最后走向商业金融道路，也导致我国农村资金互助社陷入停顿。《农村金融促进法》的主旨是引導金融资源回流农村，通过激励与约束机制，促进金融机构在农村投入的力度不断增强、总量持续增加。要明确规定各类金融机构的支农义务。其基本原则是：凡是在农村地区吸收存款的金融机构都应承担服务三农的责任，都要接受量化考核。

2.农村投资方面的法律。可考虑在即将出台的《乡村振兴促进法》中设置专章，明确政府及有关机构在农村基础设施建设方面的投资责任。

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（作者单位：长江工程职业技术学院经济管理学院）

责任编辑：凌玉